Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

22и зарубежная практика регулирования журналистики

Вотношении Армении Комитет выразил озабоченность в связи с тем, что государственный контроль электронных СМИ нарушает право на свободу выражения убеждений (CCPR/C/79/Add.100 – 19 ноября 1998 г.).

Комитет ООН по правам человека, рассматривая одну из жалоб, напомнил, что вмешательство государства в свободу выражения мнения должно быть также «необходимым» для достижения одной из целей, указанных в статье 19 (3) Международного пакта о гражданских и политических правах. Требование необходимости в данном контексте име-

ет особое значение, оно «предполагает наличие элемента соразмерности в том смысле, что масштаб ограничения свободы выражения мнения должен быть соразмерным с той ценностью, на защиту которой направлено данное ограничение»4.

Мнения Комитета хотя и принимаются во внимание, но не являются юридически обязывающими для судебных и других государственных органов РФ.

В 2006 г. взамен действовавшей с 1946 г. Комиссии по правам человека был создан Совет по правам человека ООН – политический орган для рассмотрения ключевых проблем в этой сфере. Совет состоит из 47 членов, которые избираются по региональным квотам сроком на три года Генеральной Ассамблеей ООН; он проводит свои сессии в Женеве три раза в год. Совет по правам человека ведёт мониторинг соблюдения этих прав государствами – членами ООН, в том числе прав, предусмотренных статьёй 19 МПГПП.

Верховный комиссар Организации Объединённых Наций по правам человека содействует развитию международного сотрудничества в вопросах прав человека тем, что координирует действия в области прав человека в рамках всей системы ООН, содействует разработке новых норм, реагирует на серьёзные нарушения прав человека, предоставляет образовательные и консультационные услуги в области прав человека.

4 Дело «Рафаэль Маркиш ди Мораиш против Анголы» (Rafael Marques de Morais v. Angola, note 31, para. 6.8) 18.04.2005.

К тому же с 1993 г. в системе органов ООН действует

Специальный докладчик по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение. Среди важных особенностей полномочий Специального докладчика – анализ получаемых сообщений с целью выявления тенденций, подготовка регулярных докладов, написание призывов и писем с целью привлечения внимания международного сообщества к ряду направлений политики и практики, оказывающих влияние на положение дел в области уважения права на свободу выражения мнения. Обычно Специальный докладчик изучает сообщения, направляемые ему из различных источников – от правительств, международных, региональных, национальных и местных неправительственных организаций (НПО), ассоциаций работников средств информации, профсоюзов – из всех регионов мира.

Его мандат направлен на то, чтобы обращать внимание Совета по правам человека и Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по правам человека на такие ситуации и случаи, касающиеся права на свободу убеждений и их свободное выражение, которые вызывают особенно серьёзную обеспокоенность. В целях повышения эффективности и действенности усилий по поощрению и защите права на свободу мнений и их свободное выражение Докладчик должен прилагать усилия по развитию сотрудничества с другими соответствующими органами ООН, со специализированными учреждениями, фондами и программами, региональными межправительственными организациями и национальными правозащитными учреждениями, а также развивать и расширять свою сеть корреспондентов среди соответствующих неправительственных организаций, особенно на местном уровне. Ему надлежит сообщать о случаях, когда злоупотребление правом на свободное выражение мнений представляет собой проявление расовой или религиозной дискриминации, с учётом общего запрета распространения любых идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти. Он рассматривает принятые на вооружение подходы в области доступа к информации в целях обмена опытом о передовой практике;

излагает, когда это необходимо, своё мнение о преимуществах и проблемах, связанных с использованием новых информационных и коммуникационных технологий, включая Интернет и технологии мобильной связи, для осуществления права на свободу мнений и их свободное выражение, в том числе право искать, получать и распространять информацию, и о значимости широкого разнообразия источников и доступа к информационному обществу для всех.

Мандат Специального докладчика каждые три года продлевается Советом по правам человека ООН. При очередном продлении в 2008 г. его полномочия были сокращены по настоянию арабских государств и Кубы.

Специальный докладчик в соответствии с резолюцией Совета по правам человека представляет доклады Генеральной Ассамблее ООН. В них содержится обзор мероприятий, предпринятых Специальным докладчиком, включая отправление сообщений, участие в работе совещаний и семинаров и предпринятые посещения стран. Рассматриваются тенденции в области насилия в отношении журналистов во всём мире и обязательства государств гарантировать их защиту, в том числе в условиях вооружённых конфликтов. Доклады содержат рекомендации.

Говоря о практической деятельности Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу убеждений и их свободное выражение, приведём также пример Декларации, которую он совместно с коллегами из ОБСЕ и ОАГ (см. ниже) выпустил в 2003 г. В ней были сформулированы определённые принципы, относящиеся к регулированию масс-медиа:

1.Все органы власти, которые обладают формальным правом регулировать деятельность СМИ, должны быть защищены от вмешательства, особенно от вмешательства политического и экономического характера, включая процесс назначения их членов, который должен быть прозрачным, обеспечивать возможность участия общественности и быть свободным от контроля какой-либо одной политической партии.

2.Система регулирования должна учитывать фундаментальные различия между печатными и электронными СМИ,

а также Интернетом. От вещателей, помимо получения лицензии на вещание, нельзя требовать дополнительной регистрации. Распределение вещательных частот должно основываться на демократических критериях и обеспечивать справедливые возможности доступа. Любое регулирование Интернета должно учитывать крайне специфические характеристики этого средства коммуникации.

Данная декларация повторяет положения ряда деклараций, принятых Советом Европы, а также принципы Софийской декларации ЮНЕСКО (1997).

Все эти рекомендации официальных лиц, назначенных международными организациями для контроля за соблюдением свободы выражения мнения, хотя и не являются прямым источником права, представляют собой авторитетное мнение в отношении сферы действия и смысла положений обязательных международных договоров и соглашений, в том числе применительно к регулированию деятельности средств массовой информации и журналистов. Хотя рекомендации адресованы порой конкретным государствам, на их основе можно экстраполировать общие для всех стран стандарты.

Важнейшее место в системе органов ООН по контролю за соблюдением основных актов этой организации занимают международные суды ООН. Эти суды разбирают также и конфликты, связанные с нарушениями прав человека в СМИ. Примером может служить недавняя деятельность Международного уголовного трибунала по Руанде (МУТР) при рассмотрении обвинения в адрес лиц, подозреваемых в подстрекательстве в СМИ к геноциду (см. гл. III).

Стандарты Совета Европы

В основе всей деятельности Совета Европы лежит правозащитный акт – Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ). Этот региональный документ (его ещё называют Европейской конвенцией по правам человека) является обязательным актом для го-

сударств – участников Совета Европы, которые тем самым приняли на себя обязательства защищать установленные в ней права, в том числе право на свободу выражения мнения.

Европейская конвенция по правам человека – это юридически обязательный договор, который в большинстве стран континента имеет почти конституционный статус. Членство в Совете Европы зависит от принятия ЕКПЧ: страна не может стать членом Совета Европы, если она не ратифицировала и не имплементировала ЕКПЧ в национальное законодательство, то есть не привела его в соответствие со стандартами Конвенции. Положения Конвенции не застыли, а развиваются в обширной совокупности правовых норм, разработанных Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) – судебной инстанцией по правам человека, которая правомочна принимать юридически обязательные для стран Совета Европы решения. Статья 10 ЕКПЧ гарантирует защиту права на свободу выражения мнения в формулировке, весьма близкой статье 19 Всеобщей декларации прав человека ООН (ВДПЧ): «Каждый имеет право свободно выражать своё мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ».

Однако она добавляет к положению ВДПЧ два важных элемента. Во-первых, статья 10 ЕКПЧ прямо заявляет, что право на свободу выражения мнения не запрещает государствам создавать механизмы лицензирования в вещательном секторе: «Настоящая статья не препятствует государствам осуществлять лицензирование радиовещательных, телевизионных или кинематографических предприятий»5.

Во-вторых (во второй своей части), статья 10 включает в себя детальную оговорку об ограничениях права на сво-

5 Под лицензированием кинематографических предприятий ЕКПЧ понимает существующую в ряде стран Европы практику лицензирования кинопрокатных организаций и киностудий,

в основном с целью защиты общественной нравственности и морали.

боду выражения мнения. Согласно этой ограничительной оговорке, которая тоже имеет отношение к регулированию масс-медиа, осуществление свободы выражения мнения, «налагающее обязанности и ответственность, может быть сопряжено с определёнными формальностями, условиями, ограничениями или санкциями, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

Данная оговорка толкуется как трёхсоставный критерий, согласно которому любые ограничения должны:

•быть предусмотрены законом;

•преследовать одну из указанных целей; и

•быть необходимыми в демократическом обществе. ЕСПЧ заявил, что первое требование будет исполнено,

только если соответствующий закон является доступным и «сформулирован с точностью, достаточной для того, чтобы позволить гражданину регулировать своё поведение».

Второй критерий касается того, что вмешательство должно осуществляться ради одной из целей, перечисленных в статье 10 (2); этот перечень является исчерпывающим, и тем самым любое вмешательство, которое не направлено на достижение одной из этих целей, нарушает статью 10.

Третьеусловие:вмешательстводолжнобытьнеобходимым в демократическом обществе. Слово «необходимо» означает, что вмешательство должно быть продиктовано «настоятельной общественной потребностью». Причины, приводимые государством для оправдания вмешательства, должны быть «релевантными и достаточными», и, кроме того, государство должно продемонстрировать, что вмешательство является соразмерным преследуемой цели (см. также ниже).

Для того чтобы обладать легитимностью, любое регулирование масс-медиа в странах Совета Европы должно пройти этот тест.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

28и зарубежная практика регулирования журналистики

Врамках Совета Европы было принято немало других актов: конвенций, резолюций, рекомендаций, которые будут исследованы в других главах книги. Конвенции, в частности Конвенция «О доступе к официальным документам», являются общеобязательными соглашениями после их подписания и ратификации.

Система контроля в рамках Совета Европы

Положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод трактуются решениями созданного в соответствии с ней Европейского суда по правам человека

(ЕСПЧ). Государства – участники Совета Европы признают юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ) и протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения в своей стране положений этих договорных актов. Жалобы в ЕСПЧ подаются, если все возможности защиты у себя в стране исчерпаны. Обычно это означает, что в Европейский суд по правам человека можно обращаться после рассмотрения дела во второй инстанции национальных судов. В своих решениях Европейский суд по правам человека (находится в г. Страсбурге) может обязать конкретное государство – члена Совета Европы пересмотреть те или иные судебные решения, изменить нормы национального законодательства, нарушившие права конкретных лиц. И это не существующая только на словах возможность, а реальная практика. Постановление ЕСПЧ обязаны выполнять только стороны по спору, но и для других государств Совета Европы его подход в правоприменении и выводы по применению и толкованию норм ЕКПЧ должны служить ориентиром в основных принципах разрешения споров в аналогичных правоотношениях.

Разбирая заявления по поводу нарушения норм Европейской конвенции по правам человека, суд создаёт базу прецедентов для всех государств-участников. Практика ЕСПЧ в применении и толковании статьи 10 Европейской конвенции по правам человека уникальна с точки зрения многогран-

ности правоотношений, которые были предметом его рассмотрения в последние десятилетия, последовательности и принципиальности его позиций. Одно из ключевых и в то же время неопределённых понятий статьи 10 – обоснование ограничения свободы необходимостью в целях демократии. ЕСПЧ отмечал, что, хотя слово «необходимо» в смысле статьи 10 (п. 2) и не является синонимом наречию «незаменимо», оно в то же время и не обладает гибкостью таких категорий, как «допустимо», «обычно», «целесообразно», «разумно» или «желательно», и что «необходимо» подразумевает существование «неотложной общественной потребности»6. Из его решений также следует, что необходимость в интересах демократии определяется следующими принципами:

•ограничение свободы должно быть узким и пропорциональным необходимости удовлетворения законной цели;

•для применения ограничения как «необходимого» недостаточно только его связи с перечнем причин для возможных ограничений, указанных в статье 10 (п. 2). Здесь не может быть общего правила, и каждое ограничение должно рассматриваться отдельно, с учётом конкретных обстоятельств.

Европейский суд по правам человека указывал, что

«свобода выражения мнения является одной из основных составляющих [демократического] общества и необходимым условием для его прогресса, а также для развития каждого человека». Это касается «не только той “информации” и тех “идей”, которые считаются необидными или воспринимаются с одобрением или безразличием, но и тех, которые оскорбляют, шокируют или раздражают государство или какую-то часть населения. Таковы требования плюрализма, толерантности и широты взглядов, без которых “демократическое общество” невозможно» 7.

6 Дело «Хендисайд против Соединённого Королевства» (7 декабря 1976 г.), дело «“Санди таймс” против Соединённого Королевства» (26 апреля 1979 г.). См. тексты постановлений Европейского суда по правам человека на рус. яз. // Сайт «Право и средства массовой информации». URL: www. medialaw.ru/article10.

7 Дело «Хендисайд против Соединённого Королевства»

(п. 49), там же.

Как отмечается в этом положении, свобода выражения мнения имеет основополагающее значение как сама по себе, так и в качестве основы для всех других прав человека. Полноценная демократия возможна только в обществах, где допускается и гарантируется свободный поток информации и идей. Помимо этого, свобода выражения мнения имеет решающее значение для выявления и изобличения нарушений этого и иных прав человека и для борьбы с такими нарушениями.

Европейский суд по правам человека также заявлял, что на СМИ лежит обязанность распространения информации и идей, касающихся всех сфер общественных интересов: «Хотя пресса и не должна преступать границы, установленные для [защиты интересов, изложенных в статье 10 (2)]… на неё тем не менее возложена миссия по распространению информации и идей, представляющих общественный интерес; если на прессе лежит задача распространять такую информацию и идеи, то общественность, со своей стороны, имеет право на их получение. В противном случае пресса не смогла бы выполнять свою основную функцию “сторожевого пса общественных интересов”»8.

Вучебном пособии мы неоднократно будем обращаться

кпрактике ЕСПЧ применительно к тем или иным аспектам законодательства о СМИ и соответствующих международных стандартов.

Стандарты Европейского cоюза

Согласно поправкам, внесённым Лиссабонским договором (вступил в силу в 2009 г.), законодательство Евросоюза (ЕС) включает в себя Договор о функционировании Европейско-

8См. дела: «Кастеллс против Испании» (23 апреля 1992 г.,

п.43); «“Обсервер” и “Гардиан” против Соединённого Королевства» (26 ноября 1991 г., п. 59) и «“Санди таймс” против Соединённого Королевства» (№ 1) (26 апреля 1979 г., п. 65). См. тексты постановлений по этим делам на рус. яз. // Сайт

«Право и средства массовой информации». URL: http://www. medialaw.ru/article10/6/index.htm#2.