Системы защиты информации в ведущих зарубежных странах. Ч. 2

61

6.1.4. Организация защиты государственных секретов

Допуск лиц к работе с государственными секретами в Великобритании связан с заниманием лицом определенных должностей в государственных органах власти. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются нормативными правовыми актами (статутами, актами делегированного законодательства) и источниками общего права (конституционные обычаи, судебные прецеденты). Статутами регулируются лишь отдельные аспекты государственной службы – использование и хранение официальной государственной информации (закон «О государственной тайне»), полномочия отдельных должностных лиц (закон «О министрах Короны» 1975 г., закон «О регулировании полномочий в системе государственной службы» 1992 г.), общие стандарты прохождения ступеней гражданской службы (закон «О служебных отношениях» 1999 г.), финансирование служащих (законы «О министерских и иных окладах» 1975 г., «Об ассигнованиях» 1996 г.).

В законодательстве Великобритании содержание понятия «государственная служба» четко не определено. В научной литературе государственные служащие Великобритании чаще всего делятся на публичных и гражданских. Особую категорию составляют служащие вооруженных сил и полиции. Правовой статус каждой из этих категорий определяется отдельными статутами, нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. К публичным служащим относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Под гражданским служащим понимается лицо, состоящее на государственной службе в каком-либо министерстве или ведомстве, за исключением занимающего политические или судебные должности, и получающее жалованье из бюджетных средств.

Основное правило при допуске к государственным должностям – запрет на совмещение должностей депутата парламента и государственного служащего. В Великобритании правом доступа к государственным должностям обладают только британские подданные, граждане Содружества или Ирландской Республики. Существуют также специальные требования в отношении мест рождения и проживания. Депутаты палаты общин либо кандидаты в члены этой палаты не вправе занимать государственные должности. Принимая назначение на такую должность, член палаты утрачивает депутатский мандат, а

62

кандидат – право стать депутатом по закону «О дисквалификации депутатов палаты общин» 1975 г. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на них установлены возрастные ограничения. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает образовательный ценз (наличие диплома о специальном, высшем образовании, а в некоторых случаях – ученой степени).

Отбором кандидатов для поступления на государственную гражданскую службу занимается комиссия по делам гражданской службы, а также непосредственно министерства и ведомства. Вспомогательную роль выполняет специальное агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы. Процедура приема на государственную службу различается в зависимости от ступени, группы или характера должности. На ряд технических должностей, не требующих высокой квалификации, зачисление может производиться по упрощенной процедуре самими министерствами (ведомствами). Набор служащих среднего и младшего звеньев проводится министерствами

иведомствами под общим контролем комиссии.

ВВеликобритании законодательно установлена система гарантий социальной и правовой защищенности служащего (в том числе усложненная процедура увольнения). Как правило, это обосновывается тем, что за повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, государственным служащим полагается компенсация. Государственные служащие, как и все прочие граждане, не должны нарушать обычные гражданские и уголовные законы. Кроме того, они обязаны соблюдать законодательство о государственной тайне (законы «О государственной тайне» 1911 г., 1920 г., 1939 г.), закон «О мерах по предотвращению коррупции» 1906 г. Существуют также специальные правила об ограничении занятия бизнесом, о порядке предоставления информации различным государственным органам. Например, чиновники высшего звена не имеют права в течение двух лет после ухода в отставку без согласия правительства принимать предложения о работе в бизнесе, если их должность была связана с конфиденциальной информацией в этой области.

Разграничение доступа к информации неразрывно связано с применением различных грифов секретности. Степень секретности сведений, составляющих государственную тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может быть нанесен безопас-

63

ности Великобритании вследствие распространения этих сведений.

ВВеликобритании существуют четыре степени секретности:

–Top secret – совершенно секретно;

–Secret – секретно;

–Confidential – конфиденциально;

–Restricted – ограниченного доступа.

Благодаря применению различных степеней секретности происходит ограничение доступа к определенным видам информации в зависимости от должности лица и перечня сведений, соответствующим каждой должности. Лицо, допущенное к государственной тайне, обязано соблюдать конфиденциальность по отношению к ней. Лицо, которое нарушило правила обращения с государственной тайной, повлекшее за собой утечку, разглашение или возможность несанкционированного доступа к ней посторонних лиц, несет уголовную, административную и иные виды ответственности.

Одним из методов защиты государственной тайны в Великобритании является применение методов кодирования информации, при котором осуществляется физическое обеспечение безопасности информации, даже в том случае, если она попадет в руки лица, не имеющего к ней доступа. Задачей правительства Великобритании в сфере защиты данных является определение политики по вопросам использования методов и средств шифрования. Эта политика должна уравновешивать потребность национальной безопасности с нуждами участников информационного рынка.

В марте 1997 г. министерство торговли и промышленности Великобритании опубликовало консультационную работу, в которую были включены положения об использовании шифровальных услуг для защиты хранящихся данных. Предложения включали лицензирование доверенных третьих сторон, которые предлагали услуги по кодированию с целью обеспечения развития электронной торговли, защиты потребителя, для сохранения способности разведывательных и правоохранительных органов бороться с серьезными правонарушениями и терроризмом, а также для защиты экономического благополучия и национальной безопасности. В предложения были включены требования раскрытия шифровальных кодов и тех защитных мер, которые уже существуют, для санкционированного перехвата данных в соответствии с законом «О перехвате сообщений на коммуникациях».

64

6.1.5. Организация доступа к правительственной информации

Государственный сектор, осуществляя присущие ему функции, является крупнейшим производителем информации. Эта информация представляет практический интерес для следующих субъектов:

–самогό государственного сектора как информационная база его деятельности и экономическая ценность;

–частного сектора, выступающего в качестве поставщика или пользователя информации;

–отдельных граждан;

–общества в целом для поддержания и сохранения культурного наследия и в интересах многообразных элементов общества.

Характеризуя ситуацию в Великобритании, следует иметь в виду, что Великобритания является членом Европейского Сообщества. Примерно 90 % всех законов Великобритании приняты под влиянием, которое исходит от совета министров в Брюсселе и штабквартиры ЕС. В Великобритании не существует единого закона, предоставляющего общее право доступа к информации, находящейся в распоряжении центрального правительства. Однако основными актами, регулирующими данный вопрос, являются: «Практический ко-

декс доступа к правительственной информации» 1994 г., закон «О свободе информации» 2000 г., а также «Иоганнесбургские принципы. Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации» 1995 г. и «Зеленая книга о доступе и использовании информации государственного сектора в информационном обществе» 1996 г. Департаментом технической информации Великобритании опубликованы руководящие принципы: «Находящаяся в распоряжении правительства информация, имеющая товарную ценность». Этот документ регулирует деятельность государственных ведомств в сфере коммерческой реализации информации частному сектору. В нем рассматриваются такие вопросы, как определение спроса на различные виды информации, стоимость и тарифы, контрактные отношения, авторское право, безопасность, неприкосновенность частной жизни, ответственность, конкуренция и т.п.

Безусловно, существуют обоснованные причины, по которым государство не желает открывать информацию, которой владеет, или ограничивает доступ к ней. Например, в случае угрозы государственной безопасности. Таким обоснованием могут служить также некоторые коммерческие причины. Таким образом, всегда будет существо-

65

вать проблема сохранения определенного баланса законных причин, по которым правительство не разглашает информацию, с законными интересами конкретных частных лиц.

Однако существует большое количество причин, которые не могут служить обоснованием отказа в доступе к информации. Например, попытки избежать каких-то неловких политических ситуаций или соображения чьего-то собственного удобства. Зачастую много времени и усилий уходит на то, чтобы вскрыть информацию, на основании которой правительство принимает свои решения при определении той или иной политики. Но как только такая информация обнародуется, люди обычно используют ее для того, чтобы эти решения оспорить или хоть как-то выступить против них. Поэтому для правительства более приемлема монополия на информацию. Эта монополия серьезно облегчает ему жизнь.

В Великобритании нет конституции в письменном виде. Есть конституционные принципы и даже некоторые конституционные тексты, например Великая хартия. Но у них нет какого-то особого статуса, а есть, скорее, моральная сила. Они могут игнорироваться так же легко, как и любое другое обычное постановление.

Правительственная информация включает информацию о правительстве и министерствах, процессуальные действия кабинета министров и его комитетов, конфиденциальные сообщения между министерствами и государственными органами, прогнозы и предложения, имеющие отношение к анализу внутренней политики, сообщения с королевским двором и конфиденциальные действия тайного совета. В соответствии с «Практическим кодексом доступа к правительственной информации» в массиве правительственной информации выделяется категория официальной информации, которую правительство Великобритании должно публиковать с целью:

–улучшения процессов демократизации и выработки политических решений через расширение доступа к данным и результатам исследований, которые обеспечивают основу для обсуждения предложенного политического курса;

–защиты интересов отдельных лиц и компаний, обеспечения гарантий юридической мотивировки административных решений, за исключением случаев, когда есть противоположные предоставленные законом правомочия или установившиеся обычаи;

66

–поддержки и расширения принципа гласного осуществления общественных услуг в соответствии с Гражданской хартией.

К такой информации относятся:

–данные и их анализ, которые правительство Великобритании оценило как существенные и значимые в ходе выработки важных политических решений – подобная информация становится доступной после принятия такого рода решения;

–пояснительный материал к уже принятым решениям министерств Великобритании, затрагивающим интересы общественности,

втом числе официальные сведения, которые могли бы помочь лучше понять действия министерств, затрагивающих интересы общественности;

–юридические мотивировки административных решений тем, кто от них пострадал;

–информация о том, как оказываются общественные услуги, сколько они стόят, кто отвечает за них и какие процедуры по подаче иска и возмещению ущерба в связи с их осуществлением можно предпринять;

–информация в ответ на специальные запросы, имеющая отношение к проводимой политике, а также другие материалы, относящиеся к этой сфере деятельности.

«Практический кодекс доступа к правительственной информации» направлен на поддержку расширенного доступа к официальной информации и удовлетворение разумных информационных запросов. Такой подход к раскрытию информации предполагает, что информация по общему правилу должна быть открыта, кроме тех случаев, когда ее раскрытие противоречит государственным и иным интересам,

вчастности:

–национальной безопасности, обороне и международным отношениям, в том числе информация, полученная в конфиденциальном порядке от иностранных правительств, иностранных судов или международных организаций;

–внутренним переговорам и консультациям, включая процессуальные действия кабинета министров; прогнозы и предположения, имеющие отношение к анализу внутренней политики; анализ условий выбора альтернативной политики и информацию, имеющую отношение к оценке отвергнутой политики; конфиденциальное сообщение

67

между министерствами, государственными органами и иными регулятивными органами;

–сообщению с королевским двором – информация, имеющая отношение к конфиденциальному сообщению между министрами и королевой или другими членами королевского двора, или имеющая отношение к конфиденциальным действиям Тайного совета;

–правоприменению и процессуальным действиям (судопроизводство), в том числе информация, защищенная привилегией на сохранение адвокатской тайны; информация, разглашение которой причинит ущерб общественной безопасности или общественному порядку, или причинит ущерб охране какого-либо здания или карательного учреждения; информация, разглашение которой может поставить под угрозу жизнь или состояние здоровья какого-либо человека, или разглашение которой может идентифицировать источник информации или содействия, оказанного в конфиденциальном порядке правоприменению или обеспечению безопасности; информация, разглашение которой увеличит вероятность нанесения ущерба окружающей среде или редким или вымирающим видам и их среде обитания;

–вопросам иммиграции, национальной принадлежности, консульств и проверочной деятельности при въезде в страну. Подобная информация может быть предоставлена, но только не через доступ к личным досье, и лишь там, где нет риска, что разглашение информации нанесет ущерб эффективному осуществлению эмиграционного контроля или другим предписаниям закона;

–эффективному регулированию экономики и сбору налогов;

–эффективному управлению и функционированию государственной службы;

–вопросам пребывания в публичной должности, назначения на публичные должности и почетные звания (личные досье, включающие те, которые относятся к набору (найму), повышению в должности и проверке благонадежности, а также переданная в конфиденциальном порядке информация, мнения и оценки в связи с пребыванием

впубличной должности и назначениями на публичную должность, осуществленными министрами короны, королевской властью по совету министров или статутными должностными лицами);

–частной жизни физического лица;

–коммерческой тайне.

68

Кроме того, государственными органами не предоставляется информация по многочисленным мелочным запросам, которые (из-за количества информации, которую нужно будет обработать, или из-за необходимости собрать информацию из досье, которыми не пользуются на данный момент) потребуют неразумного отвлечения средств; уже опубликованная информация или информация, которая скоро будет опубликована; информация, содержащая незаконченный анализ, исследование или статистику, если ее разглашение может ввести в

заблуждение или лишить владельца приоритета публикации, а также если его (владельца) информация может потерять коммерческую ценность.

В подобных случаях надо учитывать, перевешивает ли нанесение ущерба или создание компромата при разглашении информации общественный интерес в том, чтобы эта информация была обнародована.

Ограничение в доступе к правительственной информации является законным и в случае возникновения чрезвычайного положения в стране, которое угрожает существованию страны. Наличие такого положения должно быть официально объявлено в соответствии с нормами национального и международного права. Степень ограничения на доступ к информации определяется требованиями конкретной ситуации и не должна противоречить обязательствам правительства по международному праву.

Порядок доступа к официальной правительственной информации в Великобритании, открытой для всех, в соответствии с «Практическим кодексом доступа к правительственной информации» следующий:

–кодекс применяется к тем правительственным министерствам (департаментам, ведомствам) и другим организациям, которые находятся в пределах юрисдикции омбудсмена. Службы безопасности и разведки, а также суды не попадают в сферу действия данного кодекса;

–лицо, которому необходимо получить доступ к правительственной информации, должно подать запрос на интересующие его сведения в соответствующие правительственные органы;

–министерства (департаменты, ведомства) не обязаны предоставлять в ответ на запрос уже опубликованные раньше документы. От министерств не требуется добывать информацию, которой они не владеют, которая уже была опубликована, или давать информацию,

69

предоставление которой входит в обязанности соответствующих служб (например, пресс-служб), кроме как через эти службы;

–информация предоставляется в разумные сроки. Контрольное время ответа на легкие информационные запросы составляет 20 рабочих дней после их получения. Этот срок может быть увеличен, если потребуется провести значительный поиск и сопоставление материалов;

–в случае, если в соответствии с «Практическим кодексом доступа к правительственной информации» информация не может быть предоставлена, этому необходимо дать соответствующее объяснение;

–за предоставление информации предусматриваются определенные расценки. Министерства, учреждения и государственные органы готовят собственные расценки, определяющие размер платы за предоставление информации. Основу расценок составляет базовая цена за рассмотрение простого информационного запроса. При рассмотрении сложного запроса может быть назначена дополнительная цена. Детали расценок за предоставление информации можно узнать, послав соответствующий запрос в министерства;

–жалобы на то, что не была предоставлена информация, или на то, что были запрошены слишком высокие цены, в первую очередь должны быть поданы в соответствующие министерства (департаменты, ведомства). Если проситель остался неудовлетворенным их ответом, жалобу можно подать омбудсмену через палату общин.

Получение правительственной информации, не входящей в сферу действия «Практического кодекса доступа к правительственной информации», осуществляется в соответствии с иными нормативными правовыми и законодательными актами Великобритании.

В соответствии с законом «О свободе информации» лицо, направляющее в орган государственной власти запрос о предоставлении информации, имеет право получить от этого органа государственной власти информацию в письменной форме о том, действительно ли он владеет информацией, соответствующей описанию, представленному

взапросе, а также, если это действительно так, получить данную информацию. Если орган государственной власти обоснованно требует дополнительной информации с целью определения и локализации запрашиваемой информации, а также уведомил запрашивающего об этом требовании, то орган не обязан выполнять пункт, пока не полу-

70

чит дополнительной информации. Данные положения не применяются к закрытой информации, определяемой частью II закона.

Таким образом, законодательством Великобритании и международными соглашениями установлено, что каждый имеет право получать информацию от властных структур, в том числе о государственной безопасности. Ссылки в отказе на доступ под предлогом национальной безопасности уместны лишь в случае, когда правительство может продемонстрировать, что ограничение предписано законом и необходимо для защиты законных интересов национальной безопасности государства. При этом в законном порядке должны быть обозначены те конкретные и узкие категории информации, которые действительно необходимо оставлять закрытыми, т.е. не должно быть абстракционизма в деле дифференциации информации на открытую и закрытую. Еще одним принципом в организации доступа к правительственной информации является перевес общественного интереса

кполучению информации над ущербом от ее раскрытия.

6.2.Роль спецслужб в сфере защиты государственных секретов

Всфере защиты государственных секретов спецслужбы во всех государствах мира играют не последнюю роль. Связано это с тем, что именно спецслужбы обладают всеми необходимыми ресурсами и обеспечением, в том числе специально обученными сотрудниками. Кроме того, государство законодательно наделяет их дополнительными правомочиями, требуя в ответ надлежащего исполнения поставленных трудоемких функций государственной важности в сфере защиты государственных секретов как одного из направлений обеспечения государственной безопасности.

Внастоящее время сообщество спецслужб Великобритании вклю-

чает:

– секретную разведывательную службу (МИ-6);

– службу безопасности (МИ-5);

– специальный отдел полиции (Скотланд-Ярд);

– штаб-квартиру правительственной связи (ШКПС);

– разведывательное управление министерства обороны (РУМО). Контроль за службами разведки и безопасности возложен на пре- мьер-министра. Контроль бюджета и утверждение главных задач служб осуществляет постоянная комиссия, состоящая из заместите-