7. Государственное устройство рсфср (1917-1922).

Законодательное регулирование федерации в России, формально провозглашенной в январе 1918 г. Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюцией "О федеральных учреждениях Российской Республики", отличалось недостаточной четкостью определения принципов федеративного устройства. Рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось принять на полномочном советском съезде самостоятельное решение о том, будут ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и других федеральных учреждениях. Но и в Конституции 1918 г. не были закреплены статус и компетенция субъектов федерации, понятие и даже перечень таких субъектов. В сущности, сохранялась унитарная основа государства (ст. 8 и пр.), в рамках которой лишь допускалось признание за некоторыми "национальными областными союзами" статуса автономий. Если в основном тексте Конституции использован такой термин, то в ст. 2, которая композиционно относится к Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в качестве членов федерации называются "советские национальные республики". Практика пошла по пути заключения особых договоров между такими республиками и центром.

Четкого определения компетенции органов государственной власти автономий Конституция не давала, хотя при ее разработке речь шла о предоставлении областным органам государственной власти права определять форму проведения декретов центральной власти, решать вопросы образования, судопроизводства, администрации. В тексте определены лишь предметы ведения и полномочия центральных органов государственной власти (ст. 49), причем состоящий из 17 пунктов перечень не был исчерпывающим. Съезд Советов и ВЦИК получили право рассматривать все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению (ст. 50), даже если они и не перечислены в ст. 49. Это вызвало справедливые нарекания со стороны эсеров, которые увидели здесь угрозу не только национальным автономиям, но в целом правам местных Советов.

Подобная конструкция Российской Федерации не случайна: унитарная форма государства рассматривалась марксизмом как единственно возможная для обеспечения жизнеспособности страны и эффективности управления ею. Однако ранее взятые на себя большевиками обязательства, в частности провозглашенное в декрете о мире право наций на самоопределение, обязывало отразить соответствующий принцип в Конституции страны. Федеративная форма использовалась как средство разрешения национального вопроса и борьбы с центробежными тенденциями. Установление в России федеративного строя декларировалось как освобождение "насильственно втиснутых в общероссийский политический организм" территорий и населяющих их народов от старого империалистического гнета. Поэтому субъектами этой формальной федерации могли быть только целостные экономические территории с определенным бытом и национальным составом населения. В начале 1918 г. в качестве такого рода субъектов называли Польшу, Украину, Крым, Закавказье, Сибирь, татаро-башкирскую территорию.

Для наблюдения за проведением в жизнь национальной политики в октябре 1917 г. был создан Наркомат по делам национальностей[1]. Основной задачей наркомата было подготовить образование национальных республик и областей и объединение их в союз. Поэтому аппарат наркомата строился но национальному принципу. Помимо якутского, эстонского, марийского и т.д. отделов в составе наркомата были подразделение агитации и пропаганды советской власти, подготовки декретов общего характера и пр. С середины 1918 г. наркомат обзавелся местными органами – национальными отделами Советов. Отдельное место занимал вопрос о гражданстве в пределах громадной системы еще не объединившихся в Союз советских республик. Отсутствие такого закона вызывало немало вопросов на практике. Речь шла не только о так называемых договорных республиках, но и о некоторых автономиях. К примеру, мужское население Киргизской автономной республики отбывало воинскую повинность на общих основаниях, а в Башкирии в соответствии с декретом от 28 сентября 1922 г. для некоторых национальных меньшинств в силу их культурно-бытовых особенностей предусматривался привилегированный порядок воинской службы. Принимались особые акты, дающие право свободного передвижения русским гражданам на территории Закавказья и Туркестана. Различались и вопросы гражданства в РСФСР и в Украине.

В момент разработки Конституции 1918 г. вопрос о том, как именно сформулировать в тексте основы федеративного устройства, вызвал оживленные споры. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. возник спор о применимости национально-территориального принципа. Формула наркома по делам национальностей И. В. Сталина предусматривала, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, объединяются в автономные областные союзы, которые и входят на началах федерации в Российскую Социалистическую республику. Другие считали, что национальный вопрос сохраняется как пережиток феодализма, а национальный принцип в организации государства не более, чем идеологическое начало, которое играет второстепенную и временную роль даже в буржуазном обществе. Поэтому при советском строе нет речи о национальной государственности и федерация должна строиться по экономическому принципу. Были и сторонники национально- культурной автономии. Однако автономию "чисто националистическую", допускающую существование на одной территории разных национальных Советов и национальных полков вокруг них, большевики категорически отрицали. Опыт Украины и Закавказья уже показал к тому времени, что подобная организация власти на местах лишь обостряет межнациональную рознь. Поэтому автономия в России должна была предоставляться только областям с преобладанием одной или нескольких национальностей и опираться только на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. То есть "межевание" людей в данной области должно было происходить не по национальному, а по классовому признаку.

Еще до принятия Конституции по инициативе Комиссариата по делам национальностей собирались совещания но подготовке учредительных съездов Советов некоторых областей. Процесс этот продолжался и в последующие годы. Так, 13 ноября 1920 г. на съезде народов Дагестана была провозглашена Декларация о советской автономии Дагестана, где, в частности, говорилось, что автономия должна управляться согласно своим особенностям, своему быту, обычаям, включая шариат, но все это ни в коем случае не подразумевает независимости от России. К этому времени автономией уже пользовались Туркестан, Киргизская и Татарская республики. На всех подобных съездах избирались представители для поездки в Москву, где с их участием определялся характер и границы соответствующей автономии. Речь, прежде всего, шла о том, будет автономия носить чисто административный (как у карелов, немцев Поволжья и пр.) или политический характер (как республики Татария, Башкирия и пр.). В принципе, ленинская идея состояла в том, что конструкция федерации по национальному признаку предполагает как право вступить в федерацию, так и выйти из нее. Однако прямо в Конституции РСФСР 1918 г. об этом сказано не было, хотя п. "д" ст. 49 впоследствии толковался именно таким образом, поскольку в нем шла речь о праве Всероссийского съезда Советов и ВЦИК признавать выход из Российской Федерации отдельных ее частей. В период Гражданской войны оформление автономий продолжалось. Позднее было создано еще несколько автономных образований на Кавказе, Европейском Севере и в Сибири.