Розділ 3 вдосконалення системи видатків бюджетів міста києва

3.1 Зарубіжний досвід функціонування системи видатків бюджетів міст-столиць

В сучасних умовах, що характеризуються високим рівнем нестабільності в усіх країнах, особливої актуальності набувають питання забезпечення стійкості бюджетної системи, ефективного використання бюджетних коштів та досягнення фінансової безпеки. Визнання на міжнародному рівні необхідності застосування принципів ефективного і відповідального управління державними і муніципальними фінансами зумовило використання нових підходів до бюджетного процесу. В рамках даних підходів здійснення бюджетного процесу та проведення необхідних бюджетних реформ направлено на формування відповідальної податково-бюджетної політики, використання середньо- і довгострокового бюджетного планування з метою забезпечення фінансової стабільності, ефективності державних витрат і підвищення відповідальності за результати використання бюджетних коштів.

Як показує світовий досвід, найбільше значення з метою подолання економічної кризи в сучасних умовах набула бюджетна політика. За допомогою неї вдається згладити або не допустити в принципі довгострокові структурні відставання і негативні наслідки в економіці, а також забезпечити макроекономічну стійкість і домогтися довгострокового, стабільного економічного зростання.

В цілому аналіз зарубіжного досвіду розробки і реалізації бюджетної політики в умовах високого рівня економічної невизначеності показує, що програмно-цільове бюджетування і грамотно побудована система управління державними фінансами є базисними елементами, необхідними для подолання негативних наслідків кризи і досягнення довготривалого економічного зростання.

Найбільші успіхи в розробці і практичному впровадженні програмних методів в бюджетному процесі були досягнуті в США, де перші спроби їх використання здійснювалися в кінці 40-х - початку 50-х рр. ХХ ст. З цього часу в названій країні йшов інтенсивний розвиток і освоєння методології програмно-цільового бюджетування, яке триває і сьогодні. Тому при вивченні зарубіжного досвіду першочерговий інтерес викликає саме досвід США, перш за все в частині методології.

Програмно-цільове бюджетування в США є підготовкою бюджетів в розрізі 22 основних функцій (які є напрямками діяльності Уряду США, покладеними на відповідні міністерства і відомства). Зазначені функції включають всі витрати по кожному з напрямків із перерахуванням всіх відомств, відповідальних за реалізацію конкретних федеральних програм, що входять в цю функцію. Наприклад, функція бюджету 550 «Охорона здоров'я» передбачає такі державні програми: Державна програма безкоштовної медичної допомоги (Medicaid), Державна дитяча програма страхування від хвороб (SCHIP), пільги на обслуговування в сфері охорони здоров'я федеральним цивільним службовцям і тим, що вийшли на пенсію, а також пенсіонерам - колишнім військовослужбовцям. Крім того, в функцію 550 входить також фінансування мережі національних інститутів здоров'я, центрів по контролю і профілактики захворювань, а також управлінь з контролю за продуктами і ліками.

Список і опис функцій, а також відомств, відповідальних за їх виконання, розкриваються в документах Комітету з питань бюджету Конгресу США, в тому числі в бюджетній резолюції.

У свою чергу міністерства, на які покладено функції уряду США у відповідних галузях, займаються розробкою планів і програм розвитку, здійснюють процес бюджетування, контролю і оцінки виконання програм. Кожне міністерство публікує щорічні плани і звіти, що розкривають інформацію про ключові цілі, основних цільових показниках діяльності, їх планових значеннях і фактичної динаміки, структури бюджетних витрат, оцінці ступеня виконання, запланованих результатах.

Як правило, кожним міністерством виділяється кілька основних стратегічних цілей діяльності, в контексті яких розглядаються всі програми та інвестиційні проекти в рамках діяльності даного міністерства.

В рамках кожної стратегічної мети існує система показників, на основі яких оцінюється ступінь досягнення сформульованих цілей і, як наслідок, дається оцінка ефективності бюджетних витрат. Склад цільових показників може змінюватися з року в рік, в той час як перелік основних стратегічних цілей залишається незмінним.

При несприятливому відхиленні фактичного значення цільового показника (індикатора) від планового (цільового), відповідне даним показникам приватне завдання вважається невиконаним, при цьому на дану обставину звертається увага у відповідних звітах при оцінці ступеня виконання стратегічних цілей міністерств.

У США приділяється особлива увага методології планування та оцінки програм і проектів. Адміністративно-бюджетним управлінням при президентові США здійснюється методичне забезпечення процесу планування, що включає розробку різних методичних рекомендацій і вказівок у вигляді циркулярів.

Разом з тим розробка стратегічних цілей, вибір відповідних їм цільових показників та індикаторів є вкрай важливою, але недостатньою умовою успішного застосування програмних підходів на практиці. Дані питання становлять вищий рівень програмного планування, регульований державними органами в особі міністерств і департаментів. Однак не менш важливим завданням є забезпечення відповідних умов для досягнення стратегічних цілей. Це в свою чергу має на увазі реалізацію окремих численних проектів, кожен з яких спрямований на вирішення локальних завдань (будівництво лікарень, залізниць, аеропортів, технічне переоснащення різних транспортних об'єктів, портів тощо). При всій численності і різноманітності проектів всі вони повинні бути спрямовані на досягнення декількох стратегічних цілей конкретного департаменту (міністерства) і відповідних їм цільових показників (індикаторів).

Роль департаментів (міністерств) полягає у виділенні бюджетних коштів на виконання конкретних проектів, контроль і координацію планування і ходу їх реалізації для забезпечення досягнення стратегічних цілей.

Метод «витрати-вигоди» являє собою дослідження, що ґрунтується на зіставленні витрат і вигод при прийнятті рішень про реалізацію тих чи інших проектів або програм, як правило, соціальної спрямованості. Даний вид аналізу лежить в основі прийняття багатьох урядових рішень в США і являє собою аналітичну процедуру, спрямовану на обґрунтування і прийняття управлінських рішень в умовах обмежених суспільних ресурсів. До завдань аналізу входять оцінка результативності запропонованого проекту, його оптимальних масштабів і опис істотних обмежень, пов'язаних з його реалізацією.

Аналіз «витрати-вигоди» може застосовуватися в проектах, пов'язаних з розвитком транспортної інфраструктури, міст, охороною навколишнього середовища, в сільськогосподарських проектах, при територіальному плануванні, в соціальних і освітніх програмах, в охороні здоров'я та ін.

Методу «витрати-вигоди» не єдиний, який знайшов відображення в практиці оцінки ефективності бюджетних витрат в США. В процесі розвитку програмно-цільового бюджетування великого значення набув розвиток підходу, який отримав назву «аналізу політики». Даний вид аналізу не пов'язаний з якою-небудь вузько певною групою методів (математичних, ігрових, імітаційних та ін.) і розроблений в цілях обґрунтування рішень в сфері державного управління, доповнюючи (а в ряді випадків повністю замінюючи) менш гнучкі і більш формалізовані методи дослідження операцій і системного аналізу, засновані на застосуванні математичного апарату і ЕОМ. В рамках аналізу політики здійснюється дослідження законодавчих актів і розстановки політичних сил в сферах планованих державних заходів, аналізуються громадські, політичні, економічні та екологічні наслідки прийнятих рішень. Розглядаються також потенційні конфлікти кращого варіанту з іншими цілями і програмами. Вивчаються організаційні аспекти, питання збору, узагальнення інформації і ін.

Описані аналітичні методи, які використовувалися і використовуються в практиці програмно-цільового бюджетування в США для вироблення оптимальних курсів дій в залежності від типу проблеми, можуть бути обрані в якості орієнтира при розробці методичних рекомендацій з підготовки програмних бюджетів у вітчизняній практиці, особливо щодо формування системи видатків бюджету міста Києва.