12.4.1. Участие Европейской комиссии в нормотворческом процессе

Полномочия Комиссии в этой области предусматривают инициирование, подготовку и участие в принятии и реализации решений, имеющих обязательный характер.

Комиссии принадлежит также право дачи рекомендаций и принятия заключений как по инициативе самой ЕК, так и по запросам других институтов. Рекомендации, которые даются ЕК, имеют обычно двоякое назначение. Во-первых, они могут излагать программы подготовки и осуществления определенных мероприятий, обеспечивающих функционирование Союза и реализацию целей и задач, которые перед ним стоят. Комиссия до-

Глава 12. Европейская комиссия

177

вольно широко прибегает к публикации различного рода Белых и Зеленых книг, деклараций, заявлений, коммюнике и других документов, содержащих порой развернутую программу предстоящей законодательной деятельности или действий, направленных на осуществление принятых ранее положений. Во-вторых, рекомендательные акты ЕК позволяют в определенной мере судить о позиции ЕК по вопросам, подлежащим урегулированию в нормативно-правовом порядке, или по вопросам, которые обсуждаются другими институтами и государствами-членами и по которым ЕК может занимать свою позицию.

Нередко ЕК разрабатывает и принимает весьма амбициозные программные документы, цель которых — определить основные направления развития интеграции. Так, подготовленный Комиссией Проект для Европейского Союза 2002 г. предусматривал, например, осуществление ЕС троякой миссии. Во-первых, Союз должен консолидировать собственную модель экономического и социального развития. Во-вторых, добиться упрочения пространства безопасности, свободы и законности. В-третьих, взять на себя ответственность за осуществление миссии сверхдержавы. Амбициозные планы стали одной из причин провала конституционного референдума.

Что касается заключений ЕК, они могут быть предусмотрены непосредственно процедурой принятия решений. Так, ЕК дает свои заключения по проектам нормативных правовых актов, рассматриваемых наряду с Советом Европейским парламентом, на различных этапах подготовки и принятия законодательных актов. Многочисленные предписания учредительных договоров указывают на то, что при решении практически всех наиболее важных вопросов, отнесенных к ведению ЕС, постановления по которым принимаются Советом, запрос мнения ЕК и внесение предложений с ее стороны является, как правило, необходимым. Степень обязательности такого рода заключений зависит непосредственно от характера принимаемого акта. Так, если принимается заключение по вопросам, связанным с неисполнением обязательств государствами-членами, то такого рода заключение имеет обязательную силу. Что же касается заключений, которые даются ЕК в рамках законодательной процедуры, особенно в тех случаях, когда она предусматривает несколько чтений при прохождении проекта нормативного правового акта, то мнение, изложенное ЕК в заключении, в случае, если Совет считает нужным изменить

178 Часть И. Институциональная структура Европейского Союза

проект акта, требует единогласного решения. Таким образом, внести изменение в проект акта Совет может лишь только тогда, когда его поддерживают все участвующие в принятии решения государства-члены. На практике рекомендации и заключения Комиссии могут иметь весьма существенное значение в определении общей направленности деятельности Союза и оказывать определенное влияние на функционирование других институтов.

Одно из важнейших полномочий ЕК состоит в том, что именно она наделена правом законодательной инициативы. В ДЕС и ДФЕС особо подчеркивается приоритетность и значимость инициативы ЕК. Так, принятие решений в Европейском совете или Совете по инициативе ЕК требует специально предусмотренного квалифицированного большинства. Комиссия — инициатор и участник общей законодательной процедуры. Законодательный акт Союза может быть одобрен только по предложению Комиссии, кроме случаев, специально предусмотренных учредительными актами.

Возможность инициативы Комиссии ограничивается в основном лишь в сфере ОВПБ и ОПБО. Применительно к ним инициатива должна осуществляться преимущественно Высоким представителем по ИДПБ или им же совместно с ЕК.

Комиссия располагает собственной распорядительной властью. На современном этапе она может издавать регламенты, директивы и решения, связанные с осуществлением общих политик, регулирующие деятельность структурных фондов, соблюдение права конкуренции и ряд других. Количество издаваемых ЕК регламентов и директив намного превосходит число аналогичных актов, принимаемых Советом.

Действующий порядок принятия ЕК нормативных правовых актов и их правовой статус базируются в основном на сложившихся обыкновениях и практике. Определенное упорядочение предусматривает ДР. Комиссия сохраняет собственную распорядительную власть, но принимаемые ею решения приобретают четко обозначенный статус подзаконных актов. Правом издания законодательных актов ЕК не наделяется. Она лишь участвует в их подготовке, обсуждении и реализации. Регламенты или решения, принимаемые ЕК, являются подзаконными актами и имеют практически статус управленческих решений. Это обусловливает и их место в общей системе нормативных право-