2.Государственное управление и менеджмент в коммерческом секторе

Общие черты управления в государственном и частном секторах

Государственное управление, так же, как и менеджмент в сфере бизнеса, имеет дело с тем, как организация должна быть устроена и как ею следует управлять, чтобы она эффективно выполняла свою ра­боту. Главный принцип управления, вытекающий практически непо­средственно из характеристики «хорошего» управления, следующий: среди нескольких вариантов, которые приведут к достижению цели, должен быть выбран один, требующий наименьших затрат. Отсюда можно сказать, что изучение государственного управления необходи­мо для того, чтобы сделать его практику более эффективной.

Так как этот «принцип эффективности» характеризует любую де­ятельность, которая позволяет рационально увеличить степень дости­жения определенных результатов, используя ограниченные средства, то возникают вопросы: может ли государство, так же как и частная организация, построить систему управления рациональным образом и что обычно мешает этому? может ли управленческая наука пред­ложить принципы менеджмента применительно к государственному управлению? и, наконец, как внести дух инноваций в государственные учреждения? Пытаясь дать ответы на эти вопросы, государственное управление не только использует опыт менеджмента коммерческих организаций, но одновременно стремится учесть факторы, опреде­ляющие специфику государственной управленческой деятельности. Поэтому чрезвычайно важно понять общие и отличительные черты управления в государственном и частном секторах.

На некотором уровне абстракции можно определить набор общих функций управления. Впервые достаточно полный функциональный анализ деятельности менеджера был представлен Анри Файолем в его работе «Общее и промышленное управление» еще в начале прошлого столетия. А. Файоль утверждал, что основными элементами управле­ния являются предвидение, организация, распорядительство, коор­динация и контроль.

• Предвидение предполагало анализ ситуации за пределами ежедневных операций выполнения каждой функции для того, чтобы определить перспективы развития организации в целом.

• Организация означала разделение должностных обязанностей и деле­гирование необходимых властных полномочий в отношении работ­ников и предмета работы в соответствии с каждой должностью.

• Рас­порядительство подразумевало информирование подчиненных об их должностных обязанностях в процессе реализации планов и обеспече­ние выполнения ими своих функций в соответствии со стандартами.

• Координацией считалась гармонизация отношений среди подчинен­ных.

• Контроль включал проверку точного исполнения решений под­чиненными со стороны руководителей.

Однако самый знаменитый перечень управленческих функций появился в классической работе Лютера Гулика «Заметки по теории организации». Л. Гулик обобщил деятельность менеджера в аббреви­атуре POSDCORB: «POSDCORB составлен из заглавных букв слов, означающих следующие виды деятельности:

Planning (планирование) — определение основных направлений деятельности, выделение того, что нужно сделать, выработка методов реализации целей, поставленных перед организацией;

Organizing (организация) — создание формальной структуры вла­сти, посредством которой организуется и координируется работа под­разделений для достижения поставленных целей;

Staffing (управление персоналом) — комплекс функций, связан­ных с приемом на работу, обучением персонала, а также с поддержа­нием благоприятных условий труда;

Directing (руководство) — постоянная работа по принятию и реа­лизации решений через специальные и общие указания и инструкции, используемые для руководства предприятием;

Coordinating (координация) — всевозможные обязанности и пол­номочия по созданию связей между различными частями работы;

Reporting (отчетность) — постоянное информирование тех, перед кем руководитель несет ответственность, о том, что происходит; это подразумевает информирование как руководителя, так и подчинен­ных путем ведения документации, исследований, проверок;

Budgeting (составление бюджета) — вся деятельность, связанная с бюджетированием в форме финансового планирования бухгалтерской деятельности и контроля».

До настоящего времени эти управленческие функции считаются общими для любого типа организаций, и главная задача менеджера как государственной, так и коммерческой организации, заключается в на­хождении средств, обеспечивающих эффективное осуществление этих управленческих операций. Если эти семь элементов могут являться основными обязанностями руководителя высшего звена, значит, они moгут быть преобразованы в отдельные подразделения исполнительной власти. Необходимость создания таковых зависит от размера и сложно­сти структуры организации. В частности, в крупных организациях необ­ходимо организовать одно или несколько подразделений POSDCORB.

Таким образом, менеджмент в государственных организациях включает технологии управленческой деятельности, близкие на орга­низационном уровне к практике менеджмента частных организаций. Основную роль играют финансовый, кадровый и информационный менеджмент. Это технологии, позволяющие добиться нужных результатов оптимальным для данных условий способом.

Вместе с тем вряд ли возможно разделить все организации точно на две однородные части — государственные и частные. Реальный мир управления состоит скорее из разновидностей, чем единичных недиф­ференцированных форм, и в нем существует большое число гибридов. Например, могут не соотноситься формы собственности и разновид­ности управленческого контроля. Подобно этому, имеются значитель­ные различия в управлении государственными организациями. Эти разновидности требуют детального анализа внутренних особенностей как коммерческой организации, так и государственной, а также сопо­ставления и сравнения этих широких категорий.

Отличительные черты управления в государственном секторе

Исторически идея о том, что высшим государственным служащим разных ведомств должны быть предоставлены особый статус, приви­легии и ответственность, наделила государственное управление как вид деятельности свойством особой профессии и тем самым отделила его от менеджмента в частном предпринимательстве. Однако разви­тие управленческих технологий и переплетение функций государства и бизнеса существенно модифицировали роль государственных чи­новников, все больше напоминающих консультантов и экспертов по управлению, все меньше отличающихся по характеру своей деятель­ности от менеджеров в бизнесе. Тем не менее такие отличия сохраня­ются, и без их учета государственное управление не сможет выполнить свое общественное предназначение по компенсации изъянов рынка и реализации принципа социальной справедливости.

Мы выделим отличия государственного управления от коммерче­ского менеджмента по семи основаниям: условиям, целям, ресурсам, измерению производительности, мотивам, ответственности, процеду­ре назначения (выборов) ответственных руководителей.

Условия

Для государственного управления характерен особый стиль отно­шений с общественностью и средствами массовой информации, опре­деляемый обоснованным стремлением общественности знать через СМИ все, что происходит в государственных учреждениях. Большое влияние на цели и результат деятельности государственных организа­ций оказывают системы политического (через политические партии и политических лидеров) и функционального (через лоббистскую дея­тельность групп интересов) представительства.

Деятельность органов исполнительной власти обязательно под­лежит внешней оценке. Несмотря на все положительные последствия открытости органов исполнительной власти, постоянный контроль со стороны общества (представительная власть, средства массовой ин­формации) существенно снижает возможности государственных орга­нов к переменам, поскольку цена ошибки является для них довольно высокой.

Цели

Цели государственного управления имеют следующие особен­ности: они плохо поддаются количественной формализации, имеют долгосрочный характер, на их достижение влияют не только органы исполнительной власти, ответственность за их достижение размыта.

Для менеджмента в сфере бизнеса главной, а иногда и единствен­ной целью является прибыль. Для государственного управления цели многообразны и, если их источником является политика, носят обоб­щенный характер, их трудно определить количественно: стабильность, законность, порядок, обеспечение обороны, уменьшение социального неравенства, борьба с бедностью и т.д. Если же речь идет об эконо­мических целях, то государство призвано участвовать в решении тех задач, которые нельзя решить на основе использования «невидимой руки рынка». Например, к таким задачам можно отнести регулирова­ние деятельности предприятий или предоставление услуг в условиях естественной монополии (энергетика, коммунальные и почтовые ус­луги), а также контроль над производителями услуг, имеющими су­щественные информационные преимущества перед потребителями (здравоохранение, образование).

В государственных организациях цели — внешние задания, кото­рые имеют свои внешние детерминанты, причем нередко основанные на ценностных представлениях в обществе. Особое значение такие представления имеют при определении масштабов перераспределения доходов, когда доминирующие в обществе представления о справедливости являются важнейшими факторами принятия первоначально политических, а затем и управленческих решений. В коммерческих организациях цели имеют внутренние источники, складываясь из ин­дивидуальных целей и превращаясь в групповые, в цели организации. Процесс идет обратным путем — снизу-вверх.

Ресурсы

В отличие от добровольно-договорного характера взаимоотно­шений между партнерами в сфере бизнеса государственные органы обладают правом принуждения в рамках и на основе закона. Ресурсы данных органов могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций посредством налогообложения. По­этому государство и его органы могут осуществлять принудительное перераспределение ресурсов, основываясь на политически оправдан­ном компромиссе между экономической эффективностью и соци­альной справедливостью. Принудительная мобилизация средств под эгидой государства позволяет финансировать за счет бюджета произ­водство таких благ, потребление которых общество желало бы сделать обязательным для своих членов (культура, здравоохранение, образо­вание).

Измерение производительности

В настоящее время практически не существует однозначных вы­водов по поводу стандартов оценки и системы измерений производи­тельности труда государственных служащих. Между тем есть разноо­бразные критерии деятельности менеджеров в бизнесе — финансовая выручка, доля рынка, показатели эффективности и производительно­сти. В государственном управлении не существует очевидных резуль­татов деятельности. О государственном служащем могут судить, что он достиг успеха, усердно старается, хотя все это может быть лишь види­мостью, которая существенно не влияет на конечные результаты дея­тельности его организации. Поэтому иногда государственное управле­ние сравнивают с рытьем ямы, где результат всегда относителен, в то время как бизнес можно сравнить с рубкой дерева, где результат коне­чен и очевиден,

Мотивы

В государственном управлении основным финансовым источ­ником выступает государственный бюджет, который распределяется представительными, т.е. политическими органами. Отсюда возможна ситуация, когда главный побудительный мотив государственных слу­жащих состоит в том, чтобы удовлетворить не клиента, а тех, кто обеспечивает (распределяет и перераспределяет) финансовые ресурсы. В частном секторе финансовые источники вытекают не из распреде­ления, а из предпринимательской деятельности. Поэтому существует прямая связь между коммерческим успехом и качеством предоставля­емой клиенту услуги. Предоставление услуг государственным учреж­дением, характер этих услуг, способ их предоставления в большинстве государств не находится в зависимости от диктата рынка, а определя­ется на основе политической оценки социальных и экономических приоритетов.

Ответственность

В коммерческих организациях обычно существует вполне опреде­ленная ответственность за последствия принимаемых менеджерами ре­шений и действий. Их непродуманные решения и неэффективные дей­ствия могут привести к разорению владельцев фирмы и ее банкротству. В государственном управлении ответственность размыта между мно­гими организациями вплоть до президента и парламента, и неэффек­тивность правительственных действий может, например, вести к уве­личению дефицита бюджета и государственного долга, что отнюдь не означает банкротства государства и чиновника (должностного лица). Государственным органам не грозит разорение. Часто они являются монополистами в предоставлении многих услуг, которые более никем не обеспечиваются. Государственные чиновники подчиняются многим вышестоящим руководителям, в то время как менеджеры компаний за­висят, как правило, от одного начальника.

Процедура назначения (выборов) ответственных руководителей

В демократических странах руководители государственных орга­нов выбираются либо назначаются кем-то, кто выбирается населени­ем города, региона или всей страны. Напротив, те, кто ответственен за управление частной компании, выбираются только ее акционерами. Разница в процедуре, благодаря которой выбираются те, кто управляет государственными и частными институтами, может иметь серьезные последствия для функционирования этих институтов.

В целом, кадровая политика в государственном управлении на­ходится под большим контролем в сравнении с частным сектором, где персонал больше подвержен зависимости по горизонтали. Нормы госу­дарственной службы, положения коллективного договора и прочие ин­струкции усложняют процесс набора, найма, перемещения и сокраще­ния или увольнения персонала для достижения управленческих целей. В отличие от частного сектора, где существует значительно большая свобода в управлении подчиненными даже в условиях коллективного договора. Менеджеры частных компаний имеют намного больше полномочий для руководства сотрудниками своей организации.