Нейтральность как принцип правового регулирования: правда и ложь о проблеме сетевой нейтральности

Сетевая нейтральность, или сетевой нейтралитет (net neutrality), - это принцип взаимодействия между операторами связи (предоставляющими доступ к сети Интернет), провайдерами контента и пользователями, в соответствии с которым операторы должны нейтрально, одинаково относиться ко всем видам трафика, что, в свою очередь, позволяет пользователям получать доступ к любому контенту по своему выбору.

Принцип сетевой нейтральности сформировался в конце 1990-х годов как идеологический принцип, который отстаивали, прежде всего, провайдеры контента. В последние годы сетевая нейтральность стала уже не столько идеологическим, сколько политическим и правовым принципом, который обсуждается на государственном уровне.

В Европе и США принцип сетевой нейтральности уже давно является предметом широких дискуссий как в академических кругах (прежде всего среди экономистов), так и в политических. До недавнего времени сетевая нейтральность не рассматривалась в России как серьезная проблема. Только в 2011 году, благодаря усилиям Федеральной антимонопольной службы, соблюдение данного принципа оказалось в центре внимания как вопрос, требующий государственного контроля. Но поскольку для России тема сетевого нейтралитета является достаточно новой, важно учитывать зарубежный опыт.

Европейский союз

В пакет поправок в телекоммуникационное законодательство, который был принят в 2009 году, вошло Заявление Европейской комиссии по сетевой нейтральности*(181). Комиссия заявила, что придает большую важность сохранению открытого и нейтрального характера Интернета. Сетевая нейтральность является целевой установкой и принципом регулирования, который должны поддержать национальные регулирующие органы.

На реализацию данного принципа направлены следующие положения телекоммуникационного законодательства Европейского союза. Общий подход к принципу сетевой нейтральности отражен в п. 4 ст. 8 Директивы 2002/21/ЕС Европейского парламента и Совета от 7 марта 2002 г. об общих рамках регулирования электронных коммуникационных сетей и услуг (Рамочная директива)*(182), согласно которому национальные регулирующие органы должны содействовать тому, чтобы конечные пользователи могли получать доступ и распространять информацию или пользоваться приложениями и услугами по своему выбору. Другие принципиальные моменты, касающиеся сетевой нейтральности, закреплены в Директиве 2002/22/ЕС от 7 марта 2002 года об универсальной услуге и правах пользователей, касающихся электронных коммуникационных сетей и услуг (Директива об универсальных услугах)*(183).

В соответствии с правилом прозрачности потребители должны получать информацию о качестве услуг, которые им оказывает оператор, включая (1) информацию об условиях, ограничивающих доступ или использование услуг и приложений; (2) о процедурах, используемых оператором для управления трафиком в целях снижения нагрузки на канал связи, а также каким образом эти меры могут влиять на качество оказываемых услуг (ст. 20 и 21 Директивы об универсальных услугах). Национальные регулирующие органы вправе, с согласия Комиссии, устанавливать минимум требований в отношении качества услуг операторов связи (ст. 22 Директивы об универсальных услугах). Потребители услуг связи вправе менять оператора связи с сохранением своего номера в течение одного рабочего дня (ст. 30 Директивы об универсальных услугах). В этих целях устанавливаются дополнительные правила: срок договора с оператором связи не должен превышать 1 год; договор с оператором не должен содержать условий, делающих смену оператора невыгодной для потребителя.

Европейская комиссия взяла на себя обязательство проводить мониторинг того, насколько соблюдаются "сетевые свободы" европейских граждан, и при необходимости обращаться к антимонопольному регулированию. До конца 2010 года Европейская комиссия должна была провести анализ влияния развития технологий на сетевые свободы и доложить Европейскому парламенту и Совету о том, необходимы ли дополнительные меры для защиты сетевой нейтральности. Принятые на себя обязательства Европейская комиссия выполнила. В ноябре 2010 года был опубликован Доклад по результатам общественных слушаний "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе"*(184), а уже в апреле 2011 году Европейская комиссия выступила с Сообщением "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе", адресованным Европейскому парламенту и отдельным комитетам Европейского союза*(185).

Вначале скажем несколько слов об итогах общественных слушаний. В число опрошенных вошли компании операторов связи, провайдеров контента, государства - члены ЕС, организации потребителей и другие общественные организации, а также отдельные индивиды. Операторы связи и производители телекоммуникационного оборудования не считают, что в Европейском союзе существует какая-либо проблема с сетевой нейтральностью. Действительно, операторы управляют трафиком, но нет доказательств, что они осуществляют дискриминацию, которая наносит вред потребителям или конкуренции. Эту точку зрения поддержала часть европейских государств.

Важно отметить, что основная часть опрошенных считает, что действующее телекоммуникационное законодательство Европейского союза вполне способно справиться с потенциальными угрозами сетевой нейтральности. Кроме того, изменения в законодательстве приняты недавно и делать выводы о необходимости принятия дополнительных мер преждевременно.

Кроме того, практически все опрошенные были согласны в том, что управление трафиком является необходимым и существенным условием эффективного функционирования Интернета. Принципы управления трафиком должны быть одинаковыми как для фиксированных, так и для подвижных сетей. Основные и наиболее распространенные способы управления трафиком сами по себе не нарушают принципа сетевой нейтральности. Помимо требования прозрачности, которое уже установлено законодательством, дополнительного регулирования не требуется. Точно так же большинство опрошенных согласны, что используемые сегодня бизнес-модели доступа к Интернету вполне эффективны.

Особый интерес представляет снабженные актуальными данными ответы, которые Орган европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (Body of European Regulators for Electronic Communications, далее - BEREC) представил Европейской комиссии в рамках проведенной в 2010 году консультации по открытому Интернету и сетевой нейтральности*(186). В большинстве европейских стран сетевая нейтральность не является предметом серьезных дискуссий. Зафиксированы только отдельные случаи дискриминации в отношении файлообменных сетей, видео и IP-телефонии. Все эти случаи выносились на суд общественности или становились предметом неформальных жалоб в регулирующие органы. Большая часть данных инцидентов была решена на добровольной основе самими операторами: либо под давлением прессы стороны приходили к заключению договора, либо следуя указаниям регулирующего органа, причем чаще всего за пределами формальной процедуры. Случаи блокирования IP-телефонии были зафиксированы только в семи из 27 стран Европейского союза, а именно в Австрии, Германии, Голландии, Италии, Португалии, Румынии и Швейцарии. То же самое справедливо и в отношении файлообменных сетей: нарушения имели место в шести странах из 27. Все случаи приводятся BEREC на основании информации, полученной от национальных регулирующих органов. При этом указанные инциденты национальные регуляторы отнесли к сфере сетевой нейтральности, но далеко не в каждом случае сетевая нейтральность нарушалась*(187). На основании обобщения полученных данных BEREC сделал вывод, что нарушения являются эпизодическими, но это не означает, что они не будут происходить в будущем. Поскольку нарушений мало и большая их часть устраняется в добровольном порядке, не существует достаточных причин для введения новых регуляторных мер на уровне Европейского союза.

В отличие от BEREC, Великобритания, к примеру, ответила на вопросы консультации Европейской комиссии исключительно кратко, констатировав, что государству неизвестны какие-либо особые проблемы, связанные с сетевой нейтральностью. В то же время цифровая экономика развивается быстро, и инновационный процесс может иметь непредсказуемые последствия, в том числе и негативно влияющие на потребителей*(188).

Отметим, что основные же опасения, которые были высказаны участниками опроса, касаются не существующих, а потенциальных угроз.

Теперь обратимся к Сообщению Европейской комиссии "Открытый Интернет и сетевая нейтральность в Европе". По мнению Комиссии, Интернет является ядром современной мировой экономики и основной причиной беспрецедентного уровня инновационного развития. Для размещения контента или оказания услуг сегодня ни компании, ни индивиды не сталкиваются с высокими ценовыми барьерами, связанными с выходом на рынок. Это отличает Интернет от многих других сетевых отраслей экономики. Интернет изменяет способ нашего общения и ведения бизнеса, поддерживает свободу слова и медиаплюрализм. Миллиардные инвестиции в сочетании с отраслевым регулированием и антимонопольными правилами позволили достичь конкурентных предложений на рынке широкополосного доступа и способствовали росту потребительского спроса. Еще больше инвестиций потребуется для того, чтобы справиться с существующей тенденцией роста трафика. По прогнозам, трафик будет возрастать на 35% ежегодно на фиксированных сетях и на 10% - на подвижных сетях.

Проблемы сетевой нейтральности непосредственно связаны с уровнем конкуренции на рынке. Одним из основных критериев добросовестной конкуренции является возможность потребителя делать выбор между конкурирующими предложениями на основе прозрачной и содержательной информации. Потребителям также должна быть обеспечена возможность менять оператора, чтобы получать услуги лучшего качества или по более низким ценам. Регулирование телекоммуникаций в Европейском союзе нацелено на содействие эффективной конкуренции, которая рассматривается как лучший способ обеспечения высокого качества товаров и услуг по доступным для потребителя ценам. Поправки, принятые в 2009 году в телекоммуникационное законодательство Европейского союза*(189), по мнению Комиссии, содействуют сохранению открытого и нейтрального характера Интернета. Новые положения, касающиеся требования прозрачности, смены оператора и качества услуг, должны быть имплементированы в национальное законодательство европейских стран в мае 2011 года.

На основании изложенного была сформулирована следующая программа действий. Европейская комиссия совместно с Органом европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) должны осуществлять постоянный мониторинг ситуации на рынке, чтобы обеспечить прозрачное управление трафиком, информированность пользователей, соблюдение операторами иных условий, от которых зависит сетевая нейтральность. Дополнительные рекомендации по сетевой нейтральности Комиссия сформирует только после получения дополнительных эмпирических данных и окончательной имплементации нового телекоммуникационного законодательства и получения первых результатов по практике его применения.

Таким образом, на сегодняшний день условия, от которых зависит реализация принципа сетевой нейтральности, фактически включены в телекоммуникационное законодательство Европейского союза. Соблюдение принципа сетевой нейтральности совпадает с общим требованием соблюдения законодательства о связи.