1.3. Административная подведомственность: понятие, значение, признаки, виды

Государственный аппарат в целом состоит из большого числа органов, их структурных подразделении и т.п. Очень многие из названных структурных единиц аппарата наделены властными полномочиями. При этом чётко определяется, на кого распространяются такие полномочия, какими органами, материальными ресурсами, делами, действиями они ведают.

Подведомственность - это определение объектов, на которые распространяется властные полномочия.

Обычно подведомственность закрепляется юридическими нормами, которые включаются в различные правовые акты, начиная от Конституции РФ и заканчивая должностными инструкциями. Определять подведомственность и понимать как средство распределения труда по осуществлению государственных и муниципальных дел.

Но особенно важна административная подведомственность – распределение объектов, дел, которыми ведают структурные единицы исполнительной власти.

6 уровней подведомственности:

1. Государственная подведомственность – законодательное решение вопросов о том, органы какого государства вправе решать дела. На этом уровне можно различить три разновидности подведомственности :

1) Между федеральным центром и субъектами РФ;

2) Между суверенными государствами;

3) Между государственными и международными органами.

2. Родовая подведомственность – распределение полномочий между разными видами государственной власти: судебная подведомственность, административная подведомственность, подведомственность представительных органов, а также иных государственных органов: ЦБ, ЦИК, прокуратура.

3. Видовая подведомственность. Правила видовой подведомственности определяет, какой вид органов ведает делами (например, гл.23 КоАП РФ).

4. Территориальная подведомственность, какой из органов данного вида на определенной территории ведает делами (ст. 29.5 КоАП РФ).

5. В некоторых случаях, исходя из важности дела, законодатель устанавливает правила иерархической подведомственности, т. е. поручает дела вышестоящему органу или предоставляет ему право брать дела у нижестоящих органов и принимать их к своему производству (вышестоящий ОВД, таможенный орган).

6. Должностная административная подведомственность, т. е. в рамках органа ведать (контролировать, решать) могут разные должностные лица (23.3 – в ОВД, 23.8 – в таможенных органах, 23.34 – в органах, осуществляющих государственный пожарный надзор и т.п.).

При решении вопросов о подведомственности следует строго последовательно использовать правила определения от 1-го к 6-му уровню.

Подведомственность может быть однозначной (императивной) и альтернативной. Она может быть общей, установленной общей нормой и специально установленной в специальной норме, содержащей исключения из общего правила.

В науке административного права выделено четыре уровня подведомственности дел о правонарушениях (родовая (между разными видами государственной власти), видовая, территориальная, должностная).¹

Видовая подведомственность закреплена юридическими нормами, в которых сказано, какой вид государственных органов занимается такими делами.

Какой конкретно орган исполнительной власти данного вида должен заниматься делом об административном правонарушении определяет территориальная подведомственность. В соответствии со ст.28.7 КоАП РФ административное расследование проводится по месту совершения или выявления правонарушения. Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения, а по ходатайству лица - по месту жительства указанного лица. Если проводилось административное расследование, дело рассматривается по месту нахождения органа, проводившего данное расследование (ст.29.5 КоАП РФ).

Кто в государственном органе должен заниматься делом об административном правонарушении определяется должностной подведомственностью.

Рассмотрим данный вопрос на примере таможенных органов. От имени таможенных органов рассматривают дела об административных правонарушениях председатель ГТК России и его заместители; начальники региональных таможенных управлений, их заместители; начальники таможен, их заместители; начальники таможенных постов (дела о правонарушениях, совершенных физическими лицами) (ч.2 ст.23.8 КоАП РФ).

Здесь следует отметить, что в штатной структуре руководства ГТК России, региональных таможенных управлений, таможен предусматривается несколько заместителей руководителей указанных органов, в том числе заместители по кадрам, по тылу, по силовому обеспечению. КоАП РФ не определяет, какой из заместителей председателя ГТК России, начальника РТУ, таможни рассматривает дела о нарушениях таможенных правил. Поэтому от ГТК России требуется принятие отдельного нормативного акта по этому вопросу.

В целях реализации положений КоАП РФ издан приказ ГТК России от 1 апреля 2002 г. № 295 «О должностных лицах таможенных органов РФ, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и проводить административное расследование». Данный нормативный акт предписывает составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 16.1 КоАП РФ, должностному лицу непосредственно обнаружившему указанное правонарушение при выполнении возложенных на него функций. Однако, кто из должностных лиц таможенных органов уполномочен составлять протоколы о других административных правонарушениях в области таможенного дела (ст.16.2-16.22 КоАП РФ) ГТК России не сообщает.

Представляется, что этот вопрос должен быть решен также как в МВД РФ и ФСБ РФ. Этими ведомствами изданы приказы, утверждающие Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.¹

Кроме того, в производстве по делу об административном правонарушении следует выделять подведомственность постадийную. КоАП РФ четко определяет круг лиц, имеющих право составлять протоколы, то есть возбуждать дела. Такими субъектами являются лица, закрепленные в ст. 28.3 КоАП РФ, а также лица, имеющие право рассматривать дела об административном правонарушении. В законодательстве, однако, имеется некоторая неточность (ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ), так как не могут составлять протоколы судьи, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии и т.п. Такое право по смыслу настоящего Кодекса принадлежит исключительно государственно-властным субъектам органов и учреждений исполнительной ветви власти, а также выполняющих контрольно-надзорные функции в сфере административно-правового регулирования.

Нормами главы 23 КоАП РФ устанавливается перечень субъектов, обладающих правом рассмотрения дел, то есть правом назначать административные наказания. Также, в этом смысле, важное значение имеют нормы главы 3 КоАП РФ, определяющие круг лиц, назначающих отдельные виды административных наказаний.

Законодатель установил подведомственность и на пересмотр дел об административном правонарушении и на исполнение отдельных видов наказаний.