10. Правововое регулирование пользования недрами на условиях соглашений о разделе продукции

10.1. Вводные замечания

Одним из важнейших условий развития отечественной эконо­мики является создание благоприятного инвестиционного климата и, в первую очередь, в минерально-сырьевом комплексе. С точки зрения потенциального инвестора (и, в первую очередь, иностран­ного) государство должно гарантировать условия, при которых экономический (предпринимательский) риск был бы сведен к ми­нимуму. Такие условия, в частности, предусматривают:

• стабильное и непротиворечивое законодательство;

• стабильный и приемлемый для инвестора налоговый режим;

• государственные гарантии прав инвестора и др.

Для регулирования отношений, возникающих в процессе за­ключения, исполнения и прекращения соглашения между государ­ством и инвестором по использованию недр, был принят Государ­ственной думой РФ (6 декабря 1995 г.), одобрен Советом Федера­ции (19 декабря 1995 г.) и подписан Президентом РФ (30 декабря 1995 г.) Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (далее СРП). Цель этого Закона - улучшить по сравнению с дейст­вующей системой налогообложения условия для привлечения россий­ских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу мине­рального сырья на территории РФ, а также на континентальном шельфе РФ в пределах исключительной экономической зоны РФ.

Этот механизм является эффективным и широко используется во всем мире. Он позволяет осуществлять широкомасштабные и, Что особенно важно, долгосрочные инвестиции в сырьевую отрасль экономики.

Соглашение о разделе продукции представляет собой договор, В соответствии с которым РФ предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку добычу минерального сырья на участке недр, указанном в согла­шении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется провести указанные работы за свой счет и на свой риск. Перечни участков недр, право пользования которыми может быть предос­тавлено на условиях раздела продукции, устанавливаются феде­ральными законами.

В развитие этой нормы Закона РФ «О соглашениях о разделе продукции» Комитет по природным ресурсам и природопользова­нию Государственной думы Федерального собрания РФ в 1996 г. провел парламентские слушания на тему «О перечне участков недр и месторождений, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции». На днях было отмечено, что законопроект, внесенный Правительством РФ, содержит перечень из 250 месторождений и перспективных участков, из них 213 - на нефть и газ, 22 - на твердые поле ископаемые, 15 - на драгоценные металлы. Это составляет 7 запасов газа, 38 % - нефти, 18 % - золота. По итогам парламентских слушаний Государственной думе было рекомендовать принять Закон «О перечне участков недр и месторождений, пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции» до 19 июля 1996 г.

В настоящее время на режим раздела продукции переведено более 26 % разведанных запасов нефти и 11 % газа. Вместе с прошедшие годы показали, что сам Закон о СРП и механизм реализации имеют существенные недостатки:

1. Крайне затруднена процедура утверждения перечня месторождений, которые могут разрабатываться на условиях СРП. указать, что до 1999 г. таких месторождений оказалось лишь 10.

2. Возникли противоречия между Законом о СРП и другими Федеральными законами: «О недрах», «О континентальном шельфе», «О государственном регулировании внешнеэкономической, i деятельности» и др. В частности, оставался неясным вопрос, следу­ет ли СРП рассматривать как договоры гражданско-правового ха­рактера в рамках специального режима, установленного Законом СРП, или же они должны подчиняться общему режиму лицензирования, установленному Законом РФ «О недрах» и имеющему админи­стративно-правовой характер. Подобный административно-правовой режим позволял государству ограничивать, вмешиваться и даже прак­тически произвольно аннулировать права инвесторов по СРП.

По оценкам экспертов Министерства энергетики РФ общий объем инвестиций за весь период реализации действующих СРП составил около 1,5 млрд. долл. США.

В долгосрочной перспективе по месторождениям, как включенным в Федеральный закон «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», так и находящимся на рассмотрении в Го­сударственной думе, доход государства может достичь порядка 100 млрд. долл. США.

Эти обстоятельства, а также иные преимущества разработки месторождений полезных ископаемых на условиях СРП привели к тому, что 7 января 1999 г. Президент Российской Федерации под­писал Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (№ 19-ФЗ). Эти изменения касались пяти статей:

статьи 2 - «Соглашение о разделе продукции»,

статьи 6 - «Порядок заключения соглашения»,

статьи 7 - «Условия выполнения работ»,

статьи 13 - «Налоги и платежи при исполнении соглашения»,

статьи 19 - «Контроль за исполнением соглашения» и значительно улучшили правовую основу для применения СРП.

Кроме того, 12 февраля 1999 г. Президент РФ подписал Феде­ральный закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополнений, вытекающих из Федерально­го закона «О соглашениях о разделе продукции». Этот Закон по­зволил в определенной степени согласовать законодательство о СРП с другими законодательными актами, в том числе с:

• Законом РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. № 2395-1;

• Законом «О континентальном шельфе РФ» от 30 ноября 1975 г. № 174-ФЗ;

• Законом «О государственном регулировании внешнеторго­вой деятельности»;

• Законом «Об иностранных инвестициях в РСФСР»;

• Законом «О таможенном тарифе»;

• Законом «О дорожных фондах в Российской Федерации» от 18 октября 1991 г. № 1759-1; t

• Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1; Ф Законом «О налоге на имущество предприятий» от 13 декабря 1991 г. № 2030-1;

• Законом «О налоге на добавленную стоимость» от 6 ря 1991 г. № 1992-1;

• Законом «О налоге на прибыль предприятий и орт ций» от 27 декабря 1991 г. № 2116-1;

• Законом «Об акцизах» от 7 марта 1996 г. № 23-ФЗ;

• Таможенным кодексом РФ от 18 июня 1993 г. № 5221-1.

Новые поправки, внесенные в Закон о СРП (статья 2) и в закон РФ «О недрах» (статья 1) определяют, что особенности недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются не Законом РФ «О недрах», а Федеральным законом о СРП.