3.2. Совершенствование системы прогнозирования регионов

3.2.1. Прогнозы - стратегия развития региона

Для преодоления многочисленных проблем переходного периода Пра­вительство РФ вынуждено основное внимание сосредоточить на решении текущих (тактических) задач. Долгосрочные проблемы не решаются из-за отсутствия достаточных ресурсов, а также нестабильной геополитической обстановки.

Среднесрочные прогнозы в основном носят формальный характер и в реальной управленческой деятельности региона не используются.

Такая расстановка приоритетов определяется ограниченными возмож­ностями прогнозирования в условиях нестабильной экономики.

Практически не разрабатываются отраслевые прогнозы. Попытки воз­действия на развитие отдельных отраслей предприняты при разработке и реализации федеральных целевых программ, которые, несмотря на их многочисленность, по сути потеряли свою силу, как механизм мобилизации средств на ключевых направлениях развития экономики.

В настоящее время региональный аспект прогнозирования представлен краткосрочными прогнозами, где основной акцент делается на показатели, характеризующие налогооблагаемую базу территории, что определяется ее существенной ролью в определении масштабов и направлений межбюджет­ных потоков.

В ряде случаев региональные прогнозы не согласуются с федеральным и лишь приблизительно ориентируются на сценарные условия развития, раз­работанные Минэкономразвития РФ.

Современная система прогнозирования имеет следующие недостатки:

- не охватывает отрасли реального сектора экономики;

- не определяет долгосрочной перспективы;

- не обеспечивает согласование макроэкономического, отраслевого, тер­риториального аспектов;

- не обладает обратной связью, то есть не отслеживается точность и до­стоверность прогнозных расчетов.

Учитывая долговременный характер решения большинства региональ­ных экономических, социальных и экологических проблем, необходимо разрабатывать стратегию перспективного территориального развития, что способствовало бы в свою очередь целенаправленному формированию тер­риториальной структуры стабильно развивающейся экономики.

Научный подход к обеспечению формирующейся системы государствен­ного прогнозирования требует обоснования перспективы экономического и социального развития региона.

Наряду с общеизвестными прогнозами социально-экономического раз­вития России и территорий следует разрабатывать в каждом муниципальном образовании прогноз-стратегию развития, комплексные и локальные про­гнозы развития отдельных отраслей. На рис. 3.3 представлена современная система прогнозирования развития экономики. Эти прогнозы должны учитывать действие долговременных факторов экономического развития регионов. На рис. 3.4 представлена класси­фикация факторов, определяющих развитие экономики на длительную перспективу.

3.2.2. Прогнозирование в регионах в современных условиях

В нынешней системе прогнозирование сводится к расчету территориаль­ных показателей на основе сценарных условий и макроэкономических пара­метров, разработанных Минэкономразвития РФ. Это не позволяет в полной мере учитывать различные региональные особенности.

Ряд показателей прогноза (показатели динамики малого предпринима­тельства, государственного и муниципального секторов экономики, уровень доходов от предпринимательской деятельности, общие суммы налоговых поступлений по вновь вводимым налогам) ранее не разрабатывались, отсут­ствуют базовые статистические или иные показатели за предыдущие годы, не разработаны методики региональных расчетов. В связи с этим возникает проблема достоверности прогнозных показателей и сопоставимости показа­телей в разных регионах.

К тому же технология разработки прогнозов, в основном, охватывает методику «на основе базиса», которая неприемлема в условиях кризисного и посткризисного развития.

Анализ региональных прогнозов, проводимых Минэкономразвития РФ, показал, что около 30 % территорий РФ представляют расчет с ошибками, искажающими пропорции между ВРП и объемами производства в отраслях экономики, с просчетами в определении возможных объемов инвестиций, показателей прибыльности.

Главный недостаток существующей системы регионального прогно­зирования - отсутствие механизма оценки достоверности прогноза, а так­же ответственности, которую несет разработчик за точность параметров прогноза.

Деятельность региональных органов управления должна основываться на объективной оценке таких разнородных факторов, как: природно-эколо-гический потенциал региона, перспективы развития отраслевой структуры хозяйства, экономическое положение хозяйствующих субъектов, возможно­сти использования методов государственного регулирования для привлече­ния дополнительных ресурсов, развитие межрегиональных связей.

Все эти задачи научных исследований состояния региональной эконо­мики должны быть решены для формирования территориальной стратегии развития региона. Выявление долговременных тенденций и определение влияния долговременных факторов на ход развития экономики должны быть многовариантными. Причем оптимистический и пессимистический вариан­ты следует также просчитывать по нескольким сценариям.

Практика показывает, что процесс территориального прогнозирования в последние годы превратился в процедуры заполнения присылаемых из Минэкономразвития РФ форм, а сам прогноз представляет набор таблиц, которые экономические органы должны в определенные сроки предоставить в Минэкономразвития РФ.

Логика прогноза должна быть нацелена на многовариантное предвиде­ние экономической ситуации в регионе и предоставлять возможность про­ектирования и принятия обоснованных управленческих решений. Для повышения достоверности показателей прогноза необходимо:

а) повышать качество и полноту предпрогнозного анализа экономиче­ской ситуации в регионе;

б) анализировать многовариантные ситуации с привлечением современ­ного математического аппарата (имитационное моделирование, линейное программирование и др.);

в) повышать корректность использования информационной базы про­гноза (шире использовать логическое моделирование, экспертные оценки);

г) шире использовать корреляционные зависимости между несколькими вероятностными характеристиками (уровень доходов и товарооборот, объем производства и прибыли и др.);

д) практиковать прогнозирование развития нормативного регулирования локальных сфер экономики (бюджетной сферы, налоговой системы и др.);

е) применять для оценки межрегиональных связей маркетинговый тер­риториальный анализ;

ж) по истечении периода прогнозирования оценить достоверность про­гнозных оценок параметров и выявить причины их отклонения, что поможет учесть эти просчеты в перспективе.

Реализация этих направлений требует значительных затрат времени, специально разработанных методик и подготовленных специалистов.

3.2.3. Понятие индикативных планов. Индикативные планы как инстру­мент регулирования развития региона

Сущность индикативного плана заключается в целенаправленном рас­пределении региональных ресурсов (трудовых, материальных, финансовых и др.) между различными видами экономической деятельности.

Индикативные планы выполняют следующие функции:

- обеспечивают пропорции в развитии воспроизводства; распределении ресурсов между разными отраслями, территориями, видами деятельности, стадиями воспроизводства, распределении и перераспределении произве­денного продукта и полученного дохода;

- концентрируют ресурсы для структурных сдвигов, освоения иннова­ций, развития инфраструктуры, на стратегическое планирование и др.;

- аккумулирует часть доходов территорий для финансирования опре­деленных экономических, социальных, экологических, оборонных и др. проектов.

В последние годы в развитых рыночных странах государство все чаще вмешивается в процесс распределения и перераспределения ВВП.

История создания индикативных планов в России восходит к плану ГОЭЛРО. Тогда задача электрификации страны была определена главной, а для ее достижения были использованы жесткие государственные механизмы регулирования и контроля.

В последствии централизованное директивное планирование вытеснило индикативное.

Признавая определенные преимущества директивного планирования в критических ситуациях (война, восстановительный период), когда необ­ходимо жестко контролировать использование ресурсов на важнейших на­правлениях, необходимо констатировать, что в условиях рыночного развития директивные планы лишают регионы и предприятия возможности выраба­тывать собственную политику развития, более адекватно приспосабливаясь к изменившимся условиям конъюнктуры рынка.

В сравнении с директивным, индикативное планирование имеет следу­ющие преимущества:

- исходит из самостоятельности регионов в выборе и осуществлении собственной стратегии и тактики, обеспечении ресурсами, а также их ответ­ственности за принятые решения;

- дает возможность самостоятельно определять стратегические задачи и обеспечивать их решение имеющимися ресурсами, воздействовать на субъ­екты хозяйствования посредством законодательного регулирования;

- государство концентрирует ресурсы на развитие вторичного сектора (социоструктура, экология, оборона и др.);

- показатели плана носят ориентировочный характер, не загромождены излишней детализацией (кроме бюджета).

На рис. 3.5 показана система индикативных планов в регионе.

Источниками финансирования региональных индикативных планов является собственные доходы территорий и поступления из федерального бюджета в порядке межбюджетного регулирования.

Региональные планы в настоящее время носят текущий, локальный характер. В связи с этим предстоит значительно повысить роль государ­ственного индикативного планирования, принять новый федеральный закон по прогнозированию, индикативному планированию и программированию, повысить роль экономических служб регионов как головных прогнозно-пла­новых центров, что будет способствовать усилению регулирующей функции государства.

3.2.4. Организационный аспект прогнозирования

Ученые и специалисты отмечают, что долгосрочные, среднесрочные, -краткосрочные прогнозы субъектов РФ должны быть увязаны в единый ком­плекс с прогнозами по стране.

Такая взаимосвязь должна обеспечиваться:

- преемственностью долгосрочной стратегии, среднесрочных программ и прогнозов и текущих (краткосрочных) прогнозов по стране в целом и по отдельно взятой территории;

- существованием единой методологии сбора, обработки статистиче­ской информации, а также методических рекомендаций по разработке про­гнозных показателей;

- разработкой прогнозных показателей по единым сценарным условиям, единой системе индикаторов и дефляторов;

- разработкой прогнозных показателей в единые сроки. В идеальном случае необходимо наличие методических рекомендаций по всем территориальным аспектам прогнозирования:

- по разработке территориальных разделов прогнозов социально-эконо­мического развития РФ;

- по разработке региональных аспектов отраслевых прогнозов;

- по созданию комплексного прогноза социально-экономического раз­вития региона;

- по разработке региональных целевых программ.

В настоящее время в субъектах Федерации в основном разрабатываются краткосрочные (текущие) прогнозы. На рис. 3.6 показан современный поря­док разработки прогнозов.

Ежегодно Правительство РФ выпускает постановления, регламентиру­ющие порядок разработки краткосрочных и среднесрочных прогнозов со­циально-экономического развития страны и регионов, а также бюджетов на предстоящий год.

Этими постановлениями закрепляются функции федеральных мини­стерств и ведомств, органов исполнительной власти по сбору исходной информации, определению стартовых условий развития экономики, а также разработке сценарных, макетных параметров функционирования экономики страны на ближайшую перспективу. Особую роль в согласовании федераль­ных и региональных прогнозов играют контрольные цифры и финансово-экономические условия прогнозного периода.

Поскольку регионы страны значительно различаются между собой по географическому положению, инфраструктурному потенциалу, по обеспе­ченности топливо-энергетическими ресурсами, - очевидно, что в областях ЦФО и в Приморье динамика макропоказателей не может быть одинаковой.

Поэтому в составе контрольных цифр необходимо приводить конъюн­ктурные прогнозы рынков (внутренних и внешних) по важнейшим видам продукции, а также планы Правительства РФ о развитии системы государ­ственных заказов, закупок, принятие мер по поддержке развития базовых отраслей, то есть то, что будет определять возможности развития отдельных регионов.

Анализ региональных прогнозов необходимо проводить на предмет установления пропорций:

- в развитии отдельных отраслей и составных частей ВРП;

- между инвестициями и их влиянием на развитие производства и со­циальной сферы;

- между развитием производства, занятостью, оплатой труда, доходами населения;

- между развитием экономического потенциала региона и бюджетной обеспеченностью.

На основании постановлений правительства в регионах издаются поста­новления, распоряжения администраций по разработке собственных проек­тов прогнозов и бюджетов на среднесрочную и краткосрочную перспективу.

Статистические службы обязаны предоставить в администрацию ин­формацию о динамике показателей социально-экономического развития за предшествующие годы (как правило, за 2-3 года до начала прогнозируемо­го). На рис. 3.7 показана взаимосвязь между структурными подразделениями органов исполнительной власти, необходимая для разработки текущих про­гнозов. Организационная модель прогнозирования - понятие комплексное. Оно включает распределение: целей между различными исполнителями, задач и функций по разработке показателей прогноза между участниками процесса, ответственности, полномочий и прав внутри системы, отражающей соотно­шение пентпализаиии и децентрализации при формировании прогноза.

Важнейшими элементами модели являются коммуникации, потоки ин­формации и документооборот. При построении организационной модели необходимо исходить из системного подхода и организационного модели­рования.

При этом системный подход предполагает: учет всех задач прогнозиро­вания; выявление системы функций, прав и ответственности и их «привязка» к задачам; исследование и организационное оформление всех связей и отно­шений по горизонтали при выполнении общих текущих задач и реализации перспективных проектов; обеспечение сочетания (согласованности) верти­кальных и горизонтальных связей (централизации и децентрализации).

Применяются следующие традиционные методы проектирования орга­низационных структур: экспертно-аналитический (обследования и форми­рование структуры группой экспертов); структуризации целей.

Организационное моделирование представляет собой разработку фор­мализованных (математических, графических и др.) отображений распреде­ления полномочий и ответственности в каком-либо процессе, являющихся базой для построения различных вариантов организационных структур.

Существует несколько основных типов организационных моделей:

- математико-кибернетические, описывающие организационные связи и отношения в виде математических формул или при помощи имитационных языков;

- графо-аналитические-сетевые, матричные и др. табличные и графиче­ские отображения распределения функций, полномочий, организационных связей (метасхемы информационных, денежных потоков, матрицы распре­деления полномочий и ответственности, органиграммы процессов принятия решений и др), которые дают возможность анализировать распределение функций, полномочий, ответственности, организационные связи;

- натурные модели организационных структур (для оценки функциони­рования реальных структур)

- математико-статистические модели построения на основе сбора, ана­лиза и обработки эмпирических данных об организационных структурах, созданных для аналогичных целей в сопоставимых условиях.