Международные экономические отношения - Рыбалкин В.Е
..pdfМировое сообщество, еще недавно не ощущавшее непос редственно размеры, особенности и последствия миграционных процессов на международном уровне столкнулось с необходи мостью координации усилий многих стран по разрешению ост рых ситуаций и коллективному регулированию миграционных потоков. Организационно-институциональные, нормативно-пра вовые и финансовые механизмы регулирования, созданные в прошлые годы на глобальном (в рамках ООН и других органи заций), региональном (региональные экономические организа ции) и национальном (в основном промышленно развитыми странами) уровнях, позволяют мировому сообществу постепен но ослаблять остроту в сфере международной миграции насе ления и нормализовать миграционные потоки. Последнее десятилетие нашего столетия характеризуется тем, что стра ны-импортеры и страны-экспортеры трудовых ресурсов вно сят существенные коррективы в свою миграционную политику.
Межстрановая миграция населения и трудовых ресурсов возникает при наличии значительного контраста в уровнях эко номического и социального развития и темпах естественного де мографического прироста стран, принимающих и отдающих рабочую силу. Географическими центрами иммиграции являют ся наиболее развитые страны, такие, как США, Канада, Австралия, большинство западноевропейских стран, а также страны с высо кими доходами от продажи нефти и бурным экономическим ростом (Саудовская Аравия, Бахрейн, Кувейт и Объединенные Арабские Эмираты и т. д.).
Внешняя трудовая миграция относится к одному из видов международной миграции населения, который характеризует ся перемещением рабочей силы, как правило, из менее разви тых в экономически более развитые страны на временную работу с последующим возвращением на родину.
Мировой опыт свидетельствует, что трудовая миграция обеспечивает несомненные преимущества странам, как прини мающим рабочую силу, так и поставляющим ее. Но она спо собна породить и острые социально-экономические проблемы.
Какие положительные последствия трудовой миграции сегодня признаются и используются?
Прежде всего учитывается, что процессы трудовой мигра ции способствуют смягчению условий безработицы, появлению
150
для страны-экспортера рабочей силы дополнительного источ ника валютного дохода в форме поступлений от эмигрантов, а также приобретения ими знаний и опыта. По возвращении домой они, как правило, пополняют ряды среднего класса, вкла дывая заработанные средства в собственное дело, создавая до полнительные рабочие места.
К отрицательным последствиям трудовой миграции сле дует отнести тенденции роста потребления заработанных за границей средств, желание скрыть получаемые доходы, "утеч ку умов", иногда и понижение квалификации работающих миг рантов и т. п. / 2 / .
Для нейтрализации отрицательных последствий и усиле ния положительного эффекта, получаемого страной в результа те трудовой миграции, используют средства государственной политики. Просчеты в выборе ориентиров миграционной поли тики вызывают нежелательную реакцию в виде роста неле гальной миграции и последующей социальной активности возвращающихся мигрантов и др. В этой области особенно оче видны неэффективность жестких, директивных мер и необхо димость косвенных, координирующих воздействий со стороны государств и правительств.
2.МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕЖСТРАНОВОЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Учитывая, что правительство каждой страны суверенно в своем праве определять направления и цели миграционной политики, при разработке комплекса мер, регулирующих про цессы внешней трудовой миграции, признано целесообразным и необходимым условием придерживаться определенных пра вовых норм и стандартов, закрепленных в документах между народных организаций.
Ратифицируя международные конвенции, страны, регла ментирующие процесс трудовой миграции, признают приори тет норм международного права над национальным законодательством, что имеет важное значение как для самой страны с точки зрения ее интеграции в мировое сообщество, так и для мигрантов, чьи права за рубежом существенно расширя ются и нуждаются в защите.
151
Важная особенность международной миграции рабочей силы состоит в том, что регулирование данного процесса осуще ствляется двумя (или более) субъектами, воздействующими на разные стадии перемещения населения и преследующими за частую несовпадающие интересы. Если страна - импортер ра бочей силы в большей степени отвечает за прибытие и использование мигрантов, то в функции страны-экспортера ра бочей силы в большей степени входит регулирование оттока и защита интересов мигрантов за рубежом.
Во многих аспектах интересы стран - экспортеров и им портеров рабочей силы оказываются тесно переплетенными. Правовое выражение взаимной заинтересованности стран, при нимающих и направляющих мигрантов, осуществляется в фор ме двухили многосторонних международных соглашений по вопросам миграции. Согласно Программе Действий, при нятой в 1976 г. на Всемирной конференции по занятости в рамках МОТ, организация набора рабочей силы должна произ водиться на основе двухили многосторонних соглашений, раз работанных на основе изучения экономических и социальных потребностей стран - экспортеров и импортеров рабочей силы.
В настоящее время значительное число учреждений и орга низаций прежде всего в рамках ООН, а также региональных группировок занимаются проблемами, связанными с миграци ей населения и трудовых ресурсов.
Так, Комиссия ООН по народонаселению располагает соот ветствующим фондом, часть которого используется на субси дирование национальных программ в области миграции населения. Деятельность МОТ (Международной организации труда) в качестве одной из целей предусматривает регулирова ние миграции населения. Ряд международных договоров, при нятых ВОЗ (Всемирной организации здравоохранения), содержит специальные нормы, которые касаются физического состояния трудящихся-мигрантов. В конвенциях ЮНЕСКО имеются по ложения, направленные на улучшение образования трудящих ся-мигрантов и членов их семей. Возрастает роль Международной организации по миграции (MOM), целью кото рой является обеспечение упорядоченной и плановой между народной миграции, ее организация, обмен опытом и информацией по указанным вопросам. В Западной Европе де-
152
ятельностью, связанной с обеспечением и защитой прав трудя щихся мигрантов, занимается Межправительственный коми тет по вопросам миграции (СИМЕ).
Соответствующие документы международных организаций имеют большое значение применительно к национальному за конодательству, поскольку при формировании национальной политики в области внешней трудовой миграции должны быть учтены требования международных конвенций.
Одной из основных идей Конвенции МОТ о трудящихсямигрантах / 3 / является признание государствами, ратифици рующими данный документ, равенства в отношении мигрантов независимо от их национальности, расовой принадлежности, религии, пола и т. п. Конвенция содержит статьи, направлен ные на регулирование условий, при которых трудящиеся-миг ранты будут иметь равные с гражданами принимающего государства права в вопросах, определенных Конвенцией. За щита прав трудящихся-мигрантов обеспечивается:
•организацией бесплатных служб для помощи мигран там и обеспечения их необходимой информацией (статья 2);
•принятием мер против недостоверной информации и пропаганды в отношении вопросов, касающихся иммигра ции и эмиграции граждан (статья 3);
•принятием мер, облегчающих все стадии миграции: отъезд, перемещение и прием мигрантов (статья 4);
•организацией соответствующих медицинских служб (статья 5);
•разрешением переводить на родину заработок и сбере жения трудящихся-мигрантов (статья 9).
Конвенция включает также приложения, среди которых первые два касаются найма, размещения и условий труда миг рантов, а третье - вопросов ввоза мигрантами личного имуще ства, рабочих инструментов и оборудования. В Приложении 1, в частности указывается, что посреднической деятельностью по трудоустройству мигрантов могут заниматься:
• наниматель или лицо, находящееся у него на службе и действующее от его имени, при наличии разрешения от компетентных властей и под их контролем;
153
• частное агентство, получившее на это предварительное разрешение компетентных властей территории, на которой данные операции будут производиться, при соблюдении условий и в тех случаях, которые могут быть предусмотре ны либо законодательством данной территории, либо со глашением между компетентными органами принимающей
инаправляющей стран.
Вданном документе также указывается, что лицо или орга низация, способствующие незаконной миграции, подлежат со ответствующему наказанию.
Вназванной конвенции подчеркивается также необходи мость письменного оформления трудовых контрактов и соблю дения права трудящихся-мигрантов на получение данных документов с указанием сроков найма, условий и содержания труда и уровня его оплаты.
Документы МОТ провозглашают равенство мигрантов с граж данами страны пребывания также и в уровне минимальной за работной платы, а в тех странах, где это предусмотрено национальными законодательствами, - возможность участвовать в процедурах по установлению размера заработной платы. При этом оговаривается, что заработная плата трудящимся-мигран там должна выплачиваться регулярно и наличными деньгами.
Статья 9 Конвенции № 97 закрепляет право трудящегосямигранта на свободный перевод полученных валютных средств на родину.
Международными стандартами предусматривается также возможность для трудящихся-мигрантов получить образование или повысить квалификацию в стране пребывания. Так, в Ре комендациях МОТ для мигрантов оговаривается равный с граж данами принимающей страны доступ к получению образования.
Конвенция МОТ, принятая в 1962 г., гарантирует равно правие граждан стран пребывания и иностранцев или лиц без гражданства в области социального обеспечения. Государства, принявшие настоящую Конвенцию, обязуются соблюдать по отношению к гражданам любого другого государства, подпи савшего данную Конвенцию, равенство в социальном обеспече нии независимо от срока пребывания в стране. При этом принятые обязательства, по желанию сторон, могут предусмат-
154
ривать одну или более социальных гарантий: медицинское об служивание, пособие по инвалидности в случае потери трудо способности, пенсионное обеспечение, пособие по временной нетрудоспособности, пособие по безработице и т. п. / 4 / .
Согласно Конвенции МОТ 1975 г. / 3 / государства долж ны выявлять на своей территории нелегальную миграцию и принимать необходимые меры по ее сокращению. Конвенция содержит требования, предъявляемые государствам в отноше нии равенства в образовании, занятости, социального обеспече ния, участия в профсоюзах и прочих гражданских прав и социальных гарантий для лиц, находящихся на территории го сударства на законном основании в качестве трудящихся-миг рантов или членов их семей.
Наконец, в Конвенции МОТ, одобренной в 1982 г., изложена международная система сохранения прав трудящихся-мигран тов в области социального обеспечения / 4 / . Назначение дан ной Конвенции - координация национальных систем социального обеспечения с учетом различий в уровнях разви тия отдельных стран.
Ратификация заинтересованными государствами между народных конвенций, регламентирующих процесс трудовой миграции, является необходимым условием для их осуществ ления.
3. ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СТРАН - ИМПОРТЕРОВ ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ
Страны - импортеры трудовых ресурсов, которые постоян но испытывают потребности в привлечении рабочей силы, свою иммиграционную политику основывают прежде всего на ме рах регулирования численности и качественного состава при бывающих трудящихся-мигрантов.
В качестве инструмента регулирования численности ис пользуется показатель иммиграционной квоты, который еже годно рассчитывается и утверждается в стране-импортере. При определении квоты учитываются потребности страны в иност ранной рабочей силе и по отдельным категориям привлекае мого населения (половозрастным группам, образованию и т. п.), а также принимается во внимание состояние национальных
155
рынков труда, жилья, политическая и социальная обстановка в стране-импортере.
Иммиграционная квота может быть распределена в опреде ленной пропорции между различными категориями иммигран тов. Например, в США в 1995 г. принято было следующее распределение иммиграционной квоты: 71% - родственники граж дан США, 20°/) - специалисты, в которых нуждаются США, и 9"/) - прочие грухшы иммигрантов. Новый закон об иммиграции, при нятый в США в 1996 г., существенно расширил размеры квоты для иммигрантов, но и ужесточил требования к их качествен ным характеристикам / 5 / .
Регулирование качественного состава трудящихся-иммиг рантов осуществляется в принимающих странах путем исполь зования различных методов (в целях определения групп иммигрантов, для которых предусмотрены преференции, они могут рассчитывать на первоочередное получение въездной визы).
О высоких требованиях к качеству прибывающей рабочей силы свидетельствует необходимость прохождения процеду ры признания имеющихся у мигранта документов об образова нии или профессиональной подготовке, а также имеющегося опыта работы по специальности. Возрастной ценз является одним из распространенных критериев отбора иммигрантов. Шансы получить разрешение на въезд в страну выше у более молодых претендентов.
Национальность иммигранта является качественным при знаком, дифференцированным в зависимости от национально го состава принимающей страны и учитываемым для обеспечения, например, в США национального равновесия.
К числу других требований, предъявляемых к качеству рабочей силы, относят:
•требование хорошего состояния здоровья у прибываю щего мигранта (характерно для ряда скандинавских стран и США);
•дополнительные профессиональные требования, отно сящиеся к ряду специальностей или профессий (в США, например, иностранный программист должен владеть при нятыми в стране программными средствами, быть знако мым с соответствующими компьютерными системами);
156
• ограничения личностного и психологического плана. Так, например, претендент на получение гралсданства ЮАР должен иметь "добрый характер". В США издавна ограни чен въезд для представителей любой из партий тоталитар ного типа.
Значение того или иного качественного признака при отбо ре иммигрантов не является постоянным и может меняться в пользу других приоритетов. Вместе с тем, по ряду важнейших характеристик, таких как возрастной ценз, наличие трудового сертификата, обладание определенной профессией и професси ональной подготовкой, требования достаточно устойчивы во времени.
Селективность миграционной политики стран-импортеров выражается также в предоставлении льгот отдельным катего риям мигрантов с целью их привлечения в страну. Так, при оритетным правом получения разрешения на иммиграцию пользуются бизнесмены, предполагающие открыть дело в стра не пребывания.
Одной из целей иммиграционной политики является за щита национального рынка труда от неконтролируемого прито ка иностранной рабочей силы. Для осуществления этой цели государства-импортеры применяют меры, направленные на со кращение или предотвращение иммиграции, а также на сокра щение иностранной рабочей силы в стране пребывания. Например, в США одновременно с ужесточением политики по отношению к нелегальным иммигрантам, законодательством предусмотрено право на легализацию для части иностранцев, без разрешения находящихся в стране, что является гуман ным актом и свидетельствует о демократических тенденциях в осуществлении иммиграционной политики. Многие страны - импортеры рабочей силы приняли и реализуют государствен ные программы стимулирования репатриации официально за регистрированных иностранцев, в которых преобладают экономические (а не административные) стимулы (предостав ление материальной помощи и возможности приобретения про фессии и т. п.)
157
4.ЭМИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА СТРАН - ЭКСПОРТЕРОВ ТРУДОВЫХ РЕСУРСОВ
Международная организация труда (МОТ) так определила цели эмиграционной политики стран-экспортеров: эмиграция трудовых ресурсов должна способствовать сокращению безра ботицы, поступлению валютных средств от трудящихся-эмиг рантов, которые используются для сбалансированности экспортно-импортных операций; эмигрантам за рубежом дол жен быть обеспечен соответствующий жизненный уровень; требование возвращения на родину эмигрантов сочетается с приобретением последними в зарубежных странах профессий и образования.
Современная международная трудовая миграция характе ризуется активизацией и ростом влияния стран - экспортеров рабочей силы, которые используют различные методы и сред ства для достижения целей эмиграции, а именно:
• методы и средства защиты интересов государства - эк спортера трудовых ресурсов путем регулирования масш табов эмиграции и качественного состава эмигрантов, вы езжающих за пределы страны. Большинство государств демонстрируют своей эмиграционной политикой уважение прав своих граждан на свободное перемещение. Некото рые страны проводят политику сдерживания эмиграции, особенно в отношении высококвалифицированных специ алистов и при нехватке квалифицированной рабочей силы, а также при неблагоприятной демографической ситуации;
• методы использования эмиграции в целях обеспече ния ресурсами экономики страны путем привлечения ва лютных средств трудящихся-мигрантов. Для этого в национальных банках открывают эмигрантам валютные счета под более высокую процентную ставку, создают им выгодные условия использования своих валютных средств для приобретения товаров и производственного оборудова ния и т. д. Ряд государств прямо обязывает трудящихсяэмигрантов переводить в страну происхождения значительную (иногда дифференцированную по категори ям) долю полученной за границей заработной платы.
158
Государство привлекает также средства частных посредни ческих организаций, занимающихся трудоустройством граждан за границей путем введения обязательных вкладов и страховок;
• методы и средства по защите прав трудящихся-эмиг рантов путем использования двусторонних соглашений и контрактной формы найма рабочей силы для работы за границей, которая призвана обеспечить определенные эко номические и социальные гарантии (по заработной плате, оплате проезда, жилью, продовольственному обеспечению и медицинскому обслуживанию и т. д.). а также путем организации учреждений, фондов, представительств, назна чения специальных должностных лиц и т. п. в целях кон троля за выполнением условий международных соглашений по трудовой миграции, решения спорных воп росов в стране пребывания мигрантов и соблюдения их основных прав.
В посольствах и представительствах некоторых стран за рубежом назначаются атташе по труду, которые призваны обеспечивать защиту прав трудящихся-мигрантов, в том числе разрешение спорных вопросов при их размещении, ведение переговоров с работодателями.
Заслуживает внимания опыт создания специальных фон дов, в задачи которых помимо контроля за соблюдением прав трудящихся-мигрантов и членов их семей входит накопление средств (фонда благосостояния), предназначенных для обеспе чения медицинского обслуживания, жилищного строительства, расширения сети школ и т. п. возвращающихся на родину мигрантов.
• Меры, способствующие сочетанию как защиты госу дарственных интересов, так и прав и свобод трудящихсямигрантов.
Государство стремится выработать такой механизм регули рования миграции, который позволял бы совмещать защиту го сударственных интересов и его гралсдан. Одним из инструментов реализации данной задачи является введение порядка обяза тельного государственного лицензирования деятельности по найму граждан для работы за границей. Цель лицензирования - наделение правом посредничества при трудоустройстве за гра ницей только тех организаций, которые обладают достаточными
159