5.10. Связи с общественностью органах государственной власти и управления в России

Государственный PR в России: зарождение и эволюция

Когда в конце 1980-х – начале 1990-х годов в органах исполнительной власти Москвы, Ленинграда и некоторых крупных областных центров РФ впервые были созданы структуры, ориентированные на связи с общественностью (пресс-центры, отделы общественных связей и взаимодействия со СМИ и т.п.) вряд ли кто думал, что они войдут в историю как прототипы российских государственных PR- и пресс-служб, что здесь будут апробированы многие модели, формы и методы профессиональной PR-деятельности. Вместе с тем, появление этих структур было не случайным, не веянием моды. К новым формам публичной политики, к новым моделям и методам информационной работы и новым подразделениям в органов государственной власти закономерно вели процессы перестройки, демократизации и гласности, а также развернувшаяся в связи с этим политическая борьба и обновление властной элиты.

Анализируя процесс становления российских служб связей с общественностью в сфере государственной деятельности, петербургские исследователи М. Шишкина, Д. Гавра и Д. Шишкин также отмечают детерминированность и политическую окрашенность возникновения рассматриваемого феномена. По их мнению, государственная и политическая элита, инициировавшая реформы в российском обществе, в начале перестройки стала остро нуж­даться в новых информационных услугах, новых формах диалога с населением. PR как самостоятельная технология еще не была осознана и принята как на мировоззренческом, так и на профессиональном уровне. Ее необходимость ощущалась скорее интуитивно, чем осознанно. Поэтому новые структуры являлись свое­образным продолжением агитационно-пропагандистских отделов с вытекающими отсюда спецификой работы и кадровым обеспечени­ем, но при этом новые структуры и новые специалисты формирова­ли принципиально новое качество и формы информационной рабо­ты с общественностью.

Излагая свою версию генезиса российского государственного PR, другой автор - Е. Тарашвили - по существу также акцентирует политическую подоплеку рассматриваемого феномена. «Строительство в Росси демократии актуализировало потребность создания диалога государства и формирующего гражданского общества, - пишет он. - Этому содействовали три основные причины. Во-первых, государство, как политический институт демократического общества, стремится найти такой способ управления, при котором объект и субъект управления не были бы антагонистически разделены, а выступали бы как взаимозависимые субъекты общественных отношений. Во-вторых, формирующееся гражданское общество, со своей стороны, также старается увеличить свои прерогативы за счет различных институтов регулирования и испытывает потребность в эффективных технологиях взаимодействия с государством и с различными группами общественности - отечественной, международной и т.д. В-третьих, в политическом поведении российских граждан очевидны черты агрессивности и радикализма, подчас принимающие антиобщественные формы. Следовательно, высока степень конфликтности и велика потребность как государство, так и общества в коррелирующих механизмах взаимодействия - таких как компромисс, переговоры, солидарное разрешение конфликта.

Что касается функциональных задач работников новых подразделений, то сюда, входило информирование населения о деятельности субъектов власти, привлечение граждан к выработке важных решений по проблемам социаль­но-экономического развития, учет обществен­ного мнения, пожеланий и критических замечаний о деятельности местных органов власти, анализ публикаций СМИ и т. д. С одной стороны, эти структуры выполняли новую информационную роль — доводили до сведения общественности информацию о деятельности власти, тем самым демонстрируя их открытость и демо­кратичность. С другой стороны, они «по старинке» выполняли и властные, точнее - административные функции: собирали критические замечания, принимали по ним меры и т. д. Но, пожалуй, сверхзадачей созданных и контролируемых «перестроечной» властью новых информационных структур, ориентированных на работу с общественностью, было оказание политического влияния на нее, формирование определенных идеологических ценностей и поведенческих установок.

Несмотря на эту противоречивость и двойственность роль первых PR-структур, работавших в недрах государственного аппарата, нельзя недооценивать. Во-1-х, они во многом способствовали нахождению и утверждению в практике работы современных ком­муникационных инструментов и технологий. Основными из них были подготовка и рассылка пресс-релизов, проведение пресс-конференций и брифингов, встреч с журналистами, мониторинг материалов СМИ, выступления дол­жностных лиц в прямом эфире и т.п. Правда, распространяемая при этом информация не всегда носила правдивый и объективный характер, хотя в целом соответствовала реальным событиям и фактам.

Во-2-х, их работа способствовала формирова­нию диалога власти и общества, развитию общественной активности и гражданского контроля. К примеру, создание обще­ственных советов, которые курировали деятельность пресс-центров Моссовета и Ленсовета, явилось, по нашему мнению, весьма важным и новаторским шагом по пути установления общественного контроля и демократизации информационной политики государственной власти.

Рассматриваемый период истории связей с общественностью в России, для которого было характерно господство журналистских форм и технологий работы, ориентация специалиста-коммуникатора главным образом на сотрудничество со СМИ, получил у некоторых экспертов название «журналистский». Другие авторы говорят о «переходной модели», имея в виду переход от «модели властвования и подчинения» советских времен к современной «управленческой модели», где общественность контактирует с государством как получающий услуги клиент или совокупность клиентов.

С нашей точки зрения, более обоснованным является использование понятийного аппарата концепции исторических моделей PR Дж. Грюнига и Т. Ханта. Это позволяет констатировать, что в рассматриваемый период господствовала модель «информирования общественности», а сопутствовали ей две другие: модель, называемая «пресс-агентство», или «паблисити» (по другому - «манипуляция», «пропаганда», «реклама») и модель двусторонней асимметричной коммуникации. Еще одна - модель двусторонней симметричной коммуникации - формируется лишь в нынешних условиях.

За прошедшее двадцатилетие в секторе российского государственного PR произошли весьма существенные изменения количественного и качественного характера. Если обобщить размышления и оценки ряда экспертов в данной областиⁱⁱ и результаты собственных исследований, то можно увидеть следующую картину.

Во-первых, в органах государственной власти и управления России сложилась и укоренилась обширная инфраструктура федеральных, региональных и местных служб, реализующих функции по связям с общественностью. Причем, чаще всего эти функции выполняют сотрудники пресс-служб и пресс-секретари, а число таких служб и должностей значительно больше, чем PR-служб и их сотрудников.

Во-вторых, практика связей с общественностью в государственных структурах носит жестко регламентированный и формализованный характер, нередко определяется субъективными установками вышестоящих бюрократических структур и политической конъюнктурой, что препятствует использованию оптимальных коммуникативных стратегий, моделей и технологий в работе с общественностью и тем самым снижает эффективность данной работы.

В-третьих, в работе государственных PR-служб доминируют информационные задачи, часто реализуемые механически, по шаблону, без должных поправок на ситуационные факторы, на результативность коммуникации. Наблюдается дефицит разъяснительной, имиджевой и репутационной составляющих в деятельности структур по связям с общественностью, равно как и недостаток эффективных антикризисных коммуникаций. По мнению многих экспертов, реальной работы по созданию положительного имиджа государственных структур и территорий не видно.

В-четвертых, в государственных PR-службах достаточно остро стоит кадровая проблема. Она включает в себя проблему кадрового обеспечения этих служб квалифицированными и опытными сотрудниками, проблема повышения про­фессионального уровня работающих специалистов, проблему недофинансирования.

В-пятых, следует констатировать недостаточную оперативность, маневренность и интеграцию коммуникации в практике государственной PR-деятельности. Она еще слабо встроена в государственную информационную политику как на федеральном, так и на региональном уровнях. PR-сопровождение государственных реформ и крупных решений осуществляется неудовлетворительно.

В-шестых, потребности развития политической демократии и гражданского общества в России обусловливают необходимость модернизации сложившейся в органах власти практики работы служб информации и связей с общественностью. В частности, необходим решительный переход от доминирования информационно-пропагандистских монологовых моделей PR-коммуникации к приоритету диалоговых и полиологовых моделей в общественных связях госструктур.

РR-подразделения в федеральных органах госвласти России

Связи с общественностью являются органичным компонeнтoм государственной власти и управления в демократическом государстве, компонeнтoм, направленным на оптимизацию принятия и реализации политических и управленческих решений. Формальные названия PR служб федеральных органов государственной власти РФ - «департамент или управление по связям с общественностью и СМИ» и т.п. - не имеют большого значения. Важно то, что они используются в качестве механизма учета и согласования интересов, поиска компромиссов, правильных, ожидаемых населением решений, в качестве инструмента налаживания и поддержания диалога, обратных связей с гражданами и общественностью.

Общими задачами и направлениями деятельности государственных PR-служб в современной России являются: 1) установление, поддержание и расширение контактов с граждана­ми и общественными организациями; 2) информирование общественности о существе принимаемых ре­шений и результатах деятельности соответствующей государственной организации, должностного лица (губернатор, правительство, законодательное собрание и т.д.); 3) анализ общественной реакции на действия должностных лиц, органов власти и управления; 4) прогнозирование социально-политического процесса, обеспе­чение органов власти (управления) аналитическими разработ­ками; 5) формирование благоприятного имиджа органов власти, управления и должностных лиц.

В каждом органе федеральной власти структуры (подразделения) по связям с общественностью имеют свою организационную специфику, свой конкретный набор функций и задач, отражающих особенности данного базисного субъекта PR и условий, в которых он работает. В качестве примера деятельности PR-подразделения органа федеральной власти РФ можно привести деятельность пресс-центра Администрации Президента или пресс-центра правительства РФ и т.п.

Управление Президента РФ по связям с общественностью создано в 1996 года. Если Пресс-служба Президента РФ выполняет в основном организационно-тактичекие PR-задачи, то на это Управление возлагаются задачи по разработке и реализации стратегических PR. Основными функциями Управления являются: изучение общественного мнения о социально-экономическом и политическом развитии страны, деятельности органов государственной власти; подготовка аналитических и пропагандистских материалов для СМИ; подготовка предложений Президенту по вопросам государственной политики в отношении СМИ; обеспечение деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте и др. В Управлении имеются отделы: по связям с общественностью в регионах, отдел социологических исследований, отдел внешней политики и другие.

РR-подразделения в органах госвласти субъектов РФ

Связи с общественностью являются органичным компонeнтoм государственного и муниципального управления в демократическом государстве, направленным на оптимизацию принятия и реализации политических и управленческих решений.

Формальные названия занятых выполнением PR-функций государственных служб регионального уровня - «департамент или управление/комитет по связям с общественностью и СМИ» и т.п. - не имеют большого значения. Важно то, что они используются в качестве механизма учета и согласования интересов, поиска компромиссов, правильных, ожидаемых населением решений, в качестве инструмента налаживания и поддержания диалога, обратных связей с гражданами и организованной общественностью.

Общими задачами и направлениями деятельности региональных государственных PR-служб в современной России являются: 1) установление, поддержание и расширение контактов с граждана­ми и общественными организациями; 2) информирование общественности о существе принимаемых ре­шений и результатах деятельности соответствующей государственной организации, должностного лица (губернатор, правительство, законодательное собрание и т.д.); 3) анализ общественной реакции на действия должностных лиц, органов власти и управления; 4) прогнозирование социально-политического процесса, обеспе­чение органов власти (управления) аналитическими разработ­ками; 5) формирование благоприятного имиджа органов власти, управления и должностных лиц.

Естественно, что в каждом регионе и для каждого регионального государственного органа власти (управления) структуры (подразделения) по связям с общественностью имеют свою организационную специфику, свой конкретный набор функций и задач, отражающих особенности данного базисного субъекта PR и условий (социальных, экономических, политических и др.) его функционирования.

В качестве примера деятельности PR-подразделения государственной власти субъектов РФ можно привести деятельность пресс-центра Администрации губернатора Санкт-Петербурга или пресс-центра правительства Ленинградской области, Управления по информации и связям с общественными организациями Аппарата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и т.п.