Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

Армении, Грузии) произошла ликвидация особых прав журналистов, в том числе права посещать государственные органы и организации, специально охраняемые места стихийных бедствий, аварий и катастроф, массовых беспорядков и массовых скоплений граждан, а также местности, в которых объявлено чрезвычайное положение; права присутствовать на митингах и демонстрациях, производить записи и других прав, служивших, как казалось, гарантиями свободы поиска и получения информации.

В некоторых из них упразднена возможность (и необходимость) для СМИ получать аккредитацию при государственных органах и общественных организациях, упраздняется существовавшая для редакций особая процедура запроса в получении информации (например, в Грузии). Взамен вводится общая обязанность государственных органов отвечать на запросы граждан и на запросы редакций. Акценты такого элемента свободы массовой информации, как свобода выражения мнения, были перенесены с журналистов на всех граждан. Были отменены специальные права журналистов излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения. Некоторые авторы в этих странах считают, что положения законов о СМИ о редакционном уставе, отношениях между редакцией, главным редактором и учредителями и др., устанавливающие статус журналиста, сохранялись «из-за советской правовой культуры и, следовательно, выглядят несостоятельными в современных условиях», противоречат рыночной экономике15. Некоторые из прав журналиста безосновательно названы просто «абсурдными»16. Научные исследования, проведённые в тех же государствах, указывают на то, что, напротив, такие действия законодателей оказались преждевременными17. Нельзя не отметить отсутствие в них учёта сложив-

15См.: Adeishvili Z. Media and Law. – Tbilisi, 2004. – P. 11.

16Речь идёт о праве журналиста посещать зоны стихийных бедствий. Там же. – С. 63.

17См., напр.: Алпаидзе Т. Правовые аспекты деятельности средств массовой информации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Тбилиси, 2005. – С. 27.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 112 и зарубежная практика регулирования журналистики

шихся в постсоветском обществе традиций уважения и защиты прав журналистов, понимания важности выполняемого ими долга: журналисты реализуют необходимую социальную функцию поиска, получения и распространения общественно важной информации о деятельности государственных и иных органов (в том числе закрытых для других граждан). Нивелирование статуса журналиста приводит к лишению его многих информационных прав и возможностей, в результате чего СМИ обращаются к нетрудоёмким развлекательным темам.

Лишение журналиста внутриредакционных прав, ликвидация особых уставов редакций ведёт также к тому, что журналист становится «винтиком» медийных предприятий, зависимых исключительно от воли владельца. Всё вместе это снижает уровень доверия населения к СМИ и в итоге лишает свободу массовой информации защиты общественного мнения. Что же касается обязанностей журналистов, то в Грузии, Армении, Азербайджане вообще упразднено большинство из них. Журналист в них был низведен до статуса «осуществителя информационной деятельности»

(Армения).

Другая, столь же вредная для свободы прессы тенденция наблюдается в Казахстане, где происходит юридическое приравнивание к журналистам всех авторов в Интернете (см. гл. VI).

В постсоветских странах законы о средствах массовой информации предоставляли редакции и журналистскому коллективу уровень профессиональной (редакционной) самостоятельности по отношению к учредителю (собственнику) значительно более высокий, чем в большинстве стран мира. Установленная здесь схема отношений редакции и «собственника» хотя и усложнена внутренним напряжением, тем не менее гарантирует (по крайней мере, формально) редакционному коллективу больше свободы, чем в странах Запада, где нет имеющих примерно такую же силу редакционных уставов. Правда, там главный редактор или ведущие журналисты и комментаторы могут иметь определённые гарантии от увольнения по прихоти владельца либо при его смене (так называемый «золотой парашют»), но и

эти гарантии, как правило, означают лишь необходимость выплаты высокого выходного пособия. Вместо учредительного договора с редакторами заключаются индивидуальные трудовые соглашения (контракты). При этом главный редактор, естественно, желает заключить договор на три, пять, десять лет, а владелец, если он не уверен в своём редакторе, скорее всего, на три, пять, десять месяцев. В ходе переговоров они находят компромисс.

По такой же схеме заключаются договоры с рядовыми работниками редакции. Если существует сильный журналистский профсоюз, подписывается коллективное соглашение, обычно предоставляющее работникам больше стабильности и гарантий. Не случайно русское слово «редакция» трудно перевести на другие языки, так как фактически этого понятия нигде больше не существует. Есть лишь наёмные работники, которые работают на редактора и на владельца газеты.

Большинство западных экспертов указывают, порой с завистью, на чрезвычайный либерализм этой части российского Закона «О средствах массовой информации» 1991 г. Вот, например, что пишет о нём Монро Прайс: «Российский закон... отличается от американского законодательства, которое обычно не предписывает конкретного устройства внутренней структуры газетной редакции или телевизионной сети. В Соединённых Штатах, как и во многих других...

(странах. – А. Р.), не существует (юридической. – А. Р.)

гарантии “независимости” редактора от издателя, сколь желанной ни кажется эта цель. В той мере, в которой редактор обладает независимостью, это является следствием традиции и только в редких случаях – контракта, но отнюдь не конституционного или статутного права.

В том же духе Закон о СМИ использует формы закона для предоставления больших, чем это свойственно западной практике, прав тем, кто работает в СМИ. …Положения (Закона о СМИ. – А. Р.) охватывают такие вопросы, как устав редакции, процедура назначения главного редактора, процедура прекращения деятельности, а также процедура смены учредителей или издателей. В Соединённых Штатах для журналистов… не характерно иметь права, существен-

с доводами регистрирующего органа. В своей жалобе уже

вЕвропейский суд по правам человека Джавадов указал, что отказ в регистрации и судебные решения, поддержавшие позицию регистрирующего органа, нарушают статью 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующую право на свободу выражения мнения и свободу информации. Ограничение этого права допустимо только на основании закона, соответственно, отказ в регистрации газеты не может носить произвольный характер.

ЕСПЧ подверг критике позицию российских судов, состоящую в том, что они расширительно истолковали термин «не соответствующие действительности сведения» применительно к регистрации СМИ и использовали это в интересах регистрирующего органа. При этом использованные основания для отказа прямо в законе не содержались, и заявитель не мог их предугадать, знакомясь с требованиями о регистрации в Законе о СМИ. Помимо этого Европейский суд по правам человека указал, что название газеты в принципе не может соответствовать или не соответствовать действительности, оно лишь отличает газету на рынке масс-медиа от других печатных изданий.

Таким образом, ЕСПЧ определил, что отказ в регистрации газеты «Письма Президенту» не был предусмотрен законом и, соответственно, нарушает требования статьи 10 Конвенции. В качестве компенсации морального вреда Европейский суд по правам человека обязал российские власти выплатить Валерию Джавадову 1500 евро. Деньги заявитель получил, но решил пока воздержаться от новых попыток зарегистрировать СМИ с таким названием.

Практика регистрации СМИ была специально осуждена

врезолюции «Преследования прессы в Республике Беларусь», принятой Парламентской Ассамблеей Совета Европы (ПАСЕ) в 2004 г. Впервые в документе столь высокого уровня было заявлено, что регистрация СМИ в принципе противоречит положениям ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека.

Разрешительный характер регистрации печатных СМИ был подвергнут критике и в Специальном докладе Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ «Регистрация

средств массовой информации в регионе ОБСЕ», изданном в 2006 г. Впоследствии, в 2010 г., Специальный докладчик ООН по вопросу о праве на свободу мнений и их свободное выражение вместе с Представителем ОБСЕ по вопросу о свободе средств массовой информации, Специальным докладчиком Организации американских государств по вопросу о свободе выражения мнений, а также Специальным докладчиком Африканской комиссии по правам человека и народов по вопросу о свободе выражения мнений и доступе к информации выпустили Совмест-

ную декларацию «Десять основных задач в области свободы выражения мнений в следующем десятилетии». В ней они выразили особую озабоченность существованием в ряде стран требований о государственной регистрации, предъявляемых к печатным средствам массовой информации или в отношении использования Интернета или доступа к нему.

Вуже упомянутой резолюции «Преследования прессы

вРеспублике Беларусь» указано и на недопустимость в принципе вынесения предупреждений (письменных либо устных) в адрес редакций СМИ по поводу злоупотребления ими свободой массовой информации. Совет Европы усмотрел в этом нарушение «фундаментального принципа разделения полномочий между исполнительной и судебной властями и противоречие статье 10 Европейской конвенции», потребовав (в данном случае от Белоруссии) изменить соответствующие статьи закона о СМИ.

Государственная поддержка СМИ

Следует заметить, что в западных странах отсутствуют государственные и муниципальные СМИ (кроме информационных бюллетеней) и, следовательно, нет государственных медиасобственников или учредителей. Да и в целом государство тамвмалойстепенивмешиваетсявмассово-информационную деятельность. Однако это не мешает органам власти создавать привилегированный экономический общенациональный режим для СМИ. Существование государственной поддержки

СМИ за рубежом связано с принципом, в соответствии с которым массово-информационный бизнес – это не просто бизнес, но деятельность, которая способствует информированию и культурному обогащению общества. В том или ином виде система поддержки СМИ существует в большинстве стран Запада, хотя у неё могут быть различные модели.

Например, в Швеции субсидируют вторую по тиражу на рынке газету. Это связано с тем, что первая по тиражу газета (и это естественно) собирает основную часть рекламы, а для того чтобы «вторая» газета не умирала и содействовала плюрализму мнений, она может получать субсидии. В Великобритании и в США газеты не платят налог на добавочную стоимость. Хотя право Европейского союза рассматривает государственную поддержку как явление несовместимое с принципами свободы конкуренции, для СМИ существует исключение. Такая экономическая поддержка допускается Договором ЕС в целях «развития культуры и сохранения наследия».

Система государственной поддержки СМИ существует и в Африке – в ЮАР, Мали и Сенегале.

Интерес представляет система соглашений о совместной деятельности изданий, принятая в США по Закону о сохранении газет 1970 г. Причиной принятия этого закона стала типичная для США второй половины ХХ в. ситуация, когда в крупных городах оставалось всего по две ежедневных газеты, причём на фоне падения спроса на прессу одна из них, не выдерживая конкуренции, шла к разорению. Покупателей на эту умирающую газету не было, и единственный, кто хотел бы её купить, – это конкурент, и то только для того, чтобы тут же закрыть. Но строгое антимонопольное законодательство препятствовало этому. К тому же разорение газеты вело к нежелательной монополизации рынка идей. В 1970 г. было узаконено частичное или полное слияние производственных и финансовых подразделений двух газетных изданий при условии сохранения их независимости друг от друга и даже некоторой конкуренции редакций. Такого рода объединение назвали

«соглашением о совместной деятельности».

Например, в городе Нашвилле произошло слияние принадлежащей национальной газетной империи Ганнета

утренней газеты «Теннесиэн» и издаваемой мелкой компанией вечерней газеты «Нашвилл баннер». Два издания разместились в одном здании, их обслуживала одна типография, у них были общими рекламный отдел, отдел подписки и распространения, бухгалтерия, автопарк, лаборатории, столовая, другие службы. В том же здании располагался корпункт обслуживающего оба издания информационного агентства Ассошиэйтед пресс. Но пропуска журналистов «Теннесиэн» не позволяли их владельцам входить на этаж, на котором находилась редакция «Нашвилл баннер», и наоборот. В середине 1990-х гг. в США действовало 21 соглашение о совместной деятельности газет, однако практика показала, что закон не столько способствовал их сохранению, сколько отодвигал окончание существования некоторых из них. Так, кстати, случилось и с «Нашвилл баннер», которая всё-таки закрылась в 1998 г.

В последние годы общественные вещатели в Европе всё чаще подвергаются обвинениям со стороны коммерческих телекомпаний за несоблюдение режима, установленного Договором Европейского союза относительно государственной поддержки в условиях честной конкуренции. Частные вещательные компании из разных западноевропейских государств неоднократно обращались с жалобами в Европейскую комиссию, требуя от неё выяснить, насколько установленная теми или иными государствами обязательная абонентская плата является такой формой экономической помощи, которая допустима в Европейском союзе.

Результатом разбирательств стало то, что Европейская комиссия признала введение абонентской платы зрителей в пользу общественного вещателя формой помощи, предоставляемой государством, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путём создания более благоприятных условий некоторым компаниям или производству некоторых видов услуг. Однако она совместима с принципами общего рынка, поскольку направлена на развитие культуры компаниями, на которые обществом возложено предоставление услуг общего экономического значения. С этой целью деятельность общественных вещателей должна соответствовать следующим условиям:

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 120 и зарубежная практика регулирования журналистики

Информационная безопасность, терроризм и экстремизм

Категория «информационной безопасности» появилась в 1990-е гг. на Западе применительно к компьютерным сетям. В США энциклопедии и словари определяют это понятие как «систему директив, нормативных актов, правил и практических действий, которые предписывают организации методы управления, защиты и распределения информации». Информационная безопасность может распространяться на все виды и средства информации, причём она защищает не только информацию, но и информационную инфраструктуру – системы, процессы, услуги, технические средства и т.п. Западные авторы считают, что основными элементами (целями, принципами, характеристиками) информационной безопасности являются «конфиденциальность – целостность – доступность» информации, составляющие триаду (сокр., англ. CIA triad). В свою очередь, отечественные исследователи полагают, что информационная безопасность должна включать в себя обеспечение права субъектов на информацию, обеспечение должного качества информации и защиту ресурсов.

Окинавская хартия глобального информационного общества утверждает, что информационнокоммуникационные технологии являются одним из наиболее важных факторов, влияющих на формирование человека и общества XXI в. Окинавская хартия исходит из принципов максимальной открытости и дружелюбия органов власти по отношению к процессам глобализации.

В упомянутой выше Совместной декларации «Де-

сять основных задач в области свободы выражения мнений в следующем десятилетии» была выражена особая озабоченность существованием в ряде стран мира правовых проблем с:

«a) неясными и (или) чрезмерно широкими определениями таких ключевых понятий, как безопасность и терроризм, а также запрещённых видов деятельности, таких, как обеспечение информационной поддержки терроризма и экстремизма, “прославление” или “рекламирование” тер-