Sukhanov_E_A_Sravnitelnoe_korporativnoe_pravo

права, хотя и пользуется процессуальными, налоговыми и т.п. привилегиями", т.е. является юридическим лицом <1>.

--------------------------------

<1> Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 238 - 242.

Всоветском гражданском праве государственные предприятия и учреждения хотя и получили в конце концов (но далеко не сразу!) статус юридических лиц, но не стали и не могли стать собственниками своего имущества, а приобрели на него некое "ограниченное вещное право". В силу этого их кредиторы не могли обратить взыскание на основные средства предприятий и на имущество учреждений (кроме денежных средств), причем по их обязательствам государство не несло субсидиарной или какой-либо иной ответственности (таковая появилась лишь в 90-е годы прошлого века и только в отношении обязательств госучреждений, тогда как госпредприятия стало возможным подвергать процедуре банкротства).

Хотя государственные предприятия в то время создавались государством на основе властных актов его органов и теоретически должны были преследовать в своей деятельности не столько коммерческие, сколько различные общественно полезные ("идеальные") цели (удовлетворение разнообразных потребностей государства и общества), их и по существу невозможно было считать юридическими лицами публичного права: государство ни при каких условиях не отвечало по долгам своих предприятий, а эти последние не только не обладали какими-либо властными функциями, но и создавались для постоянного участия в имущественном обороте, в котором они во всех отношениях господствовали, будучи наиболее распространенными видами юридических лиц (не говоря уже об отрицании самого деления советского права на публичное и частное).

Внастоящее время российское государство как целое не только активно участвует в имущественных отношениях, будучи, в частности, прямым участником многих хозяйственных обществ, но и по-прежнему является учредителем и собственником имущества десятков тысяч унитарных юридических лиц - предприятий и различных учреждений (казенных, бюджетных, автономных, учреждений государственных академий наук). При этом оно в основном устранило свою субсидиарную ответственность по долгам учреждений (кроме казенных) и резко ограничило возможности унитарных предприятий по распоряжению закрепленным за ними имуществом, одновременно допустив неограниченную по сути возможность оспаривания их сделок не участвовавшими в их заключении учредителями, т.е. различными публично-правовыми образованиями (п. 2 ст. 120 ГК РФ в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ; ст. 18 и п. п. 3 и 4 ст. 20 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях") <1>; его субсидиарная ответственность сохранена только в отношении казенных предприятий и казенных учреждений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2010. N 19. Ст. 2291; 2002. N 48. Ст. 4746.

В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах отмечалось также "отсутствие ясности в отношении того, каковы правовые последствия выступления в гражданском обороте государства через его органы, которые одновременно являются юридическими лицами" (в большинстве случаев - учреждениями) <1>. В связи с этим было предложено считать такие юридические лица сторонами только "сделок, направленных на обеспечение внутрихозяйственной деятельности (закупка канцелярских принадлежностей, оплата коммунальных расходов, оплата ремонтных работ и т.п.). Во всех остальных случаях следует исходить из того, что сделки соответствующего ведомства должны рассматриваться как действия органа публичной власти, т.е. самого соответствующего публично-правового образования"; с этой точки зрения "следует исходить из того, что юридические лица публичного права суть органы публичной власти, предназначенные осуществлять властные функции. Такие организации не должны участвовать в гражданских правоотношениях от своего имени и в своих интересах" и в перспективе "не должны признаваться юридическими лицами частного права" <2>.

--------------------------------

<1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 70. <2> Там же. С. 71 - 72.

Примечательно, что и в Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. <1> было справедливо указано на то, что "в гражданском обороте должна быть полная ясность, кто действует от имени публично-правового образования, а кто - от собственного имени. Участникам гражданского оборота для защиты своих интересов необходимо понимание, как и за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами. Это является важнейшей предпосылкой повышения доверия к публичноправовым образованиям не только как к субъектам экономической деятельности, но и как к субъектам государственной (муниципальной) политики". Следовательно, для отечественного правопорядка вопрос состоит в том, приведет ли использование новой для нашего права категории юридических лиц публичного права к установлению четкого гражданскоправового статуса как самих публично-правовых образований, так и созданных ими имущественно обособленных организаций или явится очередной сменой вывесок, ничего не меняющей по существу.

--------------------------------

<1> Утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. N

1101-р (СЗ РФ. 2010. N 28. Ст. 3720).

В указанной правительственной Программе предлагалось наделить

статусом юридического лица государство и другие публично-правовые образования, одновременно лишив этого статуса созданные ими органы управления и другие казенные учреждения, которые должны выступать в гражданских правоотношениях только от имени соответствующего публично-правового образования. В этой части положения названных Концепции и Программы по существу в значительной мере совпадали.

Однако далее указанная правительственная Программа предлагала превратить государственные и муниципальные юридические лица в обычных субъектов гражданского права - полноценных частных собственников с самостоятельной имущественной ответственностью по долгам вплоть до банкротства (что фактически означало бы их приватизацию). В частности, бюджетные и автономные учреждения подлежали наделению собственным имуществом и правом иметь собственные доходы (с сохранением за ними возможности получения бюджетных субсидий, а не обычного бюджетного финансирования) при полном упразднении права хозяйственного ведения и права оперативного управления. Это привело бы не только к значительной коммерциализации деятельности государственных и муниципальных учреждений науки, образования, культуры, здравоохранения и т.д., но и к их конечной приватизации путем превращения в обычных частных собственников своего имущества, что вряд ли соответствует основным целям их деятельности и конституционным задачам создавшего их государства (ср., например, ч. ч. 2 и 3 ст. 43 Конституции РФ).

Влюбом случае ясно, что восстановление в отечественном праве категории юридического лица публичного права само по себе не создает четкого гражданско-правового статуса публично-правовых образований и созданных ими юридических лиц - несобственников. Поэтому появившиеся в последние годы как в научной литературе, так и в законотворческой практике предложения о введении в российское законодательство категории юридических лиц публичного права в качестве нового, самостоятельного вида или типа юридических лиц <1> не могут быть поддержаны.

--------------------------------

<1> См. особенно: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Баренбойм П.Д., Лафитский В.И., Терещенко Л.К. Юридические лица публичного права в доктрине и практике России и зарубежных стран / Под ред. В.П. Мозолина, А.В. Турбанова. М., 2011.

2.Государственные корпорации (публично-правовые компании)

Вроссийском праве все без исключения государственные юридические лица являются организациями унитарного, а не корпоративного типа. Таковы, прежде всего, появившиеся в 2007 г. "государственные корпорации", фактически составившие новую разновидность государственных юридических лиц. (Их не следует смешивать с открытыми акционерными обществами с полным или преобладающим участием федерального государства, некоторые из которых также именуются "корпорациями" или

даже "объединенными корпорациями"; вместе с тем фактически и юридически унитарными организациями могут являться государственные "концерны", включившие в свой состав федеральные унитарные предприятия <1>. Поэтому фирменные наименования отечественных государственных организаций в действительности далеко не всегда отражают их реальный юридический статус.)

--------------------------------

<1> См., например, приложение к Постановлению Правительства РФ от 5 октября 2012 г. N 1017 "О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 сентября 2012 г. N 1285" (СЗ РФ. 2012. N 42. Ст.

5708).

Правовое положение "государственных корпораций" не укладывается не только в привычные рамки юридического лица, но и - в некоторых отношениях - в рамки обычного здравого смысла. Несмотря на официальное название, такие организации в действительности являются унитарными, а не корпоративными, ибо они не основаны на членстве участников (что прямо закреплено в определяющем их статус п. 1 ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Вместе с тем в управление отдельных госкорпораций переданы десятки, а иногда и сотни юридических лиц, контролируемых федеральным государством, но формально остающихся самостоятельными. Это дает основание рассматривать их как организации,

возглавляющие структуры холдингового типа. Будучи частными собственниками своего имущества, юридически они не являются и государственными организациями. Наконец, большинство из них не может быть отнесено к числу некоммерческих организаций (в особенности странно считать некоммерческим Внешэкономбанк), хотя их статус в общем виде определяется Законом о некоммерческих организациях.

В проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах был сделан вывод о том, что в силу фактической разнородности их правового статуса и характера деятельности "госкорпорации в действительности не составляют единого вида юридических лиц, отличающегося какими-то общими чертами"; более того, они являются "не организационно-правовой формой юридического лица в смысле гл. 4 ГК, а специальным способом создания субъектов права, уникальных по своему правовому (частноправовому и публично-правовому) статусу", поэтому "оценка необходимости их создания и функционирования выходит за рамки гражданского права" <1>. Но суть дела состоит не в их крайне неудачном названии и даже не в исключительном характере их правового статуса, выведенного из-под действия многих общих норм гражданского и даже административного и финансового права, а в предоставляемой этой организационно-правовой форме широкой возможности практически бесконтрольного использования огромных бюджетных средств.

--------------------------------

<1> Вестник гражданского права. 2009. N 2. С. 69.

Отрицательное отношение к этой разновидности юридических лиц было закреплено Концепцией развития гражданского законодательства РФ, а затем ежегодным (2009 г.) Посланием Президента РФ Федеральному Собранию, в котором были отмечены бесперспективность этой формы и необходимость постепенного перевода большинства госкорпораций в контролируемые государством акционерные общества. Неслучайно также первыми шагами в этом направлении стали инициированные Президентом РФ прокурорская проверка деятельности государственных корпораций, а затем внесение изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", открывших возможность контроля за деятельностью госкорпораций со стороны Счетной палаты и других государственных органов <1> (ранее прямо исключавшуюся специальными законами о статусе отдельных госкорпораций), а также предусмотревших публичную отчетность этих юридических лиц. Примечательно, что с 2008 г. новые государственные корпорации не создаются.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. N 437-ФЗ // СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 49.

Понятно, что отмеченная выше "привлекательная" возможность распоряжения выделенными госкорпорациям бюджетными средствами стала базой для откровенных попыток их сохранения под новыми вывесками. Первой из них стало создание государственной компании "Российские автомобильные дороги", статус которой ничем, кроме названия, не отличается от статуса государственной корпорации (хотя и закрепляется специальными нормами ст. 7.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях"). Второй такой попыткой следует считать инициированное самими госкорпорациями предложение Минэкономразвития России о сохранении хотя бы некоторых из них в организационно-правовой форме юридического лица публичного права. Поскольку такая конструкция по существу ничего не меняет в реальном положении госкорпораций, она вполне устраивает инициаторов данной идеи.

Наконец, Минэкономразвития России было предложено переименовать хотя бы некоторые из них в "публично-правовые компании", оформив их особый статус специальным федеральным законом, и включить этот новый вид юридических лиц в измененную редакцию Гражданского кодекса РФ. Речь при этом первоначально шла о статусе лишь двух "финансовых" госкорпораций - Внешэкономбанка и Агентства по страхованию вкладов (статус последнего, как известно, полностью скопирован с американской Федеральной корпорации страхования депозитов - Federal Deposit Insurance Corporation, FDIC).

Согласно первоначальной редакции законопроекта "О публичноправовых компаниях" (2012 г.) таковые считались унитарными некоммерческими организациями, наделенными некоторыми публично-

правовыми функциями. При этом за ними признавалось право создавать и (или) участвовать в любых хозяйственных обществах и хозяйственных партнерствах как на территории РФ, так и за ее пределами, и даже право эмиссии собственных облигаций (что для некоммерческой организации выглядит особенно странно). Публично-правовые компании ни при каких условиях не могли быть признаны банкротами. При этом руководящий орган такой "компании" (наблюдательный совет) был вправе в любой момент передать все или любую часть ее имущества учредителю - государству, что ставило под серьезные сомнения возможность исполнения ею обязательств перед контрагентами.

Во втором (окончательном) варианте данного законопроекта, обсуждавшемся в начале 2013 г., возможность создания "публично-правовых компаний" была расширена: наряду с реорганизацией (преобразованием) в эту организационно-правовую форму госкорпораций и госкомпаний такая возможность появилась и для акционерных обществ со 100-процентным участием Российской Федерации. Но при этом появилась и обратная возможность: реорганизация "публично-правовой компании" в акционерное общество, т.е. в классическую коммерческую корпорацию, с сохранением за ней "публично-правовых функций и полномочий". В данном варианте законопроекта было также снято упоминание о невозможности банкротства "публично-правовых компаний", но не появилось и каких-либо правил, прямо допускающих такую возможность.

Кроме того, как было специально отмечено в экспертном заключении по данному законопроекту, подготовленном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства, в обоих его вариантах отсутствовала возможность установления субсидиарной ответственности государства по долгам такой "компании", что не соответствует ни широко распространенной в международном коммерческом обороте концепции функционального иммунитета государства, ни получающей распространение в судебной практике концепции "снятия корпоративных покровов" в отношении компаний одного лица, что имеет следствием необоснованное ограничение имущественной ответственности такой "компании" перед кредиторами.

Таким образом, было вполне справедливо признано, что разработанный Минэкономразвития России законопроект о "публично-правовых компаниях" не основан на какой-либо продуманной концепции <1> и в представленном для обсуждения виде вызывает недоумений и вопросов больше, чем содержит ответов относительно целесообразности появления такой разновидности юридических лиц и ее гражданско-правового статуса. В связи с этим данную попытку внедрения в отечественный правопорядок этой юридической конструкции следует признать явно неудачной.

--------------------------------

<1> См.: Вестник гражданского права. 2013. N 2. С. 129 - 132.

В любом случае госкорпорации ("публично-правовые компании") не

могут считаться обычными видами юридических лиц, присущими рыночной организации хозяйства. Их холдинговый статус крайне условен - в действительности за ними стоит федеральное государство, прямо или косвенно являющееся собственником имущества как этих холдингов, так и входящих в их состав самостоятельных юридических лиц унитарного типа - предприятий и учреждений и тем самым определяющее всю их деятельность (хотя и формально устранившееся даже от субсидиарной имущественной ответственности по их обязательствам перед третьими лицами). Предложения об объявлении их юридическими лицами публичного права или особыми разновидностями некоммерческих организаций также по существу ничего не меняют в их гражданско-правовом статусе.

Как юридические лица они не являются ни гражданско-правовыми корпорациями, ни объединениями корпоративного типа, участниками которых являются обычные собственники своего имущества. Их ближайшими аналогами являются создававшиеся в отечественной экономике в середине 70-х годов прошлого века всесоюзные и республиканские промышленные объединения (в которых самостоятельными юридическими лицами признавались входящие в их состав предприятия и другие государственные организации, а также возглавлявшие их управления, а учредитель - государство, безусловно, оставалось собственником всего их имущества), а также появившиеся в перестроечное время "государственные концерны", призванные заменить отраслевые министерства. И те и другие олицетворяли собой попытки улучшения использования огромного государственного имущества в условиях сохранения огосударствленной плановой экономики. Поэтому использование таких моделей в современных условиях неизбежно вступает в противоречие с экономическими и юридическими реалиями и потребностями рыночной экономики.

3.Иные объединения государственных юридических лиц

Всоветское время государственные производственные предприятия решениями органов публичной власти объединялись сначала в тресты - юридические лица (ибо сами госпредприятия до начала 60-х годов прошлого века формально не имели гражданской правосубъектности, будучи лишь "юридическими лицами de facto"), а в 70-е годы прошлого века - в производственные и промышленные объединения. Производственные объединения были едиными юридическими лицами (состоящими из "полуправосубъектных" предприятий - "производственных единиц"), а промышленные объединения, напротив, были комплексами самостоятельных юридических лиц, возглавлявшимися правосубъектными органами управления, т.е. объединениями холдингового типа. Разумеется, их нельзя рассматривать даже в качестве аналогов корпоративных объединений, ведь единым собственником всего их имущества было государство, по решению органов которого создавалось такое объединение и определялся состав его участников.

Впостсоветское время государство пыталось стимулировать создание объединений в форме "финансово-промышленных групп (ФПГ)", состоявших

восновном из формально вполне самостоятельных юридических лиц во главе с создаваемой ими "центральной компанией ФПГ" (по долгам которой участники такой группы должны были нести солидарную ответственность). ФПГ подлежали обязательной государственной регистрации и после этого могли рассчитывать на некоторые не очень значительные меры государственной поддержки. При этом одной из форм ФПГ было объявлено объединение основного ("материнского") и его дочерних хозяйственных обществ (при условии его государственной регистрации в качестве ФПГ). Нежизнеспособность этой формы объединения юридических лиц (в том числе государственных предприятий) привела к отмене законодательства об ФПГ <1>, поскольку государство в конце концов осознало нецелесообразность искусственного создания такого рода объединений, не вызывавшихся реальными экономическими потребностями формирующейся рыночной экономики.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 22 июня 2007 г. N 115-ФЗ "О признании утратившим силу Федерального закона "О финансово-промышленных группах" // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3088.

Врезультате этого объединения государственных юридических лиц сохранились главным образом в непроизводственной (социальнокультурной) сфере. Таковыми, например, были некоторые крупнейшие государственные университеты, действовавшие в форме учреждений, в состав которых входили другие государственные юридические лица - учреждения (чаще всего некоторые факультеты и институты) и унитарные предприятия (обычно подсобного характера - издательства, типографии, автобазы и т.п.). Данная ситуация не исключалась ранее действовавшим законодательством, однако в настоящее время государственные вузы лишены возможности иметь в своем составе другие юридические лица в качестве структурных подразделений <1>.

--------------------------------

<1> Ср. п. 3 ст. 8 ранее действовавшего Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135 (утратил силу с 1 сентября 2013 г.)) и п. 4 ст. 27 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7598).

Вместе с тем некоторые объединения такого типа до сих пор пытаются сохранить свою организационно-правовую форму, давно не отвечающую условиям современного имущественного оборота. Примером малоудачного объединения различных видов государственных юридических лиц в действующем российском праве являются "государственные академии наук", число которых (шесть) до их объединения совпадало с числом

"госкорпораций". Такие организации в соответствии с Федеральным законом от 26 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научнотехнической политике" <1> признавались особым, самостоятельным видом юридического лица. Однако с гражданско-правовой точки зрения такое юридическое лицо является не корпорацией, а унитарной организацией (фактически бюджетным учреждением, а точнее - своеобразным холдингом различных унитарных юридических лиц, все имущество которых является государственной собственностью), ибо членство в нем конкретных физических лиц не сопряжено с внесением и совместным использованием ими имущественных вкладов для достижения общих целей.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

Государственные академии наук финансируются из госбюджета, но, будучи "самоуправляемыми организациями", претендуют на свободное использование бюджетных средств и максимально широкое вещное право на закрепленное за ними федеральное имущество (в Законе "О науке и научнотехнической политике" оно охарактеризовано известной "триадой" правомочий собственника, но в дальнейшем никак не квалифицировано). Однако они не несут полноценной имущественной ответственности по своим гражданско-правовым обязательствам и по своему реальному положению практически ничем не отличаются от других госбюджетных учреждений.

Объявление их "полноправными юридическими лицами" (т.е. частными собственниками) и исключение субсидиарной ответственности государства по их долгам, на чем иногда настаивают в современной литературе, приведут к их приватизации и прекращению их бюджетного финансирования (а значит, и к безбрежной коммерциализации их деятельности). Более того, это неизбежно повлечет их прямую и неограниченную ответственность по своим долгам всем закрепленным за ними имуществом, включая недвижимость и дорогостоящее научное оборудование. Едва ли такой путь будет способствовать развитию отечественной фундаментальной науки.

Не стоит забывать и о том, что большинство государственных академий с гражданско-правовых позиций являются не простыми юридическими лицами, а своего рода холдинговыми системами. Так, в состав Российской академии сельскохозяйственных наук в 2010 г. входило 262 учреждения (в основном научно-исследовательские институты) и 166 унитарных предприятий, а всего 428 самостоятельных юридических лиц <1>. В Российской академии наук юридическими лицами являлись сама Академия (в организационно-правовой форме "государственной академии"), ее региональные отделения (остававшиеся юридическими лицами - учреждениями), а также подчиненные им десятки и сотни других юридических лиц в организационно-правовых формах учреждений и предприятий. Всего в эту систему входило свыше 500 учреждений и 40 унитарных предприятий <2>. "Учреждения РАН", формально представляющие собой самостоятельный вид учреждений - "учреждения