54. Виды правотворчества: законотворчество и подзаконное нормотворчество.

55. Правотворческий процесс: понятие и стадии.

56. Виды законов и стадии законодательного процесса.

СМ тетрадь (вопр 65, 70)

Про стадии правотворческого (законодательного) процесса – всё склассифицировать на 1-ой странице + из тетради конституц. права взять + Конституция РФ

Для начала следует отметить, что законодательная деятельность — это сложный и многогранный процесс. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия законов определяется Конституцией Российской Федерации и регламентами деятельности соответствующих представительных органов государственной власти.

В законотворческом процессе можно выделить следующие основные стадии издания законов:

1) законодательная инициатива,

2) обсуждение законопроекта,

3) принятие закона,

4) опубликование (обнародование) закона.

Законодательная инициатива — это предоставленное строго определенному кругу лиц или учреждений право на внесение в органы представительной государственной власти предложений по совершенствованию законодательства и конкретных законодательных проектов.

К числу субъектов, которые обладают правом законодательной инициативы, относятся следующие должностные лица (государственные органы):

• Президент Российской Федерации,

• Члены Совета Федерации,

• Государственная Дума, депутаты Государственной Думы Российской Федерации,

• Правительство Российской Федерации,

• Члены (депутаты) законодательных органов субъектов Российской Федерации,

• Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды Российской Федерации.

После регистрации законодательные проекты направляются в рабочие органы для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о порядке дальнейшей работы над ними. Данные законодательные проекты направляются в Государственную Думу, которая является законодательным органом.

Обсуждение законодательного проекта происходит на заседании Государственной Думы, оно начинается с доклада инициатора законопроекта. Некоторые особо важные законопроекты могут обсуждаться всенародно, т. е. путем проведения референдума.

Непосредственное рассмотрение текста законодательного проекта может производиться либо постатейно, либо по разделам, либо в целом. На стадии обсуждения законодательного проекта допускается внесение в него поправок, изменений и дополнений. Кроме того, изменения, вносимые в законодательный проект, могут выражаться в исключении ненужных положений. В зависимости от степени подготовленности представленного на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации законодательного проекта возможны три варианта дальнейших действий:

• принятие законопроекта,

• отклонение законопроекта,

• отправление законопроекта на доработку и повторное рассмотрение.

Принятие законодательного проекта — это отдельная самостоятельная стадия законотворческого процесса, и она может быть различной в зависимости от степени важности принимаемого нормативного акта. Так, например, принятие федерального либо федерального конституционного закона осуществляется на заседании Государственной Думы Российской Федерации. Для этого необходимо, чтобы за законодательный проект положительно проголосовало соответственно более 1/2 либо не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Некоторые федеральные и федеральные конституционные законы после утверждения их Государственной Думой направляются на дальнейшее рассмотрение в Совет Федерации Российской Федерации, где соответственно для их принятия требуется, чтобы положительно проголосовало более 1/2 либо не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации.

Текст принятого законодательного проекта подписывается и обнародуется Президентом Российской Федерации. В случае же несогласия Президента с представленным законопроектом он может наложить на него отлагательное вето и направить на повторное рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации, а далее — в Совет Федерации.

После того как законодательный проект окончательно прошел стадию обсуждения и принятия, он подлежит официальному опубликованию. Опубликование — это основной из имеющихся вид оглашения, обнародования закона. Вообще, опубликование — это самостоятельная стадия законотворческого процесса, которая имеет очень важное юридическое и социальное значение. Все федеральные (в том числе конституционные) законы подлежат опубликованию в течение 7 дней со дня подписания их Президентом Российской Федерации, а акты палат Федерального Собрания Российской Федерации — в течение 10 дней.

Федеральные и федеральные конституционные законы, акты палат Федерального Собрания Российской Федерации и иные нормативные акты вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации после их официального опубликования в государственных средствах массовой информации — «Российская газета», «Парламентская газета», «Собрание законодательства» и др. В необходимых случаях законы и иные нормативные акты могут быть дополнительно опубликованы и в иных органах печати. Кроме того, нормативные акты могут быть дополнительно обнародованы по телевидению, радио либо переданы по каналам связи, а также разосланы государственным органам.

Подзаконное правотворчество — это деятельность субъектов, наделенных нормотворческой компетенцией, по созданию нормативных актов, издаваемых в соответствии с законом, направленных на исполнение и развитие законодательных положений и регулирующих отдельные конкретные аспекты общественных отношений.

В России к нему относится подзаконное правотворчество Президента, Правительства, органов федеральной исполнительной власти и исполнительных органов субъектов РФ. Подзаконному правотворчеству не присуща рассмотренная выше многоступенчатость (как в законодательстве). Ее заменяет «круг согласования». Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует соответствующий порядок:

подготовки и принятия указов Президента РФ (Президент РФ издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов);

подготовки и принятия постановлений и распоряжений Правительства (Правительство РФ издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер. Решения по оперативным и другим текущим вопросам ненормативного характера могут выходить в форме распоряжения Правительства).

В органах исполнительной власти субъектов РФ действуют аналогичные процедуры.

Для министерств и ведомств существует Положение о порядке подготовки ведомственных актов, утвержденном Правительством РФ.

Министерства, государственные комитеты и другие федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты в форме приказов и постановлений. Издаваемые министерствами, государственными комитетами и другими федеральными органами нормативные акты иных наименований (инструкции, положения, методические указания и т. д.) утверждаются приказами и постановлениями.

При подготовке и принятии федеральным органом исполнительной власти нормативного акта важными являются следующие правила:

в подзаконном акте указывается, во исполнение какого акта (его статьи или пункта) издается данный акт;

структурные подразделения министерств, государственных комитетов, других органов не вправе издавать акты нормативного характера, кроме случаев, предусмотренных действующим законодательством.

Принципы правотворчества

Принципы правотворчества. Принципы правотворчества – это основополагающие идеи (ценности), на которые должно ориентироваться правотворчество.

Виды принципов правотворчества. В юриспруденции выработан целый ряд принципов правотворчества, среди которых можно выделить наиболее употребляемые:

1. законность; 5. научная обоснованность;

2. демократизм; 6. гласность;

3. оперативность.

Из других принципов правотворчества юридическая литература называет:

- гуманизм, профессионализм, плановость (В.Н. Протасов);

- подчинённость целям государственной власти, правозаконность, властность, соответствие формы и содержания (М.М. Рассолов, В.О. Елеонский);

- связь правотворчества и практики (В.К. Бабаев, А.Ф. Черданцев, О.А. Пучков);

- народный характер правотворчества (В.К. Бабаев);

- справедливость, строгая дифференциация правотворческих полномочий (В.В. Лазарев, С.В. Липень);

- принцип использования правового опыта (С.А. Пучков);

- принцип системности, строгого учёта системы права, законодательства (Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых). 

Классификация правотворчества очень разнообразна. Она может осуществляться по следующим основаниям (критериям):

1. по юридической силе принимаемых актов различают:

- законотворчество;

- подзаконное нормотворчество;

2. по субъектам правотворческой деятельности выделяют:

- непосредственное правотворчество народа;

- правотворчество государственных органов;

- правотворчество отдельных государственных должностных лиц; (президента, министра);

- правотворчество органов местного самоуправления;

- локальное правотворчество; (на предприятии, учреждении, организации);

- правотворчество общественных организаций (например, профсоюзов);

3. по кругу (количеству) субъектов правотворчества различают:

- моносубъективное правотворчество;

- полисубъективное правотворчество (М.М. Рассолов, В.О. Елеонский);

4. по способу придания юридической силы нормативному акту выделяют:

- делегированное правотворчество;

- санкционированное правотворчество;

5. по наличию лоббирования:

- лоббируемое правотворчество;

- нелоббируемое правотворчество (В.К. Бабаев).

Законотворчество.

Законотворчество – это правотворческий процесс, предметом которого является принятие закона.

Особенности законотворчества. Законотворчество – самостоятельный вид правотворчества, который имеет следующие особенности:

1. ограниченный круг субъектов правотворчества. Законы принимают представительные органы;

2. ограниченный круг субъектов законодательной инициативы;

3. предмет правотворчества – закон, акт высшей юридической силы, основа всей системы права;

4. строгая (усложнённая) процедура прохождения проекта нормативного акта.

Законотворческий процесс, как правило, закрепляется особыми актами – Положениями или Регламентами высших органов государственной власти и является объективно необходимой.

Подзаконное правотворчество.

Подзаконное правотворчество – этодеятельность органов и должностных лиц по подготовке и принятию нормативно – правовых актов на основе и во исполнение законов.

Особенности подзаконного правотворчества. Подзаконное правотворчество отличает:

1. широкий круг субъектов правотворчества (все государственные органы);

2. широкий круг субъектов правотворческой инициативы, как правило, отсутствие законодательной инициативы;

3. широкий предмет правотворчества (множественность форм нормативно –правовых актов);

4. вторичный характер – правотворчество сообразуется с законом;

5. оперативность подготовки и принятия актов правотворчества в виду своей очевидной динамичности;

6. упрощённая, не заформализованная процедура принятия актов. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента, есть порядок подготовки постановления и распоряжений Правительства и т.д.

Подзаконное правотворчество имеет место в случаях, когда нормы права принимаются и вводятся в действие органами государства, не относящимися к его представительным высшим органам. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения применения закона.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: президент, правительство, иные высшие органы государства, обладающие по закону правом создания юридических норм и нормативных актов.

Достоинства подзаконного правотворчества. К ним относятся:

- гибкость и меньшая формальность;

- компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения.

Недостатки подзаконного правотворчества. К ним можно отнести:

- закрытость процесса принятия правового решения;

- сложность обзора и применения норм права из-за большого числа нормативных актов;

- отсутствие контроля общества за правотворческой работой и др.

Непосредственное правотворчество народа (референдум).

Референдум – это средство участия населения в осуществлении акта законодателя власти и принятия правотворческого решения.

Особенности референдума. Референдум отличается тем, что

1. правотворческое решение принимается всенародным голосованием;

2. принятое решение обладает высшей юридической силой;

3. решение не нуждается в последующем утверждении;

4. изменять решение можно только в результате повторного референдума.

Некоторые авторы особенности (признаки) прямого правотворчества видят в том, что проведение его происходит по инициативе групп граждан, населения определённой численности; совокупная воля избирателей является прямым и единственным правообразующим источником Конституции, закона или иного решения; подготовка и проведение референдума возлагается на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное волеизъявление (Ю.А. Тихомиров).

Референдум не является универсальным институтом, видом правотворчества. Существуют страны развитой демократии, в которых он либо не применялся, либо использовался в единичных случаях (Великобритания, Бельгия).

Достоинства референдума. Они проявляются в том, что он позволяет:

- прямо и непосредственно, без промежуточных инстанций и возможных искажений, выявить отношения граждан к тому или иному варианту правового регулирования вынесенного на референдум вопроса;

- сразу же принять по нему окончательное решение.

Недостатки референдума. Они проявляются в том, что:

- это весьма дорогостоящая процедура, требующая больших организационных, технических затрат. Проводится ежемесячно, ежеквартально он не может;

- возможна манипуляция общественным мнением, жесткая зависимость от явки избирателей и др.

Виды референдума. По своему характеру референдум может выступать как:

1. контрольный референдум – всенародное голосование, проводимое в соответствии с нормой, прямо закреплённой в Конституции;

2. факультативный референдум – голосование, проводимое по требованию определённого числа избирателей

3. плебисцитарный референдум – голосование, проводимое с целью выяснения поддержки или недоверия населения в отношении конкретного политического лидера либо правительства;

4. консультативный референдум – референдум, результаты которого необязательны в силу того, что имеют рекомендательный характер (Н.Г. Назаренко).

Правотворчество государственных органов – это разветвлённая деятельность всех органов государственной власти и управления, в результате которой формируется система законодательства. Это основной вид правотворчества и его отличает следующее:

1. в нём участвует наибольшее количество субъектов правотворчества – почти все государственные органы;

2. правотворческие решения наиболее разнообразны. Выражаются в разветвлённой системе нормативных актов;

3. правотворческие решения имеют разную правотворческую силу.

Правотворчество должностных лиц (некоторые авторы говорят о правотворчестве отдельных лиц) – это процесс принятия нормативных правовых актов Президентом, министрами, руководителями государственных комитетов и ведомств.

Правотворчество органов местного самоуправления. Его особенности:

1. субъектами правотворчества являются представительные и должностные лица муниципальных образований;

2. сфера, область правотворческих решений ограниченна территорией муниципального образования.

Локальное правотворчество. Ему присущи следующие черты:

1. субъекты правотворчества – предприятия, трудовые коллективы и т.п. образования;

2. ограниченная область распространения правотворческих решений;

3. упрощённый порядок правотворчества. Как правило, нормативные акты принимаются руководителем единолично.

Правотворчество общественных (кооперативных организаций.) При этом виде:

1. как правило, исключается самостоятельное принятие ими норм права;

2. в правотворчестве участвует государство в различных формах:

- делегирования правотворческих полномочий;

- санкционирования актов, принятых этими организациями;

- предварительного разрешения на издание соответствующего акта;

- совместного принятия нормативных актов.

Санкционированное правотворчество – это утверждение государственными органами норм, принятых негосударственными организациями. В ряде случаев закон предусматривает такое утверждение или регистрацию уставов и иных актов общественных организаций. Однако, далеко не все авторы признают за подобными процедурами значение правотворчества. При санкционированном правотворчестве происходит санкционирование норм, при котором процесс создания проходит вне государственных органов.

Делегированное правотворчество – это осуществление правотворческой деятельности по поручению компетентных государственных органов. Делегированное правотворчество осуществляется по специальному разрешению. Это разрешение может, быть императивным (повелевающим) и диспозитивным (указывающим границу, оставляя при этом свободу усмотрения).

Императивное разрешение на правотворчество основано на принципе «всё запрещено, кроме того, что разрешено законом».Диспозитивное разрешение - на принципе «всё разрешено, кроме того, что прямо запрещено». Такой вид делегированного правотворчества наблюдается в тех случаях, когда органы государственной власти в соответствии с законом предоставляют право на правотворчество органам, объективно обладающим некоторой автономией (органы местного самоуправления или органы управления общественных объединений).

В зависимости от вида государственного органа, давшего поручение на издание акта следует различать:

- делегированное законотворчество;

- делегированное правотворчество.

Делегированное законотворчество – это нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, прежде всего правительства по поручению парламента по принятию для оперативного решения определённых проблем нормативных актов, входящих в компетенцию представительных органов.

Исходя из оправдавшей себя зарубежной практики, правительственные акты делегированного законодательства не должны затрагивать:

- основные права, свободы и обязанности человека и гражданина;

- статуса субъектов федерации;

- конституционного статуса органов власти и судебных органов.

Правотворческая деятельность представляет собой процесс, протекающий во времени и поэтому он разбивается на последовательные действия, т.е. проходит определенные стадии. В литературе обычно выделяют четыре основных стадии правотворческого процесса: 1. Правовая инициатива - управомоченные лица или государственные органы выступают с официальным предложением принять тот или иной нормативный акт. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определен в Конституции. В РФ этим правом, например, обладают депутаты Государственной думы, субъекты федерации, Президент России, а также Конституционный Суд, Высший Арбитражный Суд, Верховный Суд РФ - по вопросам их компетенции. Законодательная инициатива дополняется разработкой проекта предполагаемого нормативного акта. 2. Обсуждение проекта - осуществляется самим правотворческим органом, а иногда выносится за его пределы (вынесение проекта на всенародное обсуждение, заключение специалистов экспертов). Обсуждение завершается решением о вынесении проекта на рассмотрение в тот орган, который будет принимать закон. 3. Принятие и утверждение проекта нормативно-правового акта компетентным государственным органом. 4. Обнародование правотворческого решения - его доведение до сведения населения, без чего принятые законодательные акты не могут исполняться. В Конституции РФ (ст.15) прямо закреплено, что неопубликованные акты не применяются и на них невозможно ссылаться в суде в подтверждение своих доводов. Процесс правотворчества строго регламентирован правом. Например, в Конституции говорится о порядке принятия законов; помимо этого существует Регламент Государственной Думы, где устанавливаются правила и режим работы этого органа. Другие органы государства также имеют свои регламенты -либо иные нормативные документы, устанавливающие порядок деятельности этих органов. Более подробно стадийность правотворчества прослеживается в следующем подходе к разграничению правотворческого процесса на стадии. Весь процесс правотворчества подразделяется на два этапа, каждый из которых, в свою очередь, включает несколько стадий.  I этап. Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). 1). Принятие решения о подготовке проекта. Утверждаются планы правоподготовительных работ. Кроме этого, такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству или иному органу разработать проект конкретного акта.). 2). Предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. Выявляется общественная потребность в урегулировании данной сферы общественных отношений. Определяется фактическое положения в данной сфере общественной жизни, а также цели предполагаемого правового регулирования.  3). Подготовка первоначального текста проекта. Обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых юристов и других специалистов. При необходимости создаются подкомиссии, рабочие и редакционные группы. Важно привлечение к работе именно специалистов - людей, имеющих большой опыт и знания, а также юридических подразделений органов, разрабатывающих проект. 4). Предварительное обсуждение проекта. Формы обсуждения разнообразны: широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.), расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научноисследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны органов, не участвующих в его раз работке и т.д. Важнейшие законопроекты выносятся на всенародное обсуждение. Проекты публикуются в центральной и местной печати, рассматриваются на заседаниях представительных органов различных уровней, в трудовых коллективах, воинских частях и т.д. 5) Проект окончательно обрабатывается и редактируется. Делается это после учета всех замечаний и предложений и, как правило, той рабочей комиссией, которая составляла первоначальный текст проекта.

II этап. Возведение государственной воли в закон. (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта). На этом этапе работа вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом. 1). Внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные в Конституции. Вместе с проектом представляется объяснительная записка, которая содержит обоснование необходимости принятия акта, развернутую характеристику его целей, задач и основных положений, его место в системе законодательства, а также ожидаемых последствий принятия акта. 2). Внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. 3). Обсуждение проекта. 4). Официальное принятие проекта. Эти стадии тесно связаны. Их процедура детально регламентируется. Законопроекты рассматриваются в 2х или 3х чтениях. При первом чтении заслушивается доклад инициатора проекта и содоклад головного комитета. Затем депутаты обсуждают проект и вносят замечания в виде поправок. По результатам обсуждения законодательный орган одобряет законопроект или отклоняет его.В результате второго чтения законодательный орган -либо принимает закон -либо отклоняет его. На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Они принимаются за основу, потом на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. После обсуждения поправок статья (раздел, глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. В РФ действует практика принятия законов в 3х чтениях. Принятый во втором чтении проект направляется в ответственный комитет Государственной Думы. При третьем чтении не допускается внесение в проект поправок и возвращение к его обсуждению в целом -либо по частям. Президент, министры и др. органы единоличного подчинения утверждают свои акты (указы, инструкции и пр.) в персональном порядке. 5). Официальное обнародование принятого нормативного акта. Заключительной стадией правотворческого процесса является официальное опубликование.