Тыловое и финансовое обеспечение ОВД РФ. Под ред. Ю.Г. Наумова

Глава 11

Организация работы по исполнению законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд

§ 1. Организация и алгоритм проведения закупок

Государственные закупки – это процедура по заключению договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Сфера применения института госзакупок разнообразна и велика. Нужды у государства могут быть самые разнообразные – от строительства объектов и выполнения работ по их обеспечению до поставки продовольственных и других товаров и т. д. Спектр товаров, работ и услуг, которые могут являться объектами госзакупок, очень широк, включая нужды органов внутренних дел.

Внастоящее время организация работы по проведению госзакупок и заключению договоров с исполнителями для органов внутренних дел в соответствии с требованиями Закона № 44-ФЗ играет важную роль для создания условий нормального функционирования данных органов.

Государственные закупки это специфическая система предложения заказов государственными или муниципальными организациями на промышленные или продовольственные товары, технику или вооружение, а также работы или услуги.

Вмировой практике любая конкурсная форма проведения торгов называется тендером. В российском же законодательстве подобный термин не используется, вместо него используется понятие «размещение заказа».

271

Основным законом, регулирующим госзакупки, является Закон № 44-ФЗ1, в котором в частности заложен алгоритм действий заказчика.

Порядок проведения госзакупок, который состоит из нескольких основных мероприятий.

Одним из основных мероприятий можно признать проведение организационных действий, связанных с подготовкой работы по закупкам, к которым относятся создание комиссии и подготовка документов по ее работе.

Прежде чем начнется процедура ведения госзакупок необходимо разработать положение о работе комиссии по осуществлению закупок (ч. 2 ст. 39 Закона № 44-ФЗ). Вместе с тем наличие этого документа не является обязательным требованием Закона № 44-ФЗ. При отсутствии положения порядок работы комиссии может быть определен в приказе о ее создании. В это же время проводятся мероприятия по созданию комиссии.

Заказчики, совокупный годовой объем закупок которых в соответствии с планом-графиком превышает 100 млн руб., создают контрактные службы. Если совокупный годовой объем закупок не превышает 100 млн руб. и отсутствует контрактная служба, заказчик назначает должностное лицо, ответственное за осуществление закупки или нескольких закупок, включая исполнение каждого контракта, – контрактного управляющего.

Контрактная служба действует в соответствии с положением (регламентом), разработанным и утвержденным на основании типового положения (регламента), утвержденного федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок (ч. 3 ст. 38 Закона № 44-ФЗ). Для создания

иобеспечения деятельности комиссии по осуществлению закупок заказчику необходимо определить вид комиссии, сформировать

иутвердить ее состав (в том числе назначить председателя), определить порядок работы (ч. 2 3 ст. 39 Закона № 44-ФЗ). Комиссия по осуществлению закупок является коллегиальным органом, который создается заказчиком для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), если закупки осуществляются конкурентными способами. Для осуществления закупки у единственного поставщика создавать комиссию не требуется (ч. 1 ст. 39 Закона № 44-ФЗ).

1 О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ.

272

Виды комиссий по осуществлению закупок, которые могут быть созданы заказчиками, определены в ч. 3 ст. 39 Закона № 44-ФЗ. Исходя из указанной нормы, заказчик вправе создать комиссию как для проведения конкретной закупки, так и для определения поставщика, а также для осуществления всех закупок вне зависимости от способа определения поставщика.

В зависимости от способа определения поставщика заказчик может формировать комиссии следующих видов:

1)конкурсную комиссию – для проведения открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, закрытого конкурса;

2)аукционную комиссию – для проведения электронного аук-

циона;

3)котировочную комиссию – для проведения запроса котировок;

4)комиссию по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений – для проведения запроса предложений;

5)единую комиссию – независимо от способа определения поставщика (табл. 6).

Таблица 6. Виды комиссий и численность их участников

Вслучае если закупки заказчика не отличаются спецификой

ине требуется участие в работе комиссии специалистов в конкретных областях, целесообразно создать единую комиссию для осуществления всех закупок вне зависимости от объекта закупки и способа определения поставщика.

Вто же время, когда осуществляется закупка специфического товара (работы, услуги), заказчик вправе создать комиссию по осуществлению конкретной закупки, в состав которой могут быть

273

включены эксперты в соответствующих областях. Включение в состав комиссии значительного числа лиц может вызвать трудности с организацией ее работы. Если на заседании отсутствует более половины членов комиссии, выполнять свои функции она не вправе.

Также существуют требования к членам комиссии, т. е. она должна формироваться преимущественно из лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок либо обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки (ч. 5 ст. 39 Закона № 44-ФЗ). Поскольку Законом № 44-ФЗ не установлены конкретные требования к числу членов комиссии, обладающих профессиональными знаниями в сфере закупок или знаниями об объекте закупок, то целесообразно, чтобы комиссия на 50 % или более состояла из лиц, обладающих указанными знаниями.

Законом установлен ряд запретов на привлечение определенных лиц к работе комиссии. Так, членами комиссии не могут быть следующие лица:

1)эксперт, привлекаемый при организации и проведении за-

купки;

2)лицо, лично заинтересованное в результатах определения поставщиков;

3)лицо, подавшее заявку на участие в закупке;

4)лицо, состоящее в штате организации, подавшей заявку на участие в закупке;

5)лицо, на которое способны оказать влияние участники закупки и (или) их органы управления;

6)лицо, состоящее в браке с руководителем участника закупки либо являющееся его близким родственником, усыновителем, усыновленным;

7)должностное лицо, непосредственно осуществляющее контроль в сфере закупок (ч. 6 ст. 39 Закона № 44-ФЗ).

В случае выявления в составе комиссии лиц, на привлечение которых установлен запрет, они подлежат замене (ч. 4 ст. 39 Закона

№44-ФЗ).

После подготовки документов и создания комиссии начинается работа по планированию закупок и заключению контрактов. При этом важно отметить, что заказчик обязан составить обоснование закупки, которое является обязательным, где указываются цель закупки, общие сведения о заказчике и закупке, обосновываются начальная (максимальная) цена контракта и способ определения поставщика.

274

В данный период, во-первых, формируются планы закупок в соответствии с законодательством о бюджете соответствующего уровня, которые должны содержать следующее:

1)идентификационный код закупки;

2)цель закупки;

3)наименование объектов и объем закупки;

4)объем финансового обеспечения закупки;

5)сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;

6)обоснование закупки;

7)информацию о технической и (или) технологической сложности, инновационном, высокотехнологичном или специализированном характере закупки;

8)информацию об обязательном общественном обсуждении закупки (ст. 20 Закона № 44-ФЗ).

Планы закупок формируются на 1–3 года. После составления планов закупок должны быть составлены планы-графики закупок, формирующиеся на основе утвержденного плана закупок и составляющиеся на финансовый год. В планах-графиках должно быть отражено следующее:

1)идентификационный код закупки;

2)наименование и описание объекта закупки;

3)сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;

4)НМЦК, цена контракта, заключаемого с единым поставщиком;

5)обоснование закупки;

6)размер аванса и этапы оплаты (если есть);

7)дополнительные требования к участникам закупки (если есть, обоснование таких требований);

8)способ определения поставщика и обоснование выбора этого способа;

9)дата начала закупки;

10)информация о размере обеспечения заявки и обеспечения исполнения контракта;

11)информация о применении критерия стоимости жизненного цикла товара или созданного в результате выполнения работы объекта (в случае применения указанного критерия) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя);

12)информация о банковском сопровождении.

Во-вторых, происходит определение способа проведения закупки. Закупки могут проходить в один или два этапа. При одноэтапных конкурсах или аукционах требования к заказу в течение всего

275

периода торгов не могут изменяться. В ходе двухэтапных продаж условия могут претерпевать некоторые изменения.

Согласно Закону № 44-ФЗ используются следующие способы государственных закупок:

–электронные аукционы, которые проводятся дистанционно

врежиме онлайн на электронных площадках или сайтах-аукционах с помощью лотов, причем все необходимые документы готовятся

вэлектронном виде;

–открытые конкурсы, т. е. если в аукционе критерием победы является только цена, то победителем становится организация, предложившая как оптимальную стоимость, так и более выгодные сроки выполнения, лучшее качество предлагаемых товаров или услуг и пр. Чаще всего открытые конкурсы проводятся в случаях, когда сумма контрактов превышает 500 тыс. руб.;

–запросы котировок, которые проводятся аналогично конкурсам, но сумма контрактов значительно меньше;

–закупки у единственного поставщика представляют собой прямые контракты, заключаемые между поставщиком и государственным заказчиком;

–открытые аукционы (при которых в отличие от электронных публикация заказов производится в средствах массовой информации) последние годы встречаются значительно реже.

Подобные закупки осуществляются государством как в целях собственных нужд (при закупках вооружения, медикаментов, оборудования, средств оргтехники и др.), так и в целях бесперебойного обеспечения населения самыми значимыми продуктами питания и резервирования стратегических запасов продовольствия. Распоряжением Правительства РФ «О передаче товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион

вэлектронной форме (электронный аукцион)»1 утвержден аукционный перечень товаров, работ или услуг, для приобретения которых заказчик обязан проводить электронный аукцион (ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ). Электронный аукцион проводится в отношении товаров, работ или услуг, включенных в дополнительный перечень услуг, который утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Если закупка осуществляется для обеспечения нужд соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 59 Закона № 44-ФЗ), то

1 О передаче товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион): распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-Р // СЗ РФ. 2016. № 13. Ст. 1880.

276

существует возможность сформулировать подробное и точное описание объекта закупки, а также критерии определения победителя такого аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Заказчик имеет право путем проведения электронного аукциона осуществлять закупки товаров, работ, услуг, невключенных в аукционный перечень, если такие товары можно описать подробно и точно (ч. 3 ст. 59 Закона № 44-ФЗ). Критерии определения победителя аукциона имеют количественную и денежную оценку.

Заказчик проводит открытый электронный аукцион, если не нужно оценивать предложения участников по особым характеристикам товаров, квалификации участников, опыту работы и т. п., а закупить товары, работы или услуги у единственного поставщика или путем запроса котировок не позволяет закон.

Если заказчик обязан применять закрытые способы определения поставщика, то открытый электронный аукцион не проводится (ч. 2 ст. 84 Закона № 44-ФЗ). В данном случае, заказчик готовит документы для проведения закупок в виде технических заданий, подготавливает контракт (договор), в зависимости от нужд, которые ему необходимо реализовать, и подписывает его с исполнителем.

Все процедуры по их проведению, а также процесс подписания договоров и контроль за их соблюдением законодательно регламентируются.

Еще одним этапом следует признавать исполнение контракта. Исполнение контракта связано с такими важными действиями, как приемка товаров, работ или услуг; произведение оплаты; осуществление контроля, которое может выражаться в изменении условий контракта, включение поставщика (подрядчика, исполнителя), который прекратил исполнение контракта в Реестр недобросовестных поставщиков в одностороннем порядке; применение мер ответственности, предусмотренных контрактом и размещение информации в ЕИС.

Последним этапом организации работы по исполнению Закона № 44-ФЗ является проведение мониторинга, аудита и контроля.

Мониторинг представляет собой систему наблюдения в сфере закупок на постоянной основе с использованием Единой информационной системы (далее – ЕИС), которые ежегодно оформляются в аналитическом обзоре.

Аудит проводится различными государственными структурами под контролем Счетной палаты Российской Федерации.

Закупки вооружения, а также особо значимые договоры контролируются ФАС, Генпрокуратурой, ФСБ России и их территориальными подразделениями по субъектам Российской Федерации.

277

В системе МВД России ведомственный контроль в сфере закупок товаров (работ, услуг) возложен на ДТ МВД России и территориальные органы внутренних дел, имеющие подведомственных заказчиков, и осуществляется в соответствии с приказом МВД России «Об утверждении регламента проведения Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд» (в редакции приказа МВД России от 02.08.2017 № 592)1.

Контроль можно подразделить по субъектному составу и его назначению: общий, казначейский, внутренний финансовый, ведомственный, контроль со стороны заказчика за исполнением госконтракта и общественный контроль.

Централизованные закупки. Пунктом 2 ст. 26 Закона № 44-ФЗ установлено, что Президент и Правительство РФ могут возлагать на федеральный орган исполнительной власти или казенное учреждение (или даже несколько таких органов и учреждений) полномочия, связанные с осуществлением закупок для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных и бюджетных учреждений.

Если же вышеперечисленные случаи передачи обязанностей по централизованным закупкам не установлены Президентом и Правительством РФ, высшими органами власти субъекта РФ и местной администрации, законодательством субъектов РФ, муниципальными правовыми актами могут быть созданы уполномоченные государственный, муниципальный органы, казенное учреждение в целях определения поставщиков для заказчиков, а также возложены полномочия на определение поставщиков для заказчиков на один (или несколько) государственный или муниципальный орган, одно (или несколько) казенное учреждение из числа существующих (п. 1 ст. 26 Закона № 44-ФЗ).

Но не допускается возлагать на такие уполномоченные органы и учреждения полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта. Контракты подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

1 Об утверждении регламента проведения Министерством внутренних дел Российской Федерации ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд: приказ МВД России от 16 апреля 2016 г. № 247.

278

§2. Типичные ошибки при заключении и исполнении госконтрактов

Всоответствии с действующим законодательством Российской Федерации государственный контракт может быть заключен на основании госзаказа при условии, что исполнитель контракта является победителем тендерных торгов (или единственным поставщиком) и не уклоняется от его подписания.

Обобщая выводы экспертов, имеющих многолетний опыт работы в сфере государственных закупок, можно выделить основные ошибки, которые могут иметь место при заключении госконтракта и существенным образом влияют на признание процедуры госзакупок корректной. К наиболее распространенным ошибкам можно отнести следующие:

– заключение госконтрактов в нарушение установленных законом сроков;

– некорректное определение предмета конкурса (слишком общие формулировки, подмена понятий, несоответствие наименований в документах);

– размещение в составе одного лота товаров, которые технологически не связанны между собой;

– ограничения конкуренции (слишком специфическое описание предмета закупки без возможности эквивалента, ограничение по составу участников, орфографические ошибки);

– избыточность или необоснованность требований (предъявление не функциональных (некачественных) требований к предмету закупки, участникам);

– сокрытие информации (не размещение на сайте, не проведение торгов);

– закупка одноименных товаров сверх предусмотренной законодательством суммы в течение квартала;

– изменение объемов и видов ремонтных работ в сметной документации, обосновывающей цену контракта, путем заключения дополнительных соглашений;

– проведение размещения заказа неверно выбранным способом;

– несвоевременное уведомление о заключении госконтрактов уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения заказов органа;

– нарушение сроков представления уведомлений о размещении заказа у единственного поставщика;

– не предоставление копий заключенных контрактов;

279

– предусмотрение в заключенных контрактах расторжения

водностороннем порядке;

–недоработки при составлении проектов контрактов, в которых неточно прописаны условия поставки, порядок оплаты по госконтракту, не предусмотрены условия об ответственности сторон;

–заключение госконтракта, содержание которого отличается от его проекта (изменение сроков поставки товаров, условий гарантий качества товара, цены госконтракта);

–включение в документацию об аукционе сведений, ведущих к ограничению количества участников размещения заказа (названия товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, названия производителя, места происхождения товара);

–заключение контрактов на большую сумму, чем было согласовано с бюджетом;

–отсутствие в извещении о проведении запроса котировок обоснований начальной (максимальной) цены контракта;

–несоответствие требований, установленных заказчиком в извещении о проведении аукциона, требованиям, содержащимся в документации об аукционе;

–бездействие заказчика на действия победителя аукциона по уклонению от заключения госконтракта;

–нарушение сроков направления сведений о заключенных госконтрактах в органы Федерального казначейства для включения

вреестр контрактов;

–бездействие заказчика при существенных нарушениях поставщиком условий госконтракта (например, непринятии мер по взысканию штрафов по контракту, неподача иска в арбитражный суд, не направление сведений о недобросовестном поставщике для внесения его в реестр недобросовестных поставщиков);

–возвращение заказчиком поставщику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта, еще до полного выполнения им своих обязательств.

К первой наиболее распространенной ошибке следует отнести

несоблюдение сроков.

К нарушению сроков относятся как сроки размещения госзаказа, так и сроки его подписания.

Выражение Б. Франклина «Время – деньги» как нельзя лучше характеризует острую необходимость соблюдения сроков при работе с госзакупками. Контракт по Закону № 44-ФЗ должен быть заключен

вчеткие сроки: не ранее, чем через 10 дней, но не позднее 20-дневного

280