Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

Европейский суд о праве на доступ к информации

Мировое признание значения свободы информации и свободы выражения мнения нашло отражение в трех региональных системах защиты прав человека – Американской конвенции о правах человека, Европейской конвенции о защите прав человека (ЕКПЧ) и Африканской хартии прав человека и народов.

В связи с этим любопытна позиция Европейского суда по правам человека, учитывая то, что ЕКПЧ в статье 10 говорит о праве «получать и распространять информацию», но не упоминает о праве на поиск информации (см. гл. I). В первом деле, которое Европейский суд по правам человека рассмотрел по поводу права на поиск информации (дело «Леандер против Швеции», 26 марта 1987 г.), речь шла о правах заявителя, который был уволен со службы в органах государственной власти Швеции по основаниям угрозы национальной безопасности. При этом ему не предоставили доступ к той информации о его частной жизни, которая содержалась в секретном полицейском досье на него и, собственно говоря, послужила основанием для его увольнения. Европейский суд по правам человека установил, что хранение и использование информации в сочетании с отказом предоставить её заявителю представляет собой вмешательство в его право на уважение частной жизни (т.е. нарушение ст. 8 ЕКПЧ). В данном случае вмешательство было, однако, оправдано интересами национальной безопасности Швеции: «Право на свободу получать информацию по сути запрещает органам власти препятствовать лицу в получении информации, которой другие лица хотят либо могут пожелать с ним поделиться. Статья 10, в обстоятельствах, подобных тем, которые рассматриваются в настоящем деле, не даёт человеку права на доступ… как, впрочем, и не возлагает обязанности на органы власти по предоставлению ему информации».

Интересно заметить: в итоге выяснилось, что Леандер был уволен лишь за свои политические убеждения, ему принесли извинения и предложили компенсацию от имени правительства страны.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

72и зарубежная практика регулирования журналистики

Вделе «Гуэрра и Орс против Италии» (19 февраля 1998 г.) заявители, которые проживали вблизи «опасного» химического производства, обжаловали тот факт, что местные органы власти в Италии отказались предоставить им информацию об уровне риска загрязнения окружающей среды и необходимом поведении населения в случае аварии на этом производстве. Европейский суд по правам человека установил, что экологические катастрофы способны отразиться на благополучии людей, спокойном укладе их жизни и тем самым нарушить их право на неприкосновенность личной и семейной жизни. Следовательно, итальянские власти имели позитивное обязательство обеспечить заявителей информацией, необходимой для оценки риска проживания в городе рядом с химическим заводом. Отказ предоставить информацию составляет нарушение прав заявителей по статье 8 Конвенции. «Хотя цель статьи 8 состоит по сути в защите человека от произвольного вмешательства органов власти в его жизнь, она не только обязывает государство воздерживаться от такого вмешательства:

вдополнение к этой преимущественно негативной задаче может возникать и позитивное обязательство, вытекающее из действенного уважения частной или семейной жизни».

Это решение особенно примечательно тем, что, как выяснилось в ходе слушаний, власти даже не имели требуемой информации, однако это означало лишь то, что им следовало позаботиться о сборе искомых сведений.

Ситуация стала складываться таким образом: создавалось впечатление, что Европейский суд действовал осторожно, давая понять, что его постановления касаются лишь фактов конкретного дела и не должны служить основой для общего принципа свободы поиска информации. Более того, желание суда обосновывать право на доступ к информации защитой личной жизни создавало серьёзные ограничения масштабов такого права.

Значительным шагом в сторону признания свободы поиска информации стало рассмотрение в Европейском суде по правам человека заявления общественной правозащитной организации «Венгерский союз гражданских свобод» (ТАШ) в связи с отказом Конституционного суда страны

раскрыть содержание поступившей к нему жалобы члена парламента в отношении конституционности поправок в уголовный кодекс Венгрии. Из пресс-конференции парламентария было известно, что жалоба касалась законности наказания за преступления, связанные с хранением наркотиков. Национальные суды отказались поддержать требования заявителя, ссылаясь на необходимость сохранять тайну личной жизни.

В деле «ТАШ против Венгрии» (14 июля 2009 г.) ЕСПЧ установил, что заявитель занимался законным сбором информации, представляющей общественный интерес, и что Конституционный суд в данных обстоятельствах воспользовался своим монопольным правом на информацию. Он пришёл к выводу, что такая ситуация представляет собой форму цензуры и нарушает статью 10 Конвенции. Логика его была следующей. Вначале Европейский суд по правам человека приравнял статус правозащитных организаций, которые он назвал «общественными сторожевыми псами», к статусу средств массовой информации (см. гл. IV). Он заметил, что ситуации, когда государственные органы отказываются предоставить информацию, необходимую редакциям СМИ или организациям гражданского общества, представляют собой осуществление «цензорских функций информационной монополией», так как такой отказ способен охладить желание «сторожевых псов» вести общественную дискуссию по вопросам, представляющим законный общественный интерес. Произвольный отказ может стать формой цензуры ещё и потому, что тем самым власти устанавливают препоны в сборе информации – существенном подготовительном этапе деятельности журналистов, свобода которой защищена статьёй 10. Однако, как ранее неоднократно заявлял ЕСПЧ, ведение общественной дискуссии не является привилегией только СМИ. Следовательно, права «общественных сторожевых псов» должны обладать схожим с прессой уровнем защиты по статье 10.

Ещё одним аргументом в пользу признания нарушения статьи 10 послужило то, что у заявителя было намерение поделиться запрашиваемой в Конституционном суде информацией с обществом. Таким образом, отказ предоставить

Законодательство США о доступе к информации

Четвёртый президент США Джеймс Мэдисон (1809– 1817) произнёс ставшую знаменитой фразу: «Открытое правительство без открытой информации или средств её получения является лишь прологом к фарсу или трагедии или, возможно, к тому и другому». Он также сказал, что «носители знаний будут во все времена управлять невежеством, а люди, которые претендуют на то, чтобы быть собственными управителями, должны вооружить себя мощью, которую дают знания». Эти идеи одного из авторов Консти-

туции США и Билля о правах лежат в основании сложившегося во второй половине XX в. законодательства этой страны о свободе поиска и получения информации.

Закон о свободе информации был принят конгрессом США 20 июня 1966 г. Суть его состоит в полной открытости для граждан всех документов органов федерального правительства, за исключением тех случаев, которые оговорены в этом законе. Закон поставил под контроль судебной власти вопросы засекречивания документов и фактически запретил обнародование секретных решений правительства.

Закон распространяется на документы всех органов власти («учреждений»), кроме документов:

•президента США и его непосредственных советников;

•конгресса США, его комитетов и находящихся под его непосредственным контролем учреждений, таких, как Библиотека Конгресса;

•органов федеральной судебной системы. Закон не распространяет своё действие на органы исполнительной власти штатов, местного самоуправления, открытость которых регулируется законами штатов, хотя местные отделения федеральной власти (например, налогового управления) обязаны ему подчиняться.

Свобода доступа к информации достигается путём публикации документов в бюллетене «Федерал реджистер»,

атакже предоставления гражданам права знакомиться с документами и копировать их. Для обеспечения последнего большинство правительственных учреждений создало читальные комнаты. Отсутствие опубликования документов в ряде судебных прецедентов привело к признанию решений учреждений недействительными.

Учреждение должно не только предоставлять общественности свои документы, но и создавать условия для их быстрого поиска путём регулярного издания указателей (реестров). Причины запроса на получение информации не нужно объяснять, установлены жёсткие сроки выдачи ответа на него. Отказ учреждения предоставить информацию можно обжаловать в окружном суде, такого рода жалобы рассматриваются в первоочередном порядке. В большин-

стве случаев истцу возмещаются судебные издержки в случае успешного для него завершения дела.

Закон о свободе информации делает девять возможных (но не обязательных!) исключений из правила открытости документов. К ним относятся:

•секретная информация, отнесённая правительством

ктаковой в силу интересов национальной обороны или внешней политики;

•информация о внутренних правилах распорядка и поведения персонала учреждения;

•информация, отнесённая иными законами к секретной, при условии, что такой закон а) аргументирует необходимость засекречивания таким образом, который исключает возможность свободного толкования, или б) устанавливает конкретные критерии засекречивания или ссылается на конкретные типы сведений, подлежащих сокрытию;

•торгово-промышленные секреты и коммерческая либо финансовая информация, полученная от третьего лица на условиях конфиденциальности;

•служебные записки и переписка в пределах учреждения или между учреждениями;

•личные и лечебные дела и другие документы подобного рода, предоставление которых имело бы результатом неправомерное вторжение в личную жизнь;

•документы или информация, собранные в целях правового принуждения, но лишь постольку, поскольку предоставление таких документов или информации: а) по имеющимся обоснованным предположениям, помешает проведению оперативно-розыскных действий; б) лишит лицо права на справедливое и беспристрастное рассмотрение его дела в суде; в) по имеющимся обоснованным предположениям, явится неправомерным нарушением неприкосновенности личной жизни; г) по имеющимся обоснованным предположениям, позволит идентифицировать конфиденциальный источник информации; д) раскроет методы и процедуры следствия или розыска, если, по имеющимся обоснованным предположениям, есть основания полагать, что такое раскрытие может предоставить возможность избежать законного наказания, или е) по имеющимся обоснованным

предположениям, поставит под угрозу жизнь или физическую безопасность любого лица;

•сведения, относящиеся к актам проверок, отчётам и сводкам, подготовленным самим учреждением, отвечающим за регулирование или надзор за финансовыми организациями;

•сведения, содержащие геологические и геофизические данные.

В некоторых обстоятельствах учреждение имеет право отказаться подтверждать или опровергать сам факт наличия у него запрашиваемых документов.

В текст закона были внесены поправки, связанные с принятием Закона о защите права на неприкосновенность частной жизни (1974). Эти ограничения касаются информации, собранной государственными службами об образовании, финансовом положении, истории болезни, уголовном или трудовом прошлом частных лиц.

В контексте права на информацию нельзя обойти вниманием и вопрос аккредитации (иногда именуемой в США «получением пропуска в здание»). Это происходит в следующих случаях: во-первых, для освещения работы Белого дома, конгресса, Государственного департамента, Министерства обороны, некоторых других органов федеральной власти; во-вторых, для получения информации из органов власти штатов, а также местного самоуправления (мэрии, городского собрания), полицейских участков и управлений; в-третьих, для работы в штаб-квартире ООН (в НьюЙорке); наконец, аккредитация необходима для доступа к месту проведения военных операций (как, например, во время иракской войны). В получении аккредитации может быть отказано в случае несоответствующей тематики издания (программы), отсутствия надлежащего опыта у аккредитуемого журналиста, а иногда – отсутствия у него американского гражданства или постоянного места жительства в городе, где находится аккредитующая организация. Её можно лишиться и в случае нарушения правил аккредитации.

В органах власти аккредитацию предоставляют сами аккредитованные журналисты, в своём пуле определяя, кто

Европейская конвенция о доступе к официальным документам

Первым международным актом о праве на доступ к информации из государственных источников стала Конвен-

ция Совета Европы о доступе к официальным документам10, которая была принята Комитетом министров Совета Европы 27 ноября 2008 г. и открыта для подписания 18 июня 2009 г. На сегодняшний день Конвенцию подписали 10 государств, ратифицировали – три, в то время как для вступления этого акта в силу необходимо десять ратификаций11.

В Конвенции Совета Европы о доступе к официальным документам (КОДОД) обоснованы причины предоставления доступа к официальным документам в странах этого региона, а именно:

• доступ обеспечивает источник информации населения;

• он содействует формированию у населения представления о состоянии общества и об органах власти;

• доступ также содействует укреплению морали, компетентности, эффективности и подотчётности органов власти, тем самым помогая укреплению их законности.

Конвенция устанавливает ограничения, которые, как и в случае с правами человека по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, должны быть записаны в праве, необходимы в демократическом обществе и пропорциональны целям защиты следующих интересов:

• национальной безопасности, обороны и международных отношений;

• общественной безопасности;

10 Council of Europe Convention on Access to Official Documents. CETS. – № 205.

11 См.: URL: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ ChercheSig.asp?NT=205&CM=8&DF=30/10/2010&CL=ENG.

•предотвращения, расследования и наказания уголовных преступлений;

•дисциплинарных расследований;

•проверок, контрольных и надзорных действий органов власти; тайны личной жизни и иных частных интересов;

•коммерческих и иных экономических интересов;

•экономической, финансовой и валютной политики государства;

•равенства сторон в судебном процессе и эффективного правосудия;

•окружающей среды; либо

•обсуждений внутри органов власти или между ними по тем или иным вопросам.

Конвенция предусматривает, что в доступе к информации, содержащейся в официальных документах, могут отказать, если её раскрытие нанесёт – или с большой долей вероятности может нанести – вред указанным выше интересам, за исключением случаев преобладающего общественного интереса в её раскрытии. Участники Конвенции должны также предусмотреть временные рамки указанных ограничений, за которыми они более не действуют.

По сути, Конвенция переносит в сферу ограничения доступа к информации принципы пункта 2 статьи 10 Конвенции о защите прав человека. Это означает, что, вопервых, секретность информации защищается в соответствии с законными целями, перечисленными в национальном праве. Во-вторых, секретность допустима, если раскрытие информации способно нанести существенный вред интересам защиты одной из этих целей. И, в-третьих, ограничения допустимы, если возможный вред преобладает над общественным интересом в разглашении такой информации.

Первое соглашение в мире по вопросу доступа к информации не производит сильного впечатления. Оно предоставляет меньшие гарантии этого права, чем законы большинства европейских государств. Например, соглашение применимо к ограниченному набору органов государственной власти, не устанавливает максимального срока для направления ответа на запрос информации и права обратив-

Гласность судопроизводства: права журналиста

Для граждан важно иметь информацию и знания о функционировании правосудия как важнейшего общественного института. Европейский суд по правам человека полагает, что пресса представляет собой одно из средств, которыми располагает общественность для того, чтобы убедиться в выполнении полномочий судебной властью в соответствии с её высокой миссией. Он с особым вниманием подходит