Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

Введение 11

иправо». Ряд примеров, использованных для иллюстраций, почерпнут из юридической базы данных «Мерлин», а также из журнала «Айрис» Европейской аудиовизуальной обсерватории (г. Страсбург), постоянным корреспондентом

ичленом редколлегии которого автор состоит. Ключевым источником послужил также веб-сайт «Право и средства массовой информации» (http://medialaw.ru/), где, в частности, собрана наиболее обширная база переводов на русский язык международных и европейских актов, этических кодексов, а также постановлений Европейского суда по правам человека в отношении регулирования СМИ.

При написании книги автор использовал свой опыт работы в качестве руководителя секции права Международной ассоциации исследователей массовых коммуникаций (IAMCR), члена Международной комиссии юристов (ICJ), эксперта Бюро Представителя по вопросам свободы средств массовой информации Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), ЮНЕСКО, других международных организаций.

Важные советы и напутствие по написанию учебного пособия автор получил от профессоров факультета журналистики МГУ Я. Н. Засурского и Е. Л. Вартановой. Путеводителем по информационному праву западных стран послужили труды Монро Прайса, Дэвида Голдберга, Питера Круга, Герберта Терри, Вольфганга Кляйнвехтера, беседы

ипереписка с этими известными специалистами, коллегами

идрузьями. Глава учебного пособия о саморегулировании написана совместно с аспиранткой О. И. Мамонтовой. Всем им, а также рецензентам автор выражает свою искреннюю признательность.

Нормативной базой учебного пособия послужили международные и национальные нормативно-правовые акты по состоянию на начало 2011 г.

Настоящее издание является первым учебным пособием по правовым основам журналистики за рубежом. Автор с благодарностью ознакомится с критическими комментариями специалистов и надеется учесть их в дальнейшей работе.

Глава I

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ И НАЦИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ СМИ

Понятие источника права

Важной чертой права является то, что его нормы, за исключением обычаев, всегда отражены в законе или в другом официальном акте. Этим актом могут быть международный договор, указ, постановление, решение, приказ, иной документ, изданный государственным органом в соответствии с его полномочиями и с необходимой процедурой принятия. Эти акты называют источниками права. В Англии и её бывших колониях источником права может служить судебный прецедент.

Эти нормативные правовые акты имеют конкретный, унифицированный, строго соподчинённый и общеобязательный для всех членов общества характер. Их исполнение обеспечивается органами государства. В связи права с государством состоит отличие его от правил поведения, существующих в других системах норм (например, нравственных, религиозных, политических, корпоративных).

Содержанием правовых норм является определение прав и обязанностей граждан и организаций (субъектов права) в рамках тех или иных общественных отношений. Ссылаясь на нормы прав, эти лица могут защищать свои свободы и интересы (например, в суде).

Право, как сказано выше, должно быть закреплено на бумаге. В любой стране мира издаются тома кодексов и законов. Эти тома можно разделить на две большие группы: публичное и частное право.

Публичное право регулирует взаимоотношения государства и граждан, причём эти взаимоотношения строятся по вертикали, т.е. государство посредством права осуществляет свои полномочия по управлению обществом, гражданами. В публичное право входит конституционное право, основой которого является конституция страны. В конституционном праве говорится об основах государственного устройства и управления, границах полномочий различных ветвей и органов власти, о границах полномочий парламента, правительства, президента страны, подтверждаются основные права и свободы граждан, существующие в государстве.

В публичное право входит также уголовное право. В уголовном праве говорится о наказании за преступления, т.е. за те правонарушения, которые несут антиобщественный характер. Преступления направлены не только и не столько против определённого гражданина, по своей сути они наносят вред всему обществу. Если «Карл у Клары украл кораллы», то он совершил правонарушение не только в отношении неё одной, но и нарушил покой и порядок в окружающем мире. Ведь если позволить безнаказанно заниматься, например, воровством либо предполагать, что пострадавший сам поймает преступника и защитит себя, то ущерб будет нанесён безопасности всего общества. И в этом проступок Карла отличается, скажем, от другой ситуации, когда Карл занял деньги у Клары, рассчитывая вернуть их в оговоренный срок, но не может этого сделать по тем или иным причинам, а Клара требует их возврата. Это, как считает право, частная ситуация спора по поводу порядка возврата долга, которая не носит антиобщественного характера. Итак, уголовное право – это право, имеющее отношение к таким нарушениям норм, которые опасны для общества. Роль государства обычно состоит в поимке преступников, поиске доказательств и представлении их суду.

К публичному праву относится также административное право, в котором говорится о различных проступках, связанных с нарушениями правил дорожного движения, пользования транспортом, осуществления трудовой деятельно-

сти и др. Обязанностью государства является контроль за исполнением соответствующих норм.

В публичное право входит и процессуальное право. Оно регулирует процедуры, по которым ведётся следствие, проходит суд и применяется наказание за те или иные виды нарушений норм. К публичному праву относят и другие отрасли права, например, избирательное право. Государство следит за строгим соблюдением процедур, ведь их нарушение ведёт к важным последствиям, в том числе к отмене судебных решений.

Субъектом частного права также может выступать государство, но оно имеет те же права, что и любой другой участник правоотношений – гражданин или организация. Хотя в частное право входят семейное, трудовое право и другие его отрасли, главной его составляющей является гражданское право, которое регулирует все взаимоотношения, касающиеся вопросов собственности.

Гражданское право оперирует двумя важными категориями: физическое лицо и юридическое лицо. Физическое лицо – это гражданин того или иного государства либо лицо без гражданства. У физического лица есть свойства правоспособности и дееспособности, т.е. способность иметь права и нести обязанности, способность самостоятельно приобретать и осуществлять права, возлагать на себя и исполнять обязанности, вытекающие из гражданского права.

Под юридическим лицом понимается любая форма организации людей (компания, предприятие, банк, акционерное или иное общество, образовательное учреждение, политическая партия и т.п.), имеющая необходимые признаки для вступления в гражданские правоотношения. Под этим понимается то, что у такого субъекта есть своё, принадлежащее только ему имущество, а также возможность самостоятельно осуществлять действия для выполнения своих функций. На практике это обычно означает наличие названия, устава, государственной регистрации, счёта в банке, адреса и т.п.

Какое отношение имеет деятельность средств массовой информации, журналистов ко всем этим областям права? В конституционном праве обычно записаны основные пра-

ва и свободы граждан, в том числе свобода получать и распространять массовую информацию, что имеет непосредственное отношение к журналистам. В уголовном праве могут быть зафиксированы преступления, направленные на воспрепятствование деятельности журналистов, и предусмотрено наказание за них. В процессуальном сказано о праве вести записи во время судебного заседания.

Вгражданском праве говорится об ответственности за распространение сведений, ущемляющих честь и достоинство.

Втрудовом праве записаны нормы, касающиеся специфики работы журналистов. Избирательное право регламентирует такое направление деятельности СМИ, как участие в предвыборной кампании. Следовательно, существует возможность объединения всех этих и других норм в особую отрасль – права средств массовой информации, или массово-информационного права.

Международные соглашения о свободе выражения мнения

Хотя главным источником права в государстве и является конституция, в самом её тексте нередко признаётся, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры этой страны являются составной частью национальной правовой системы. В конституции зачастую устанавливается, что при появлении разногласия (коллизии) между нормами международного договора и законами, принятыми в соответствующем государстве, должны действовать правила договора.

Создание правового гражданского общества стало одним из общепризнанных необходимых условий продвижения любого современного государства на пути крупных социальноэкономических реформ, одной из целей его модернизации. Эта идея вошла в законодательство и общественное сознание цивилизованных стран и народов. Высшим мерилом степени цивилизованности общества стало положение с правами человека в той или иной стране. Свобода выражения мнений и убеждений, свобода массовой информации

составляют основы развития современного общества и демократического государства. Степень этих свобод, в свою очередь, в немалой степени зависит от того, насколько законы данного государства соответствуют общепринятым международным нормам, интересам гражданского общества в целом и отдельного индивидуума в частности.

Основные права человека, в том числе свобода мысли и слова, свобода информации, являются стержнем многих международных соглашений. Почти все они – бессрочные. На основе соглашений формируются международные организации – Организация Объединённых Наций (ООН), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Совет Европы и др. Кроме декларирования свободы выражения мнения международные договоры предусматривают возможность установления в национальном праве тех или иных ограничений этой свободы.

Всё вместе это создаёт международное понимание фундамента свободы выражения мнения и пределов её ограничений. Обоснование необходимости надгосударственного признания такого фундамента состоит, во-первых, в том, что международные объединения государств строятся на основе определённых принципов и правил, которые они разделяют. Базовым для многих является принцип соблюдения прав человека, а одной из важнейших его составляющих – свобода выражения мнения и свобода информации. Во-вторых, межгосударственный характер соглашений подразумевает определённый уровень сотрудничества его участников. Сотрудничество же и доверие в этой сфере невозможны без реализации права получать и распространять идеи и информацию независимо от государственных границ, что предполагает отсутствие специального контроля органов власти над потоком информации как внутрь страны, так и за её пределы.

К источникам международного права относится и международный обычай, то есть всеобщая практика государств, признанная ими как правовая норма. Это объясняется тем, что многие государства, не являясь участниками тех или иных соглашений по правам человека, используют положения этих актов в своей правоприменительной практике.

Большое сходство в трактовках сути и содержания фундаментальных прав и свобод человека, закреплённых во всемирных и региональных международных соглашениях, придаёт им статус общепризнанных стандартов международного права. Существует ряд основных прав и свобод, не подлежащих ограничениям со стороны государств ни при каких обстоятельствах. Это, например, недопустимость пыток, недопустимость дискриминации и рабства, право на судебную защиту. Они имеют статус императивных норм общего международного права, обязательных для всех государств, независимо от признания ими тех или иных соглашений на этот счёт.

Рассмотрим содержание норм в отношении свободы выражения мнения и свободы информации, установленных в документах основных международных организаций.

Стандарты Организации Объединённых Наций

В основе всей деятельности ООН лежит Всеобщая декларация прав человека (ВДПЧ), провозглашённая Организацией Объединённых Наций в 1948 г.1. Этот документ является резолюцией, т.е., согласно Уставу ООН, имеет рекомендательный, а не обязывающий характер. В статье 19 Декларации излагается суть свободы мысли и слова. В ней говорится: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное их выражение; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию любыми средствами, независимо от государственных границ». Это право, как и другие зафиксированные в нём свободы, не абсолютно. В части 2 статьи 29 Декларации говорится о возможности ограничивать права и свободы человека, если это предусмотрено в законе «исключительно с

1 Резолюция 217A (III) Генеральной Ассамблеи Организации Объединённых Наций, принята 10 декабря 1948 г. A/64. – С. 39–42. См. полный официальный текст на рус. яз. // Cайт

«Право и средства массовой информации». URL: http://www. medialaw.ru/laws/other_laws/european/oon-decl.htm.

целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». Хотя это положение не применяется в государствах ООН непосредственно, однако оно является важнейшим политическим воззванием ко всему миру. Многие правоведы также считают, что оно входит в состав тех самых правовых норм, которые именуются международным обычаем, применимым ко всем государствам.

Схожие положения содержит другой важный документ –

Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП), который был принят в 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН (вступил в силу в 1976 г.) 2. Этот договор, который ратифицировали 166 государств мира, закрепляет сотрудничество в сфере установления основных прав и свобод человека и развивает положения, содержащиеся во Всеобщей декларации прав человека. В нём также есть своя статья 19 о свободе выражения мнения и свободе информации, здесь появляются новые элементы, более подробно, чем во Всеобщей декларации прав человека, устанавливающие границы свободы. Появление этих элементов было вызвано тем, что одни государства начали обвинять другие в том, что те не позволяют своим гражданам свободно получать и распространять информацию.

Вответ последние поставили вопрос о правомерности защиты своих граждан от пропаганды войны, фашизма, насилия, порнографии и т.п., распространяемой из-за границы.

Врезультате переговоров при принятии МПГПП в его статью 19, сохранившую общее право каждого беспрепятственно придерживаться своих мнений, право искать, получать и распространять разного рода информацию и идеи в любой форме (устно, письменно и т.п.), была добавлена норма о том, что пользование этими правами налагает на человека особые обязанности и особую ответственность. Эта осо-

2 Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1966 г. Вступил в силу 23 марта 1976 г. См. пол-

ный официальный текст на рус. яз. // Сайт ООН. URL: http:// www.un.org/russian/documen/convents/pactpol.htm.

бая ответственность заключается в том, что пользование правом на свободу информации может быть ограничено. Однако такое ограничение должно быть зафиксировано в национальном праве и быть необходимым:

•для уважения прав и репутации других лиц;

•для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения [ст. 19 (3)].

Кроме того, статья 20 Международного пакта о гражданских и политических правах недвусмысленно требует от государств-участников запретить своими законами любую форму пропаганды войны, а также разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти, если оно представляет собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию против людей.

Учитывая, что масс-медиа являются важнейшей формой осуществления права на свободу выражения мнения и свободу информации, любые законы и нормативные акты о СМИ, которые сказываются либо на способности СМИ осуществлять своё право на свободу выражения мнения, либо на не менее важном праве населения получать информацию, должны соответствовать этим условиям.

Из этого не следует, что свобода СМИ ничем не ограничена, но следует, что непропорциональное вмешательство

вдеятельность СМИ либо такие расплывчатые требования, как, например, то, что каждый должен «уважать национальную честь и достоинство государства», не могут считаться законными. Из этого также следует вывод о том, что регулирование масс-медиа должно осуществляться органами, которые не зависят от политической государственной машины, но служат общественным интересам.

Вот как, например, толкует ограничения статьи 19 (пункт 3) МПГПП Специальный докладчик ООН по во-

просу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение (см. о нём ниже) в своём ежегодном докладе за 2010 г.: «Хотя статья 19 (3) Международного пакта о гражданских и политических правах разрешает государствам вводить определённые ограничения на право на свободное выражение своего мнения, Специ-

альный докладчик озабочен тем, что государства нередко ссылаются на это положение для оправдания необоснованного вмешательства в осуществление журналистами права на свободу выражения своего мнения, с тем чтобы помешать им изобличить коррупцию или серьёзные проступки со стороны правительства или влиятельных частных предприятий или не допустить сообщения ими информации о других щекотливых политических проблемах. Хотя такие ограничения могут предусматриваться законом, как того требует статья 19 (3), во многих случаях положения по этому вопросу носят туманный и двусмысленный характер и предусматривают суровые меры наказания, включая заключение в тюрьму

инепропорционально большие штрафы. Специальный докладчик хотел бы напомнить государствам, что ограничение права на свободу выражения своего мнения должно быть исключением, а не общим правилом».

Аналогичной позиции придерживается и Совет по правам человека ООН (см. о нём ниже). В частности, комментируя в 2009 г. в одной из своих резолюций («Свобода мнений и их свободное выражение», № 12/16) положения статьи 19 (3) МПГПП, он призвал все государства – члены ООН воздерживаться от введения ограничений, не согласующихся с положениями пункта 3 этой статьи, в том числе ограничений в отношении:

«i) обсуждения проводимой правительством политики и политические дискуссии; представления докладов о правах человека, деятельности правительства и коррупции в органах власти; участия в избирательных кампаниях, мирных демонстрациях или политической деятельности, в том числе за мир и демократию; выражения мнений, несогласия, религиозных взглядов или убеждений, в том числе лицами, принадлежащими к меньшинствам или уязвимым группам;

ii)свободного потока информации и идей, в том числе такими методами, как запрещение или закрытие изданий

идругих средств информации и злоупотребление административными мерами и цензурой;

iii)доступа к информационно-коммуникационным технологиям или использования этих технологий, включая радио, телевидение и Интернет».