Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

М., 1992. – 54 с. – (Сер. Пресса на рынке информации. – Вып. 1).

Berger G. Media Legislation in Africa: A Comparative Legal Study. – Grahamstown : UNESCO, 2007. – 180 p.

Media Law and Practice / еd. by David Goldberg, Gavin Sutter and Ian Walden. – Oxford : Oxford University Press, 2009. – 566 p.

Интернет-ресурсы

Право и средства массовой информации (на рус. яз.). URL: http://medialaw.ru/.

Система органов ООН по правам человека (на рус. яз.). URL: http://www.un.org/russian/hr/.

Сайт Специального представителя ОБСЕ по свободе СМИ (на рус. яз.). URL: http://osce-fom.cjes.ru/.

Европейский суд по правам человека и свобода прессы в России (на рус. яз.). URL: http://www.medialaw.ru/article10/.

Документы Европейского союза // Сайт Московской государственной юридической академии. URL: http://eulaw. edu.ru/documents/legislation.htm.

Документы Совета Европы (cоглашения, постановления, рекомендации) // Сайт Союза журналистов России. URL: http://www.ruj.ru/soviet_eu.htm.

Информационный центр Совета Европы в Российской Федерации. URL: http://www.coe.ru/.

Европейская конвенция по защите прав человека: право и практика (на рус. яз.). URL: http://www.echr.ru/.

Система «Гарант» // Права человека в России. URL: http://www.garant.ru/nav.php?pid=780&ssid=228.

История Европейского суда по правам человека. URL: http://www.garweb.ru/conf/coe/20020212/about_echr.htm.

Страница ЕСПЧ на сайте Совета Европы (на рус. яз.). URL: http://www.coe.int/T/R/Human_Rights_Court/.

Европейский суд по правам человека: Российская Федерация // Федеральный портал «Российское образование». URL: http://lawportal.ru/centers/eurocourt/.

Переводы более чем 200 постановлений Европейского суда по правам человека на русский язык // Официальный сайт Совета Европы. URL: http://www.humanrights.coe.int/ aware/GB/publi/caselawdtb.asp.

asp?sessionid=67430&skin=hudoc-en.

Постановления ЕСПЧ в отношении России // Сайт Европейской правовой компании. URL: http://www.eurolawco. ru/practicenews/EuroCourt.

Европейский центр защиты прав человека (на рус. яз.). URL: http://ehracmos.memo.ru/.

Информационное агентство Сутяжник-Пресс. URL: http://www.sutyajnik.ru/rus/echr/school/judg_v_russia.html.

Сайт Специального докладчика ООН по вопросу о поощрении и защите права на свободу мнений и их свободное выражение (на рус. яз.). URL: http://www.un.org/ru/rights/ expression/hr_special_rapporteur.shtml.

Сайт Организации американских государств (ОАГ). URL: http://www.oas.org/.

Сайт Межамериканского суда по правам человека. URL: http://www.corteidh.or.cr/index.cfm?CFID=783674&CFTOKE N=10177513.

Сайт Африканской комиссии по правам человека и народов. URL: http://www.achpr.org/.

Сайт Африканского суда по правам человека и народов. URL: http://www.african-court.org/.

Сайт Специального докладчика по вопросу свободы выражения мнения Африканской комиссии по правам человека и народов. URL: http://www.achpr.org/english/_info/ index_free_exp_en.html.

Центр по изучению права и информационного общества Японии (на рус. яз.). URL: http://japaneselaw.ru/.

Юридическая Россия. Федеральный правовой портал. URL: http://web1.law.edu.ru/.

ГЛАВА II

ДОСТУП К ИНФОРМАЦИИ

Право на информацию

Право на информацию является одним из новых прав человека и гражданина, оно появилось лишь в послевоенный период в странах Западной Европы, США и некоторых других государствах. Правда, в качестве примера европейской страны, где это право впервые возникло ещё в 1766 г., приводят Швецию, но следующие два столетия ни одно государство этому примеру не последовало. Для азиатских стран возможным образцом регулирования доступа к информации мог бы послужить опыт работы комиссии мудрецов в Китае эпохи династии Танг (618–907 гг. до н.э.). Эта комиссия протоколировала все действия руководителей государства, в том числе императора, и была обязана подвергать эти действия и решения сомнению и критике.

В современном понимании право на информацию (и его составляющая – право на доступ к информации) было сформулировано западными философами и политологами, которые объясняли его необходимость следующими обстоятельствами. Во-первых, право на свободный поиск, получение и распространение информации является составляющей права на свободу выражения мнения – одного из основных неотъемлемых прав человека, согласно Всеобщей декларации прав человека Организации Объединённых Наций и принятым после неё соответствующим международным соглашениям. Свобода выражения мнений являлась бы пустым словом без гарантии свободного потока и обмена информацией и идеями без вмешательства со стороны государственных властей и независимо от государственных границ.

Во-вторых, право на информацию вытекает из священного в любом демократическом государстве права на свободные выборы. Своё основное демократическое право граждане реализуют раз в два-три года путём голосования, после чего избранные представители народа управляют делами государства. Для того чтобы избирательное право осуществлялось действительно свободно, осознанно и демократично, у гражданина до голосования должен сформироваться определённый кругозор, помогающий выбрать нужного именно ему и обществу в целом кандидата. Для осознанности своего выбора избиратель нуждается в достоверной информации о кандидатах, скажем, о результатах их прежней работы в институтах государства. Право на информацию и свобода информационного обмена выступают главными гарантами реализации права граждан на участие в управлении общественными делами, принципа народовластия.

Третий аргумент связан со следующим умозаключением. Принято считать, что засекреченность работы органов власти, порядка принятия тех или иных решений вызывает подозрительность людей в отношении государственных органов и чиновников всех уровней, нарушает важный в современном обществе принцип публичности власти. Недоверие граждан затрудняет реализацию властных решений, лишает государство возможности рассчитывать на сознательность людей. Закрытость власти неизбежно ведёт к коррупции чиновников. Следовательно, в интересах самих органов власти быть максимально открытыми для общества.

Четвёртый посыл заключается в том, что подавляющая часть информации, к которой требуется право на доступ, то есть информация, собранная и созданная различными государственными органами, начиная с органов регистрации рождения, брака, водительских прав и заканчивая национальными службами безопасности, – государственная. Такие сведения не просто произведены этими органами, они созданы ими на деньги налогоплательщиков. Государственные учреждения не занимаются информационным либо иным бизнесом, а лишь тратят деньги, получаемые из бюджета, который, как известно, формируется в основном за счёт средств налогоплательщиков. Следовательно,

информация не принадлежит архиву министерства или мэрии, она принадлежит всем, поскольку ни министр, ни мэр не платили за неё из собственного кармана. Они не вправе эту информацию приватизировать, присваивать, продавать, обменивать и т.д. Стало быть, если в итоге за сбор и производство информации платят граждане, то они вправе знать, на что потрачены их деньги. Право на информацию, таким образом, необходимо для демократического процесса, для реализации программы самоуправления общества.

Отправной точкой современного отношения к вопросам права на информацию повсеместно считается принятие Генеральной Ассамблеей Организации Объединённых Наций в 1946 г. резолюции № 59 (I)1. В этом документе сказано, что «свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы, защите которых Объединённые Нации себя посвятили»2. Однако под свободой информации в данной и в последующих резолюциях высший орган ООН понимал вовсе не обязанность государственных органов предоставлять информацию гражданам, но «право повсеместно и беспрепятственно передавать и опубликовывать информационные сведения» во имя мира и мирового прогресса, то есть свободу СМИ. Основным же принципом свободы информации с точки зрения названной резолюции «является моральная обязанность стремиться к выявлению объективных фактов и к распространению информации без злостных намерений».

1 Организация Объединённых Наций. Шестьдесят пятое пленарное заседание, 14 декабря 1946 г. См. официальный текст на рус. яз. // Сайт ООН. URL: http://daccessdds. un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/033/10/IMG/NR003310. pdf?OpenElement.

2 Резолюция была посвящена необходимости созыва кон-

ференции Организации Объединённых Наций по вопросу о свободе информации. Такая конференция проходила в Женеве с 23 марта по 21 апреля 1948 г. На ней были приняты проекты трёх конвенций – об установлении в международном масштабе права на опровержение, о свободе информации, о сборе и международной передаче новостей // URL: http://dac- cess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/345/54/IMG/ NR034554.pdf?OpenElement.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

66и зарубежная практика регулирования журналистики

Впослевоенные годы общественное движение за свободу информации добивалось одной победы за другой: право на получение информации было закреплено в законодательстве США (1966), затем – Австралии и Новой Зеландии (1982), Канады (1983). Темпы национального законотворчества последних двух десятилетий в сфере доступа к информации поражают. По данным международной общественной организации «Аксез-инфо» (Access Info), если в 1990 г. только 14 государств мира имели законы о свободе доступа к информации, то в 2000 г. их насчитывалось 40,

ак 2010 г. их было уже 82. По данным на 2004 г., конституции примерно сорока государств мира содержали нормы о праве на информацию, хранящуюся в органах государственной власти, и условиях доступа к ней.

Итак, право на свободу информации связано со свободой выражения мнения, которая издавна признаётся одним из важнейших прав человека. Свобода выражения мнения имеет основополагающее значение для функционирования демократии, является необходимым условием осуществления других прав и сама по себе представляет неотъемлемое слагаемое человеческого достоинства. Всеобщая декларация прав человека защищает это право в следующей формулировке статьи 19: «Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает… свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». Принятый Генеральной Ассамблеей ООН Между-

народный пакт о гражданских и политических правах

(МПГПП)гарантирует право на получение информации в тексте статьи 19: «Каждый человек имеет право на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от государственных границ, устно, письменно или посредством печати или художественных форм выражения, или иными способами по своему выбору».

Права человека не должны оставаться декларативными. Статья 2 МПГПП возлагает на государства обязанность «принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав,

признаваемых в настоящем Пакте». Это означает, что от органов власти требуется не только воздерживаться от нарушения прав, не только препятствовать третьим лицам нарушать их, но и принимать позитивные меры для обеспечения всеми уважения прав человека, в том числе права на свободу выражения мнения. Фактически органы власти призваны создавать условия, удовлетворяющие право населения на информацию, условия его реализации.

Право на доступ к информации, право знать поддерживает ЮНЕСКО. На Брисбенской конференции этой организации в 2010 году была принята декларация, которая призывает государства-участники принять законы, гарантирующие право на информацию в соответствии с международнопризнанным принципом максимальной открытости. Под ним понимается право каждого получить доступ к информации, хранящейся в государственных органах всех уровней – местных, национальных и международных3.

Свобода информации гарантируется и различными документами Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), такими, как Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе4, Заключительный документ копенгагенского совещания Конференции ОБСЕ по человеческому измерению5, Парижская хартия, согласованная в 1990 г.6, Заключительный документ встречи на высшем уровне в рамках ОБСЕ

3 См. текст декларации ЮНЕСКО. URL: http://www.unesco. org/new/en/communication-and-information/flagship-project- activities/world-press-freedom-day/previous-celebrations/2010/ brisbane-declaration/

4 Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 1 августа 1975 г. См. полный официальный текст на рус. яз. в Ведомостях Верховного Совета СССР (1975, № 33) и в извлечениях, касающихся сво-

боды выражения мнений на сайте «Право и средства массовой информации» // URL: http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/ european/zakl_akt.htm.

5 Копенгагенское совещание Конференции ОБСЕ по человеческому измерению, июнь 1990 г. См., в частности, пункты 9.1 и 10.1.

6 Парижская хартия для новой Европы. Встреча на высшем уровне в рамках ОБСЕ, ноябрь 1990 г.

А. Г. Рихтер • Международные стандарты

68и зарубежная практика регулирования журналистики

вБудапеште в 1994 г.7, Декларация встречи на высшем уровне в рамках ОБСЕ в Стамбуле8. В Стамбульской хартии европейской безопасности ОБСЕ, в частности, говорится: «Мы [государства-участники] вновь подтверждаем значение… свободного потока информации, а также доступа общественности к информации. Мы обязуемся принять все необходимые меры для обеспечения основных условий для… беспрепятственного трансграничного и внутригосударственного потока информации, который мы рассматриваем как существенную составляющую любого демократического, свободного и открытого общества»9.

На Одиннадцатой встрече Совета министров ОБСЕ в Маастрихте (1-2 декабря 2003 г.) по разработке стратегии ОБСЕ в целях противодействия угрозам безопасности и стабильности в XXI в. было заявлено: «Транспарентность

вгосударственных делах является одним из существенно важных условий подотчётности государств и активного участия гражданского общества в экономических процессах» (см. п.2.2.4. Документа-Стратегии ОБСЕ в области экономического и экологического измерения).

Важно отметить, что вопросы широкого доступа к информации касаются не только поиска и получения документов и других сведений, но и посещения мероприятий и заседаний государственных органов, таких, как судебные и законодательные.

Международное право на получение отдельных видов информации

В последнее время были подписаны и вступили в силу несколько международных соглашений, признающих право

7 На пути к подлинному партнерству в новую эпоху. Встреча на высшем уровне в рамках ОБСЕ в Будапеште, 1994 г., пункты 36–38.

8 Встреча на высшем уровне в рамках ОБСЕ в Стамбуле, 1999 г., пункт 27. См. также пункт 26 Хартии европейской безопасности, принятой на той же встрече.

9 Примечание 13, п. 26.

граждан на поиск и получение информации в той или иной специфической сфере. Первым следует назвать сферу экологической информации. Государства – участники Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) и Евросоюз подписали в 1998 г. юридически обязательную конвенцию «О доступе к информации, участию обществен-

ности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (так называемую Орхусскую конвенцию). В её преамбуле сказано, что страны-участницы обосновывают необходимость принятия Конвенции: «…считая, что в целях обеспечения возможности отстаивать [право на жизнь в благоприятной окружающей среде] граждане должны иметь доступ к информации… признавая, что в вопросах, касающихся окружающей среды, совершенствование доступа к информации и участия общественности в процессе принятия решений повышает качество принимаемых решений и процесса их осуществления, способствует улучшению информированности общественности об экологических проблемах, предоставляет общественности возможность выражать свою озабоченность и позволяет государственным органам обеспечивать должный учёт таких интересов…»

Конвенция вступила в силу в октябре 2001 г. На сегодняшний день у неё 44 участника, включая 43 страны Европы и бывшего СССР и Евросоюз. Она требует от государствучастников принятия правовых мер по претворению в жизнь положений о доступе к информации об окружающей среде. Большинство их них записаны в статье 4, которая начинается со следующего положения: «Каждая Сторона обеспечивает, чтобы… государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности, в рамках национального законодательства, такую информацию…: а) без необходимости формулировать свою заинтересованность…»

За соблюдением Конвенции несудебный консультационный надзор осуществляет комитет, созданный согласно статье 15. Участники Конвенции могут также признать юрисдикцию Международного суда или арбитража по делам о нарушении Конвенции.

Среди прочего Конвенция требует от государствучастников признать широкие определения понятий «экологическая информация» и «государственный орган», поставить исключения в праве на информацию в зависимость от заинтересованности общественности в получении такой информации. Она также устанавливает желательность создания в соответствии с национальным законом независимого и беспристрастного органа с полномочиями оспаривать законность с правовой и процессуальной точки зрения любого решения, действия или бездействия государственных органов по предоставлению экологической информации.

Конвенция признаёт право на доступ к информации как часть права на жизнь в экологически безопасной среде, а не как самостоятельное право человека. Тем не менее это был первый юридически обязательный международный акт, который установил ясные стандарты права на информацию.

В1998 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декла-

рацию о праве и обязанности отдельных лиц, групп

иорганов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Декларацию о защитниках прав человека). Статья 6 этого международного акта особо отмечает право на доступ к информации о правах человека:

«Каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право:

а) знать, искать, добывать, получать и иметь в своем распоряжении информацию о всех правах человека и основных свободах, включая доступ к информации о том, каким образом обеспечиваются эти права и свободы во внутреннем законодательстве, в судебной или административной системах;

b) знать, как предусматривается в международных договорах о правах человека и других применимых международных договорах, свободно публиковать, передавать или распространять среди других мнения, информацию и знания о всех правах человека и основных свободах…»

ВДекларации о защитниках прав человека сказано, что подобного рода деятельность необходима для защиты и эффективного осуществления прав человека и основных свобод.