Глава 9. Общие принципы институциональной системы 143

руководствоваться интересами и правовыми предписаниями интеграционных образований. Государства-члены обязаны воздерживаться от дачи указаний и направления инструкций своим гражданам, занятым в наднациональных органах. Регламентар-ные акты устанавливают ряд правил, призванных гарантировать эту независимость, начиная от принесения соответствующей присяги и кончая досрочным прекращением полномочий. Конечно, на практике независимость носит в значительной мере условный характер. Достаточно указать, что возможность повторного занятия должности судьи или члена Комиссии в большой степени зависит от решения национальных властей. Тем не менее статус соответствующего органа, объем и порядок осуществления им своих полномочий должны способствовать утверждению принципа сбалансированности институтов (например, Совет принимает решение, а его проект разрабатывается и вносится Комиссией, которая обеспечивает его исполнение).

Принцип сбалансированности предполагает, однако, не только распределение полномочий или компетенции между теми или иными институтами, создавая подобие системы сдер-жек и противовесов. Важнейшее значение имеет сотрудничество между ними. Практика подтверждает, что эффективность принятия и осуществления решений во многом зависит от взаимодействия органов и институтов наднационального и межнационального характера.

Четвертый принцип, которому уделяется особое внимание при построении и деятельности институтов ЕС, — это принцип пропорциональности и субсидиарности. Он закреплен непосредственно в учредительных договорах, а также в специальном Протоколе о принципе пропорциональности и субсидиарности, который приложен к Амстердамскому договору 1997 г. Показательно, что этот Протокол в редакции 2007 г. прилагается также и к тексту ДР. Принцип пропорциональности имеет два существенно важных аспекта. Во-первых, согласно этому принципу ЕС должен осуществлять свои полномочия для достижения тех целей и задач, которые перед ним стоят и которые закреплены в учредительных договорах. Второй важнейший аспект заключается в том, что каждый из институтов ЕС обязан действовать строго в пределах своей компетенции, определяемой учредительными актами и нормами вторичного

144 Часть 11. Институциональная структура Европейского Союза

права. Нарушение компетенции является безусловным основанием для признания ничтожности принятого акта.

Принцип субсидиарности, который неразрывно связан с принципом пропорциональности, позволяет решать другую не менее важную проблему. Практически его назначение — обеспечить большую гибкость решения проблем, возникающих в процессе европейской интеграции. Принцип субсидиарности применяется только вне сферы исключительного ведения Союза. Суть его состоит в том, что в тех случаях, когда решение той или иной проблемы с большим успехом может быть достигнуто на уровне национальных государств-членов, интеграционные объединения должны воздержаться от вмешательства в решение возникших проблем. И напротив, в тех случаях, когда та или иная проблема более эффективно, с большим успехом может быть решена на уровне ЕС и практически непосильна для отдельных государств-членов, ее решение должно быть передано на уровень европейских интеграционных образований. Применяемая в этом случае процедура зависит от того, о какой именно области деятельности ЕС идет речь.

В ходе практического функционирования институционального механизма были выработаны и закреплены еще ряд принципов. К ним относится, например, коллегиальность в обсуждении и принятии решений, особенно если речь идет о мерах законодательного порядка. Общая тенденция, наблюдаемая в целом ряде сфер ведения ЕС, состоит в постепенном переходе к принятию ответственных решений квалифицированным большинством голосов. Расширяется, хотя и очень медленно и далеко не всегда последовательно, применение принципа большей открытости и прозрачности в принятии решений. Закрепляется требование мотивирования принимаемых решений. Активизируется участие в принятии решений и осуществлении контрольных полномочий со стороны представительных органов. Все это свидетельствует о некотором расширении демократических начал в формировании и функционировании институтов ЕС.

Вместе с тем на сегодняшний день степень бюрократизации аппарата, находящегося в ведении институтов ЕС, и прежде всего ЕК, остается чрезвычайно высокой. В работе этого аппарата еще существует немало сбоев и упущений, а сам аппарат нередко работает в условиях закрытости, строгой секретности и недопущения представителей общественности к контролю за