Тема 2. Административное право как отрасль системы права Российской Федерации: общая характеристика (предмет, метод, система)

Административное право является самостоятельной отраслью системы права Российской Федерации. Исходя из общих положений теории права, отрасль административного права можно представить как совокупность правовых норм, регулирующих особую группу общественных отношений, связанных с реализацией административной власти.

В науке административного права существует несколько точек зрения на определение административного права. Так, профессор Тихомиров Ю.А. утверждает, что: «Административное право как отрасль права - есть система юридических норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально – юридических режимов, обеспечения юрисдикционно – охранительной деятельности и участия граждан». Представители Саратовской «школы» административного права - Манохин, Адушкин, Багишаев предлагают понимать административное право через определения предмета государственной исполнительной власти, структуру сферы деятельности исполнительной власти, метод, нормы, отношения и источники административного права. Представители Московской «школы» - Алехин, Кармолицкий, Козлов декларируют: «Административное право - это отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти, то есть с точки зрения предмета административного права». Бахрах Д.Н. делает акцент, прежде всего, на предмете и методе административного права, но относит к особенностям административного права и систему, и нормы, и источники административного права.

Административная власть многими учеными отождествляется с властью исполнительной, но данное утверждение входит в противоречие с положениями ст.12 Конституции РФ, где исполнительная власть закреплена в качестве ветви государственной власти. Однако, административная власть гораздо шире и объемнее по содержанию государственной власти. Так, административная власть реализуется в действиях представителей иных ветвей государственной власти (законодательной, судебной), также в процессе реализации местного самоуправления (которое не входит в систему государственной власти), в деятельности прокуроров при обеспечении надзора за законностью в рамках различных общественных отношений. Административной властью обладают руководители различных негосударственных структур (директор предприятия, коммерческой организации, руководители партий, общественных объединений и т.п.) по отношению к подчиненным.

Административное право, так или иначе, связано с управлением различными общественными процессами и, прежде всего, с государственным управлением, но не должно им только и ограничиваться. Управление, в целом, существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, тесно связана с особыми видами деятельности, что ее регламентируют нормы не только административного права, а и других отраслей права. Так, местное самоуправление регулирует муниципальное право; управленческую деятельность администрации предприятия, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право; дознание и предварительное следствие – уголовно-процессуальное право; управление отношений, связанных с финансами – финансовое право и др. Необходимо отметить, что административное право регулирует многие управленческие отношения, но за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права РФ.

Как и любая другая отрасль права, оно характеризуется наличием трех основных элементов, определяющих самостоятельность и своеобразие отрасли:

1. предмет административного права;

2. метод административного права;

3. система административного права.

Предмет – это общественные отношения, которые урегулированы нормами административного права. Данные отношения возникают, как правило, на основе власти и подчинения, в рамках управленческой деятельности между субъектами административной власти и подвластными субъектами. Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны и неоднородны. Так, можно выделить следующие основные группы общественных отношений, урегулированных нормами административного права:

• связанные с организацией и функционированием системы государственной исполнительной власти, а также деятельностью должностных лиц иных государственных органов, государственных служащих в процессе реализации принадлежащих им полномочий;

• связанные с местным самоуправлением;

• связанные с деятельностью руководителей различных государственных органов, ОМС, государственных и негосударственных организаций по вопросам внутренней самоорганизации;

• связанные с деятельностью судей в процессе отправления административной юстиции, а также при рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Метод – это совокупность средств и способов реализации норм административного права для урегулирования общественных отношений, образующих предмет. Это второй критерий разграничения отраслей права. Если предмет отрасли определяет то, какие отношения регулируются, метод - как, каким образом регулируются.

Административно – правовое регулирование производится путем:

1. Упорядочения, закрепления, совершенствования существующих отношений.

2. Создание новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества.

3. Охрана урегулированных нормами административных и других отраслей права общественных отношений.

4. Вытеснение из сферы регулирования общественных отношений, несоответствующих интересам граждан, общества, государства.

Метод административного права характеризуется следующими общими положениями:

1. представляет собой определенное сочетание средств общеправового воздействия: предписаний, дозволений, запретов.

Предписание - возложение прямой юридической обязанности совершить те или иные действия в условиях, закрепленных правовой нормой.

Дозволение – установление правовой возможности действовать по своему усмотрению, в рамках, установленных правовой нормой. Дозволительные варианты управленческого воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Для административного права характерно наличие «мягкого» и «жесткого» вариантов дозволения. Первый используется при реализации субъективных прав любым субъектом, второй – только при реализации прав специальным субъектом в случаях выбора одного из возможных вариантов поведения (например, при выборе вида административного наказания).

Запреты - такие же предписания, но противоположного характера: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия, либо воздержаться от их совершения;

2. правовые средства воздействия носят распорядительный характер;

3. наряду с императивным характером воздействия возможно применение диспозитивных средств;

4. реализуется, как правило, через одностороннее волеизъявление властной стороны отношений;

5. устанавливает субординацию участников отношений;

6. отличается динамизмом, что обусловлено самой природой управленческих отношений.

Также метод административного права характеризуется следующими специфическими признаками, определяемыми путем сравнения с методом гражданского права, как наиболее характерного для частно - правовых отраслей:

- по определению юридического положения сторон. В административном праве закрепляется юридическое неравенство сторон, один из субъектов всегда является субъектом власти. В гражданском праве они юридически и фактически равны;

- по определению способа закрепления прав и обязанностей субъектов отношений. В административном праве права и обязанности участников очень жестко и четко, детально определены нормами права. В гражданском праве участники оформляют их с помощью договора, в котором могут быть отступления от норм права;

- по определению форм защиты нарушенных прав в случае наличия спора. В административном праве – особый, административный порядок защиты нарушенных прав, который характеризуется обращением к вышестоящему органу или должностному лицу за восстановлением нарушенного права. Хотя не исключена возможность судебного порядка защиты. В гражданском праве - только и исключительно судебный порядок защиты;

- по определению фактов, с которыми связано возникновение и прекращение прав и обязанностей правосубъектного лица. В административном праве их динамика осуществляется либо на основе событий, либо на основании волеизъявления любого из участников правоотношений (как властного, так и подвластного). В гражданском праве – либо на основании соглашения сторон (договор), либо на основе обстоятельств, возникающих вследствие причинения вреда.

Эти качественные характеристики метода административного права значительно влияют на все методы общеправового воздействия, применяемые для регулирования общественных отношений, образующих предмет отрасли.

Система административного права - это третий элемент, характеризующий особенность административного права как отрасли. Система правовой отрасли представляет собой совокупность правовых норм и институтов, которые объединяются целями, принципами, предметом, методами регулирования. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, а также общих и специалбных норм. Однако все они создают специфический правовой режим регулирования административных правоотношений.

Система административного права состоит из 2-х частей.

Общая часть – нормы, регулирующие управление в целом. Здесь выделяют нормы, объединенные в несколько правовых институтов:

1. устанавливающие и регулирующие административно-правовые статусы граждан;

2. регулирующие административно-правовые статусы коллективных субъектов, не относящихся к субъектам государственной власти;

3. регулирующие основы организации и деятельности субъектов государственной исполнительной власти;

4. регулирующие основы организации и прохождения государственной службы;

5. регулирующие основы организации и деятельности субъектов местного самоуправления, в т.ч. муниципальную службу;

6. обеспечивающие законность управления;

7. регулирующие вопросы применения административного принуждения;

8. регулирующие применение административной ответственности.

Особенная часть объединяет нормы, регулирующие общественные отношения, в различных сферах жизнедеятельности общества.

В особенной части выделяют 4 группы институтов:

1) нормы, которые обеспечивают безопасность граждан, общества, государства, а также административно - политическую деятельность;

2) нормы, регулирующие организационно - хозяйственную деятельность государственной администрации;

3) нормы, регулирующие социально - культурную деятельность государственной администрации;

4) нормы, регулирующие деятельность государственной администрации во взаимоотношениях с другими государствами.

Место административного права в системе права РФ

Являясь неотъемлемой частью системы российского права, административное право тесно связано с другими его отраслями. Прежде всего, оно близко примыкает к государственному праву, источником которого является Конституция, определяет основы деятельности всех органов государства, в том числе и органов государственного управления.

Тесно соприкасается административное право с гражданским правом. Обе отрасти права нередко связаны с регулированием имущественных отношений, нуждающихся в административно-правовом обеспечении. Вместе с тем, если имущественные отношения, регулируемые административным правом, являются, как правило, отношениями власти и подчинения, то для участников гражданско-правового имущественного отношения характерно равенство сторон.

Административное право тесно связано с трудовым правом. Обе отрасли регулируют общественные трудовые отношения. Однако, если административное право регулирует отношения, связанные с организацией и прохождением государственной службы, муниципальной службы, то трудовое право - отношения в сфере производственной деятельности, труд рабочих и служащих.

Взаимосвязано административное право и с уголовным правом - нормы уголовного права применяются в целях борьбы с общественно опасными деяниями - преступлениями, и наказанием преступников, а нормы административного права - с менее опасными проступками - административными правонарушениями.

Также административное право связано с земельным, финансовым и другими отраслями права (например, регулирует отношения в бюджетной сфере, в сфере управления финансами, кредитами и т.п.).