Швецов Б.Ф. Организация деятельности ППС полиции по обеспечению общественного порядка

Неся службу на улицах и в других общественных местах городов и иных населенных пунктов, наряды ППСП решают вопросы, связанные не только с охраной общественного порядка, но

иправопорядка, а также с обеспечением общественной безопасности и личной безопасности граждан. Поэтому сотрудники патруль- но-постовой службы и руководители территориальных органов МВД России, а также командиры строевых подразделений ППС, ДПС ГИБДД, вневедомственной охраны и других подразделений

ислужб, организующих деятельность нарядов патрульно-постовой службы, должны ориентироваться в содержании этих понятий.

Общественный порядок – это система общественных отношений, складывающихся и развивающихся главным образом в общественных местах на основе соблюдения норм права и иных социальных норм (обычаи, традиции и т. д.), направленных на обеспечение личной безопасности граждан, общественной безопасности, на создание благоприятных условий для нормального функционирования предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений, для труда и отдыха граждан, уважения их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности1.

Охрана общественного порядка представляет собой совокупность мероприятий полиции с опорой на патрульно-постовую службу при взаимодействии с другими службами органов внутренних дел и с общественными организациями, направленных на достижение целей, указанных в понятии общественного порядка. А под

организацией охраны общественного порядка понимается управленческая деятельность по разработке и практической реализации указанного комплекса мероприятий, направленных на поддержание общественного порядка.

Близким к общественному порядку, но самостоятельным, является понятие правопорядка, который представляет собой совокупность общественных отношений, урегулированных только правовыми нормами. При этом возникает вопрос о соотношении этих двух правовых понятий2. С одной стороны, понятие общественного порядка шире, чем понятие правопорядка, поскольку регулируется не только правовыми нормами, но еще и нормами морали, традициями, обычаями и другими не правовыми (социальными) средствами, а, с другой стороны, право-

1 Управление деятельностью служб общественной безопасности: учебник / под ред. Ю.Н. Ольховникова и Ф.Е. Колонтаевского. М., 2000. С. 8.

2Правопорядок регулируется правовыми нормами, принятыми в установленном

вгосударстве порядке. Он характеризуется реальным уровнем законности, обеспечения и реализации субъективных прав, соблюдения юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями.

11

порядок представляется понятием более широким, поскольку он охватывает общественные отношения, урегулированные всеми правовыми нормами. А это такие многоплановые отрасли права, как административное, уголовное, уголовно-процессуальное, гражданское, семейное, жилищное и все другие отрасли права, что не позволяет считать правопорядок более узким понятием по сравнению с понятием общественного порядка, который выражает систему общественных отношений, возникающих преимущественно лишь в общественных местах.

Очевидно, что все эти понятия соотносятся между собой как равнозначные, не поглощающие, а дополняющие друг друга, имеющие много общего, но не совпадающие между собой в полном объеме. Кроме того, общественный порядок и правопорядок имеют много общего с понятиями общественной и личной безопасности, которые также обеспечиваются в процессе деятельности нарядов патрульно-постовой службы на своих постах и маршрутах.

Неразрывность этих важных для нарядов полиции понятий подтверждается содержанием Особенной части Уголовного кодекса России (УК РФ) и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ). Так, в КоАП РФ глава 20 предусматривает составы административных правонарушений, посягающих

ина общественный порядок, и на общественную безопасность, но при этом обеспечивается также и личная безопасность граждан, например, от хулиганских действий (ст. 20.1) или от лиц, допускающих стрельбу из оружия в не отведенных для этого местах (ст. 20.13). Одновременно охраняется правопорядок, поскольку этими статьями введены запреты под угрозой наказания за совершение деяний, указанных в диспозициях правовых норм. Аналогично УК РФ содержит раздел 9 «Преступления против общественной безопасности и общественного порядка», где статьи 212 (массовые беспорядки), 213 (хулиганство), 214 (вандализм) и другие позволяют нарядам пресекать нарушения правопорядка, общественного порядка, общественной и личной безопасности с принятием предусмотренных законом мер воздействия.

Общественную безопасность следует понимать как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества

игосударства от преступлений и других противоправных действий

ипоследствий чрезвычайных ситуаций, вызванных социальными конфликтами, стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, крупными катастрофами, авариями и пожарами1. В более детальном

1 Концепция общественной безопасности в Российской Федерации: утверждена Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685. URL: http://www.kremlin.ru/acts/news/19653 (дата обращения: 14.01.2016).

12

варианте общественную безопасность можно характеризовать как систему общественных отношений, урегулированных юридическими и организационно-техническими нормами, с целью обеспечения безопасности населения, целостности материальных ценностей, их защиты от опасных проявлений стихийных сил природы, а также от неправомерного или небрежного обращения людей с источниками повышенной опасности. Юридические нормы предусматривают уголовную, административную и материальную ответственность за нарушение правил, предусмотренных организационно-технически- ми нормами, к числу которых относятся Правила дорожного движения, Правила пожарной безопасности, Правила оборота оружия, взрывчатых веществ, санитарные правила и т. д.

Диспозиции статей УК РФ и КоАП РФ, предусматривающих ответственность за нарушение этих правил, носят бланкетный характер, отсылая к соответствующим техническим нормам и правилам. Например, ст. 264 УК РФ, не описывая деяние водителя, совершившего ДТП с тяжкими последствиями, отсылает к Правилам дорожного движения.

Личная же безопасность понимается как состояние защищенности каждого человека от противоправных посягательств на его жизнь, здоровье, права и свободы, честь и достоинство, на его жилище1.

Таким образом, наряды патрульно-постовой службы полиции, обеспечивая на соответствующей территории правопорядок, общественный порядок, общественную и личную безопасность, обязаны знать как юридические, так и организационно-технические нормы, регулирующие данные общественные отношения, а для этого сотрудники полиции, выполняющие эти обязанности, обучаются по специальным программам и инструктируются перед каждым выходом на службу.

Первостепенное значение для организации ППС, как и любых других звеньев полиции, имеет правовое регулирование деятельности, т. е. создание соответствующей правовой основы, позволяющей четко знать свои обязанности, права, необходимые для выполнения этих обязанностей, а также тактику действий при соблюдении действующих правовых норм.

Под правовыми основами деятельности патрульно-постовой службы полиции понимается совокупность правовых норм, закрепленных в нормативных правовых актах, определяющих ее задачи, функции, обязанности, права и организационно-тактические вопросы деятельности как руководителей, так и рядовых сотрудников.

1 Управление деятельностью служб общественной безопасности: учебник / под ред. Ю.Н. Ольховникова и Ф.Е. Колонтаевского. М., 2000. С. 10.

13

Особое значение для деятельности ППСП имеют нормы уголовного

иадминистративного законодательства. Многие важные вопросы организации и тактики регулируются ведомственными нормативными правовыми актами.

Правовую основу деятельности ППС составляют: Конституция Российской Федерации, законы и подзаконные акты, в том числе указы Президента страны и постановления Правительства России, конституции, уставы, законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России и его территориальных органов, изданные в пределах их полномочий. Отметим, что обязанности и права сотрудников полиции и иных сотрудников органов внутренних дел, несущих патрульно-постовую службу, предусмотрены Федеральным законом «О полиции».

Первостепенное значение для сотрудников ППСП имеют следующие обязанности:

–пресекать противоправные деяния, устранять угрозы безопасности граждан и общественной безопасности (п. 2 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»);

–обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах

идругих общественных местах (п. 5, ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»);

–совместно с органами исполнительной власти и местного самоуправления и организаторами собраний, митингов, демонстраций, шествий и других публичных мероприятий обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок, оказывать в соответствии с законодательством Российской Федерации содействие организаторам спортивных, зрелищных и иных массовых мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка в местах их проведения (п. 6 ч. 1 ст. 12 ФЗ «О полиции»). Следует иметь в виду, что сущность такого содействия заключается в том, что полиция, включая наряды ППСП, в рамках своей компетенции направляет свою деятельность на достижение законных целей соответствующего мероприятия, т. е. это согласованная по целям, месту и времени совместная с организаторами мероприятий деятельность нарядов полиции, а, значит, это по существу одна из форм взаимодействия1;

1 Борисов С.Н., Гугунский А.Н., Семенистый А.В., Тулев В.О. Правовые, организационные и тактические основы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении официальных спортивных мероприятий: науч- но-практическое пособие. М., 2015. С. 10–11.

14

–осуществлять розыск лиц, совершивших преступления либо подозреваемых или обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда; несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа.

Федеральный закон «О полиции» предоставляет сотрудникам ППС соответствующий объем прав, достаточный для выполнения ими своих обязанностей. Они повседневно используют предоставленные законом права:

–требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий;

–в предусмотренных законом случаях проверять документы, удостоверяющие личность граждан;

–патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-про- пускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка;

–составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по таким делам;

–в установленных законом случаях доставлять граждан в служебные помещения органов внутренних дел или подразделения полиции либо в медицинские организации;

–осуществлять в установленном порядке личный досмотр граждан;

–в установленных законом случаях применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.

Основным среди ведомственных нормативных актов является Устав патрульно-постовой службы полиции, утвержденный приказом МВД России от 29 января 2008 г. № 80 (далее – Устав и Устав ППСП), который определяет задачи и порядок несения службы по охране общественного порядка в целях обеспечения защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, а также охраны различных форм собственности, интересов общества и государства от преступных

ииных противоправных посягательств. А также предусматривает полномочия нарядов полиции, обязанности и права должностных лиц по руководству ППС, особенности обеспечения общественного порядка и безопасности при различных массовых мероприятиях

ив чрезвычайных ситуациях. Военнослужащие внутренних войск при выполнении задач по охране общественного порядка руководствуются Федеральным законом «О внутренних войсках Министер-

15

ства внутренних дел Российской Федерации»1, в котором предусмотрены их обязанности и права, основания и порядок использования в процессе охраны общественного порядка физической силы, специальных и технических средств, а также вооружения.

Важное значение для организации охраны общественного порядка силами патрульно-постовой службы имеет система ведомственного правового регулирования деятельности ППСП.

Таким образом, по своему правовому и организационно-функцио- нальному положению патрульно-постовая служба полиции является важнейшим, можно сказать, ключевым звеном в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями на улицах городов и других населенных пунктов, а также в иных общественных местах. Статистика предусматривает четкую терминологию в соотношении этих понятий

иею следует руководствоваться в процессе учета результатов деятельности патрульно-постовой и других служб полиции. Улицы, площади, парки, скверы являются общественными местами и потому некорректным следует считать иногда используемое выражение – «…на улицах

ив общественных местах». Следует использовать словосочетания: «…на улицах и в других (или иных) общественных местах», а также «…в общественных местах, в том числе на улицах, в парках, скверах…».

Понятия преступлений, совершенных в общественных местах,

иуличных преступлений, а также их перечень, получили правовую регламентацию в совместном приказе Генпрокуратуры, МВД, МЧС, Минюста, ФСБ, Минэкономразвития и Госнаркоконтроля России от 29 декабря 2005 г. № 39/1070/1021/253/780/353/399 «О едином учете преступлений», который также относится к акту правового регулирования деятельности нарядов патрульно-постовой службы полиции, поскольку определяет места преимущественной расстановки нарядов.

Всоответствии с данным приказом к общественным относятся

места:

– предназначенные для общего пользования гражданами во время реализации в этих местах общественных функций;

– места, используемые гражданами для передвижения, работы, учебы, отдыха, проведения массовых мероприятий, а также для общего пользования;

– места с открытым свободным доступом в любое время года

исуток (улицы, площади, бульвары, скверы и т. п.);

1 О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации: Федеральный закон от 06.02.1997 № 27-ФЗ (ред. от 30.12.2015) // СЗ РФ. 2016. № 1 (Ч. 1). Ст. 69.

16

–помещения и территории учреждений, предприятий, организаций, предназначенные для обслуживания населения в установленные часы работы (зрелищные предприятия, городской транспорт, включая метрополитен, предприятия торговли, общественного питания и бытового обслуживания, спортивные учреждения, лесопарковые зоны, берега открытых водоемов (озера, пруды, водохранилища), непосредственно водоемы и прилегающие к ним зоны отдыха и зеленых насаждений в черте городов и других населенных пунктов, а также используемые во время проведения согласованных массовых мероприятий (гуляний) территории, находящиеся за чертой населенного пункта.

Официальная государственная статистика не признает преступления совершенными в общественных местах, если они совершены:

–на территории частных владений;

–в квартирах (частных домовладениях) граждан;

–на чердаках и в подвалах, не оборудованных для общего пользования граждан (спортивных, зрелищных и иных мероприятий), на лестницах, межэтажных переходах, в лифтах, местах общего пользования коммунальных квартир и т. п.;

–на территории охраняемых объектов.

Не учитываются как совершенные в общественных местах,

втом числе на улицах, преступления в местах общественного пользования, которые не выполняли в момент совершения противоправного деяния никаких общественных функций:

–закрытые и нефункционирующие общежития, гостиницы, санатории, дома отдыха, пансионаты, профилактории и т. п., не работающие в определенные периоды времени суток, недели, сезона, года;

–места отдыха граждан: клубы, театры, выставки, музеи, публичные библиотеки, стадионы, танцевальные площадки и т. п., когда они закрыты для доступа посетителей;

–рестораны, кафе, столовые, магазины, закрытые в определенное время суток.

Не подлежат также учету преступления и правонарушения, совершенные в общественных местах и в том числе на улицах:

–дорожно-транспортные происшествия;

–длящиеся преступления (незаконное ношение оружия, хранение наркотических средств и психотропных веществ или их аналогов).

Из общего количества преступлений, совершенных в общественных местах, считаются уличными преступления, совершенные

втех местах, к которым имелся свободный доступ в любое время года, суток, где объективно была необходимость выставления па- трульно-постовых нарядов (согласно плану комплексного использования сил и средств по единой дислокации):

17

–на улицах, площадях, проспектах, бульварах, набережных, мостах, путепроводах, эстакадах и т. п. (включая остановки, в том числе на конечных пунктах транспорта);

–на специально оборудованных пляжах (за исключением ведомственных и закрывающихся на определенные сроки);

–на рынках, стадионах, танцплощадках в период их работы (за исключением крытых торговых и спортивных комплексов, залов, танцевальных веранд, закрывающихся на определенные сроки);

–в парках, скверах, переулках, тупиках, дворах (за исключением частных владений);

–в лесопарковых зонах, на берегах открытых водоемов, непосредственно на водоемах, а также в прилегающих к ним зонах отдыха и зеленых насаждений в черте городов и других населенных пунктов.

Считаются совершенными в общественных местах преступления и правонарушения и в том числе на улицах:

–кражи из киосков, ларьков, павильонов, транспортных средств и других аналогичных объектов, расположенных на улицах, если проникновение осуществлялось извне;

–незаконное приобретение или сбыт наркотических средств

ипсихотропных веществ или их аналогов в общественных местах

ина улицах.

Впрактической деятельности органов внутренних дел в рамках требований данного совместного приказа используется теоретически разработанное деление общественных мест на постоянные, временные и эпизодические, что имеет важное значение для организации и несения патрульно-постовой службы полиции.

Постоянными следует признавать круглосуточно открытые улицы, парки, скверы и другие общественные места, указанные в совместном приказе, где без всяких ограничений в любое время суток могут находиться посетители, прохожие, отдыхающие и другие лица. А, значит, и совершенные там в любое время суток противоправные действия против установленного порядка могут квалифицироваться в качестве административного правонарушения или преступления против общественного порядка, требующие активного вмешательства патрульно-постовых нарядов.

Временными из числа общественных мест признаются такие, которые могут посещаться гражданами лишь в период их открытия для такого посещения. В иное время они общественными местами не являются, и совершающиеся там противоправные деяния посягающими на общественный порядок признаваться не могут. Например, ссора, перешедшая в драку между кассиром и администрато-

18

ром внутри закрывшегося после окончания сеансов кинотеатра, не может быть признана совершенной против общественного порядка. Но поскольку правонарушение состоялось, патрульно-постовой наряд по распоряжению дежурного соответствующего территориального органа МВД России может быть направлен в кинотеатр для пресечения противоправных деяний, задержания виновных

ипри необходимости охраны места происшествия, хотя действия указанных лиц и не являются нарушением общественного порядка. При этом, чтобы не допустить нарушений законности, наряд ППСП должен адекватно, на основе знания норм права, оценить противоправное поведение и принимать меры в пределах действующих правовых норм.

Эпизодическими общественными местами становятся такие места, которые в обычных, повседневных условиях не характеризуются как общественные, но при определенных условиях и на определенный период могут стать таковыми. Например, загородный лесной массив на период проведения там официальных соревнований по спортивному ориентированию во время проведения этого мероприятия становится общественным местом, и противоправные действия, совершенные там в этот период, могут быть квалифицированы по соответствующим статьям КоАП РФ или УК РФ. Кроме того, противоправные действия лица в предшествующий соревнованиям период, рассчитанные на то, что результаты его действий будут обнаружены в дни соревнований (заранее сделал хулиганские надписи, расставил препятствия и т. д.), могут быть оценены как правонарушение против общественного порядка или общественной безопасности.

Преступления и административные правонарушения в общественных местах и особенно на улицах считаются наиболее циничными, демонстрирующими пренебрежительное отношение нарушителей к окружающим и к установленному в обществе правопорядку. Их рост в последние годы свидетельствует об имеющихся недостатках в организации деятельности правоохранительных органов

ив первую очередь патрульно-постовой службы полиции, претерпевшей значительные штатные сокращения.

Тенденция роста совершаемых на улицах преступлений, по данным МВД России, прослеживается на протяжении нескольких лет. Так, по итогам 2011 г. рост преступлений указанной категории составил 3,7 %, в 2012 г. – 13 %, в 2013 г. отмечалось незначительное снижение – всего на 0,5 %, а по итогам 2014 г. увеличение составило 3,7 %. В 2015 г. на улицах было зарегистрировано 530,4 тыс. преступлений, что на 9,2 % больше, чем в 2014 г., а в общественных местах было совершено 883,9 тыс. преступлений (рост на 11,4 %). Эта тен-

19

денция, а также возникающие террористические угрозы, безусловно, вынуждают задуматься о способах повышения роли патрульнопостовой службы в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности на улицах и в других общественных местах.

Кроме того, следует иметь в виду, что на протяжении четырех последних лет сохраняется стойкая тенденция роста преступлений, совершаемых на почве алкогольной и наркотической зависимости. Количество преступлений, совершенных лицами в состоянии алкогольного опьянения, в 2011 г. возросло на 11 %, в 2012 г. – на 19,6 %, в 2013 г. – на 8,3 %, в 2014 г. – на 3,2 %. Полагаем, что одной из причин сложившейся ситуации является ликвидация в системе органов внутренних дел Российской Федерации медицинских вытрезвителей, что в значительной мере отвлекает наряды ППСП, вынужденно растрачивающих служебное время на принятие мер по обеспечению личной безопасности блуждающим по улицам или беспомощно лежащим лицам в тяжелой степени опьянения.

В настоящее время, по имеющейся в ГУОООП МВД России информации, специализированные учреждения для оказания помощи лицам рассматриваемой категории, а также отделения и палаты на базе медицинских организаций, созданы лишь в 27 субъектах Российской Федерации.

Состояние оперативной обстановки позволяет сделать вывод о необходимости создания взамен ликвидированных медицинских вытрезвителей районных (межрайонных) специальных структур, оказывающих необходимую помощь лицам, в ней нуждающимся.

Изложенное свидетельствует о том, что в стране создана система органов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на улицах и в других общественных местах городов и иных населенных пунктов. Правовая основа деятельности позволяет этим органам и службам выполнять в полном объеме возложенные на них ответственные и сложные задачи в интересах общества и отдельных граждан.

Контрольные вопросы:

1.Понятие и назначение патрульно-постовой службы полиции.

2.Задачи и функции патрульно-постовой службы полиции.

3.Понятие и виды общественных мест.

4.Правовая основа деятельности патрульно-постовой службы полиции.

5.Сущность понятий: «общественный порядок», «правопорядок», «общественная безопасность» и «личная безопасность».

20