Тема 10.

Формы и методы управления

Понятие административно-правовых форм.

В общенаучном понимании форма тесно связана с понятием содержание, под формой понимается этот или иной вариант выражения содержания.

Применительно к исполнительной власти, форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех юридических качеств как ветви власти.

С другой стороны, действия исполняемые субъектами исполнительной власти по своему характеру различны, значит должны быть различны и варианты их внешнего выражения.

Исполнительные органы власти осуществляют многие действия, не связанные с управлением. Для определения форм важно сочетание этих методов, выполняемые органами исполнительной власти.

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, в других нет. Первые и есть де действия, которые выражают управляющее воздействие как на внеаппаратные, так и внутриаппаратные отношения. Формы управления могут выступать:

• в качестве форм реализации исполнительной власти;

• в качестве реализации управленческой деятельности;

Форма управления - внешне выраженное действие исполнительного органа, должностного лица, осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Реализация исполнительной власти возможна только в административно-правовой форме.

Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в правовой и неправовой форме.

Система действий исполнительных органов, которые образуют административно- правовую форму:

1. По степени юридического выражения:

• основные (издание правовых актов);

• основанные на них (действия, имеющие юридическую направленность регистрации).

2. По достигаемым результатам:

• позитивное регулирование;

• реакция на негативное явление в сфере государственного управления.

3. По направленности:

• воздействующие на общественные отношения (внешняя направленность);

• воздействующие на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя).

4. По объему:

• общие;

• обязательные, конкретизированные.

5. По адресату:

• государственное управление (деятельность всей системы исполнительной власти);

• самоорганизация (внутри данного исполнительного органа).

6. По характеру и методам решения вопроса:

• процедурные действия;

• процессуальные.

7. По юридическому содержанию:

• дозволительные;

• запретительные;

• предписывающие.

Исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения в их системе.

Главенствующая роль отводится правовым актам управления.

Правовые акты управления.

Это важное средство практической реализации целей и функций административной власти. Они являются решениями, которые субъекты управления принимают в процессе повседневного и непосредственного руководства различными сферами общественной жизни.

Основные черты, определяющие юридическую природу правовых актов управления.

1. Правовые акты управления являются формой исполнительно-распорядительной деятельности.

2. Подзаконность правового акта управления.

3. Правовые акты управления издаются от имени определенной структурной единицы государственного аппарата.

4. Правовые акты управления являются односторонними властными волеизъявлениями их авторов.

5. Правовые акты управления всегда оформлены надлежащим образом. Оформление заключается в соблюдении процедуры принятия (согласование, обсуждение, голосование) и соблюдении необходимых мер делопроизводства (номер, дата, автор), его подписании и утверждении, регистрации или опубликования.

6. Все правовые акты управления влекут юридические последствия. В зависимости от этого их делят на:

которые устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;

влекут возникновение, изменение, прекращение отношений, которые служат юридическими фактами.

Правовые акты управления - особый вид подзаконных официальных юридических актов, принимаемых субъектами исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленных в соответствии с нормами права, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия.

Виды правовых актов управления.

Критерии:

1. По юридическому содержанию:

а) нормативные акты - устанавливают, изменяют или отменяют юридические нормы, то есть содержат общие правила, не имеют конкретного адресата, рассчитанные на многократное применение, в случаях , предусмотренных их гипотезой;

Нормативные акты делятся на моноотраслевые (административно-правовые) и полиотраслевые. В нормативных актах не могут быть нормы уголовного, уголовно-процессуального и конституционного права. Нормы можно поделить по кругу лиц, на которые они распространяются.

Делятся на акты:

• общего назначения;

• межведомственные;

• внутриведомственные;

б) индивидуальные акты управления - в отличие от нормативных актов носят ярко выраженный правоприменительный характер. По юридическому содержанию - это решения субъектов административной власти, по конкретным вопросам обращения к конкретным лицам. По юридическим последствиям индивидуальные акты управления делят на обязывающие, запрещающие, управомочивающие и содержащие отказы. Индивидуальные акты управления являются юридические фактами, вызывающие возникновение конкретных административно-правовых отношений;

в) общие акты, содержащие кратковременные предписания, либо содержащие общие требования;

г) смешанные акты - одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения.

2. По субъектам, принявшим акты:

• акты органов исполнительной власти и их должностных лиц (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы и распоряжения центральных органов власти, акты центральных органов власти республик, постановление и другие акты государственной администрации, приказы и иные акты органов специальных компетенций, приказы и иные акты руководства государственных и муниципальных учреждений и предприятий);

• акты субъектов аппарата управления (постановление судей);

• акты общественных организаций, в которых делегированы властные полномочия (профсоюзы).

3. По форме:

• письменные;

• устные;

• конклюдентные.

4. По функциональной роли:

• плановые;

• по финансовым вопросам;

• методического характера;

• по кадровым делам;

• по учету;

• по снабжению;

• по иным функциям управления.

5. В зависимости от объема полномочий субъекта власти:

• дискреционные - принимаемые в условиях свободы усмотрения самостоятельного органа;

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, когда есть выбор одного из предложенных вариантов;

• акты связанной администрации, когда отсутствует возможность выбора.

6. Постоянные и временные акты, которые издаются на основе каких-либо полномочий.

7. По степени сложности:

• простые,

• сложные;

• уникальные.

8. В зависимости от даты начала действия:

• вступающие в силу немедленно по общему правилу с даты подписания, принятия;

• вступающие в силу с даты, указанной в самом акте;

• вступающие в силу после государственной регистрации или после опубликования.

9. От объема организационного воздействия:

• по решениям с/х;

• обороне;

• здравоохранения.

Понятие и виды методов управления

Понятие метод означает прием, способ практического осуществления чего-либо. В государственно-управленческой деятельности метод понимается как способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции в установленных границах и в соответствующей форме.

Метод государственного управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижений ее целей.

Различают:

1. Методы управленческого воздействия - имеют внешне юридически властное значение и выражение, являются собственно методом управления - административно-правовой метод;

2. Методы организационной работы аппарата управления - имеют четкое внутриаппаратное значение;

3. Методы совершения отдельных управленческих действий - методы процедурного характера.

Виды административно-правовых методов:

I. По содержанию:

1. Убеждение.

2. Принуждение.

Два полюса единого целого, то есть механизм обеспечения должного поведения и правопорядка.

II. По форме:

1. Административные

2. Экономические.

1. Способы и средства внеэкономического (прямого) управленческого воздействия со стороны субъекта государственного управления и вне зависимости от конкретных обстоятельств общественной жизни.

2. Характеризуются как способы и средства экономического (косвенного) воздействия со стороны субъекта государственного управления.

Особенности методов управления.

1. Связаны с целевым назначением вида государственной деятельности.

2. Выражают управляющее воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

3. Непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами управления.

4. Используются в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

5. Определенность объекта управления.

6. Метод управления - это определенная возможность решения управленческих задач.

7. Содержат государственный и публичный интерес.

8. В методах управления выражаются принадлежащие государству и его исполнительному аппарату юридические властные полномочия.

9. Методы управления имеют правовую форму их непосредственного выражения.

10. Выбор конкретных методов управления зависит от особенностей объекта управления.

Главный критерий, необходимый для разграничения: метод правового регулирования - это метод административного права, а метод управления - это функция конкретного субъекта. Существует большое количество методов управления. Они имеют какое-то значение для аппарата в целом. Они являются мероприятиями или операциями, не вызывают прямых юридических последствий.

Различают:

• методы управляющего воздействия контор - всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение;

• методы организации работы аппарата управления - чисто внутриаппаратное значение;

• методы совершения отдельных управленческих действий, которые являются методами процедурного характера.

Первые два являются административно-правовыми методами.

Виды административно-правовых методов.

1. Убеждение - стимулирует должное поведение управленческих отношений. Убеждение проводится путем проведения различных воспитательных, разъяснительных, рекомендационных и иных мер. Для убеждения характерно моральное воздействие.

2. Принуждение - вспомогательный метод воздействия и используется только тогда, когда убеждение нерезультативно. В административном праве это применение дисциплинарной и административной ответственности, а при необходимости для обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, обозначаемых как административное принуждение.

Все методы делятся на:

• Административные - средство внеэкономического или прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Прямой их характер означает, что субъект управления, в рамках своей компетенции, принимает управленческие решения юридически обязательные для объекта управления - прямое предписание или команда. Внеэкономический характер означает, что реальным объектом управления является сознательно волевое поведение управляемых.

• Экономические - способы и средства воздействия носят экономический или косвенный характер. Главное при этом, что субъект управления воздействует на материальные интересы управляемых.

Методы управления должны находиться в тесной взаимосвязи друг с другом. Не должно быть противоречия между ними.

Методы прямого и косвенного воздействия должны сочетаться, дополнять друг друга, так как:

1. Используются с единой целью реализации управления

2. Используются одними и теми же субъектами.

3. Используются в отношении одних и тех же объектов.

4. Прямые и косвенные средства используются как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления.

5. Для реализации прямого и косвенного управления требуется единая правовая форма.

6. Практически во всех актах управления налицо сочетание экономического содержания и административно-правовой формы.