4. Связи с общественностью в органах государственной власти современной России.

Современная российская практика связей с общественностью весьма про­тиворечива. И это касается не только коммерческих структур, нередко ис­пользуемых лишь в качестве агентов рекламы. Не менее существенны про­тиворечия служб PR в органах власти и управления. В сложных и неоднородных условиях социальных трансформаций, происходящих в нашем государстве, институты управления обществом и их представители зачастую действуют не сообразно с ценностями, формирующимися и поддерживающимися на уровне гражданского общества. В таких условиях задача легитимации политической власти иногда решается не с помощью диалога с обществом, а с помощью манипуляции общественным мнением. Инструментом такого рода манипулирования подчас становятся именно службы по связям с общественностью. В этом слу­чае фундаментальные принципы связей с общественностью - согласова­ние интересов, паритетное управление, солидарное разрешение конфлик­тов - трансформируются в правила пропаганды, не позволяющие реализо­ваться целям PR в полном объеме.

Среди факторов, составляющих «социальное проблемное поле» формирования и функционирования служб по связям с общественностью органов государственной власти и местного самоуправления в современной России следует выделить следующие:

1) последствия системного социально-экономического кризиса, разразившегося в России в период становления государственного суверенитета: демократизации общественной жизни, либерализации экономики, перестроения социально-экономических отношений, явившиеся причиной атомизации общества, его расслоения и усложнившие и затруднившие возможность формулирования, отражения и реализации в PR-деятельности целей муниципальных органов власти и управления;

2) формирование в массовом сознании специфических, характерных для переходного периода стереотипов, качеств и свойств: упрощенность внутреннего духовного мира, аморфность личных интересов, ограниченность духовного уровня, патернализм в отношении политической власти, взаимная нетерпимость и недоброжелательность, ориентир на диктуемые властью идеологические установки и др. В процессе социальных трансформаций к ним добавились социальная апатия, социальное неверие и пессимизм, ценностный нигилизм. Эти особенности массового сознания искажают содержание коммуникации, затрудняют коммуникативное взаимодействие органов власти, управления и общественности;

3) социальная напряженность как следствие бурных процессов глобализации. Динамика сопряженных с этими процессами изменений настолько велика, что люди часто не в состоянии одномоментно и адекватно оценить и сформировать свое взвешенное отношение к происходящим процессам трансформаций. В связи с этим не сформированным, шатким, зыбким оказывается и отношение индивидов к себе, к другим людям, жизненным принципам и идеалам, к социальной реальности вообще. Такая ситуация затрудняет коммуникации любого рода: между разными поколениями, различными социальными слоями в обществе, субкультурными и субэтническими группами. В условиях ускорения исторического времени значительно осложняется коммуникативная деятельность PR-служб органов муниципальной власти и управления, одной из функций которой является интеграция общества;

4) информатизации общества, усложняющая деятельность служб по связям с общественностью по нескольким направлениям:

• формирование единых информационных пространств подменило систему обмена идей хаотичностью информационных потоков, преимущественно не рассчитанных на обратную связь, усложнила диалог PR-служб;

• развитие новых информационных технологий расширило возможности использования инструментальных знаний для манипулятивного влияния на людей;

• неравный доступ к коммуникационным каналам способствовал формированию интеллектуальному разрыву различных слоев населения и усугубил разрыв социальный.

Воздействие этих факторов определило основные проблемы становления и функционирования служб по связям с общественностью органов власти и управления в современной России:

а) проблема целеполагания, заключающаяся в том, что отсутствие стратегии PR не позволяет службам по связям с общественностью в полной мере реализовать свои социальные функции;

б) проблема необходимости построения принципиально новой, субъект-субъектной, модели PR-коммуникации органов государственного управления и общественности, состоящая в том, что эта модель довольно идеалистична и функциональна, скорее, в зрелом гражданском обществе, чем в условиях, в которых находится все российское общество;

в) проблема институционализации деятельности по связям с общественностью, выражающаяся в том, что институционализация деятельности по связям с общественностью находится пока только на начальном этапе. Службы по связям с общественностью существуют в органах власти и управления под разными названиями, в них входят разное количество специалистов. Сами службы еще не осмыслены субъектами власти и управления как непременный атрибут управления, соответственно, деятельность специалистов не имеет четко поставленных целей и не может считаться эффективной с точки зрения реализации выделенных функций PR-служб;

г) многосторонняя проблема явно недостаточного профессионализма специалистов служб по связям с общественностью, важным аспектом решения которой является необходимость формирования профессиональных качеств и свойств, которые позволят специалисту по связям с общественностью стать субъектом реализации социальных функций служб по связям с общественностью;

д) проблема правового обеспечения деятельности служб по связям с общественностью, которая может и должна рассматриваться не только в аспекте права, но и в политико-правовом и этико-культурном аспектах.

Эти негативные процессы делают актуальными и насущно необходимыми теоретический поиск новых конструктивных методов и технологий поддержки полноценного функционирования институтов взаимодействия гражданского общества и правового государства, которыми являются службы по связям с общественностью органов государственного и муниципального управления в РФ.

Основными направлениями разрешения проблем становления и функционирования служб по связям с общественностью органов власти и управления являются:

• ориентация на построение субъект-субъектной парадигмы взаимодействия с общественностью;

• институциональное оформление и повышение профессиональной квалификации сотрудников PR-служб, в том числе и путем четкого разделения функций служб PR с другими структурами органа власти или политической органи­зации. Когда эти функции не просто обозначены, но и нормативно, кадрово, технологически закреплены, тогда возникает возможность строить ра­боту во всем диапазоне целей связей с общественностью, а не в узкой сфере вос­хваления достоинств лидера или организации;

• упреждающее стратегическое и тактическо­е планирование деятельности и последующего контроля за достигнуты­ми результатами. В сфере связей с общественностью тактическая эффективность измеряется по промежуточным ито­гам (число PR-акций, количество вовлеченных в них людей, объем теле-радиоэфира, опубликованных в прессе материалов, мониторинг выступле­ний в средствах массовой информации и т. д.). Что же касается стратеги­ческих результатов, то есть совпадения или несовпадения целей PR-дея­тельности и полученного эффекта, необходимых «подвижек» в корпора­тивном или общественном мнении, в адекватном или неадекватном поведении целевой аудитории, тех или иных социальных групп, то измерение этого эффекта осуществляется не только путем подсчета эмпирически на­блюдаемых фактов и явлений, но и путем специальных исследовательских процедур, позволяющих на уровне постижения сущности выявить объективные итоги PR-де­ятельности. Однако, в нашей стране стратегическое и долгосрочное планирование связей с общественностью пока не получило широкого распространения, в силу целого ряда причин, связанных как с объективными по отношению к субъектам государственной коммуникации причинами (нестабильность политической и экономической ситуации не способствует развитию таких форм коммуникации), так и с субъективными, внутренними противоречиями в развитии самой системы государственного управления, к которым можно отнести отсутствие опыта, знаний методик коммуникации, а также нежелание чиновников строить общение с населением на новых, открытых, демократических основах.

Базируясь на существующей в России трехуровневой организации властного управления, можно выделить три уровня государственного PR, каждый из которых обладает собственной спецификой, связанной с преобладанием тех или иных ресурсов - это федеральный, субъектный (региональный) и муниципальный уровни. Каждый из них имеет собственную законодательную базу, которая определяет способы взаимодействия государственных структур, находящихся на определенном уровне, с общественностью. Следование законодательным нормативным актам - специфика государственных структур, во многом ограничивающая их потенциал и способы его реализации.

Централизация, господствующая в государственном управлении России, выражается в том, что PR - структуры федерального уровня заведомо обладают более широкими функциями и полномочиями, но функционирование региональной PR - структуры зачастую более эффективно, что обусловлено меньшим масштабом деятельности, более конкретизированным характером. На муниципальном уровне в настоящее время довольно редко встречается полноценная, с четко определенными целями, задачами и функциями PR - структура, ее функцию обычно выполняют руководящие должностные лица и их заместители. Более того, PR - структуры разных уровней отличаются характером ответственности перед общественностью: требования, предъявляемые к федеральных структурам, в несколько раз превосходят требования к субъектным и тем более муниципальным кроме того, основная проблема, с которой сталкиваются PR - структуры федерального уровня - это необходимость отвечать за решения, входящие в компетенцию организаций регионального или муниципального уровней.

Наиболее развитым институтом связей с общественностью на федеральном уровне является PR - структура Президента РФ. Она включает в себя следующие подструктуры:

1. Управление Президента РФ по связям с общественностью;

2. Управление пресс-службы Президента РФ;

3. Управление Президента РФ по работе с обращениями граждан;

4. Управление протокола Президента РФ;

5. Управление Президента РФ по вопросам взаимодействия с политическими партиями, общественными объединениями, фракциями, депутатами Государственной Думы ФС РФ.

Функциями, реализуемыми данными управлениями в совокупности, являются:

• Изучение общественного мнения о социально-экономическом и политическом развитии страны, о деятельности федеральных органов;

• Подготовка аналитических и пропагандистских материалов для СМИ, предложений о работе со СМИ;

• Координация пресс-служб федеральных органов;

• Организация работы со СМИ;

• Реализация информационной политики государства;

• Организация приема граждан в соответствующих подразделениях;

• Обеспечение централизованного учета обращений граждан;

• Создание на основе обращений граждан информационного фонда;

• Осуществление контроля за выполнения поручений по обращениям граждан;

• Извещение граждан о результатах рассмотрения их обращений;

• Протокольно - организационное обеспечение международных контактов и рабочих встреч Президенте, его супруги, главы его администрации;

• Организация и координация деятельности по протокольному и организационному обеспечению визитов в РФ и визитов Президента за рубеж;

• Консультирование по вопросам протокола;

• Обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями, профессиональными и творческими союзами, общественными и религиозными объединениями, депутатами Государственной Думы Федерального Собрания;

• Информирование Президента об основных процессах в общественно-политической жизни и др.

Реализация перечисленных функций позволяет осуществлять Президенту свои конституционные полномочия, решать задачи национального и международного масштаба, способствует позиционированию Президента как фигуры международного уровня, а России как одной из крупных мировых держав. Для эффективной деятельности PR - структуры Президента необходимо претворять в жизнь выработанную и согласованную с основными группами общественности политическую стратегию, включающую в себя подробное описание приоритетов России в экономических, политических, социальных вопросах.

Основной особенностью федерального уровня является мощный законодательный аппарат, регулирующий деятельность органов государственного управления. Законодательная база связей с общественностью в сфере государственного управления довольно развита, что объясняется необходимостью контролировать влияние государственных органов на инструменты взаимодействия с общественностью, особое внимание уделяется взаимоотношениям со СМИ.

На федеральном уровне закон регулирует следующие аспекты взаимодействия органов государственного управления с масс-медиа:

• Аудио- и видеозапись. Пресс-службы федеральных органов ведут аудио- и видеозапись всех официальных мероприятий с участием Президента, заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ и его Президиума. Журналисты СМИ имеют право ознакомиться с записями и снять копии с них (кроме записей закрытых мероприятий) при этом ссылка на соответствующую пресс-службу не требуется

• Обязательные программы. Государственные федеральные СМИ обязаны обеспечивать распространение следующих теле- и радиопрограмм не менее чем по одному общероссийскому телеканалу и радио каналу, не позднее чем через 24 часа с момента совершения соответствующих событий: обращений и заявлений Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства, вступление в должность Президента, открытие первых заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, нового Правительства.

• Информационные программы. Государственные аудиовизуальные СМИ включают в информационные программы в обязательном порядке определенные законом сообщения о решениях и действиях, событиях, которые должны сопровождаться видеорядом, если это позволяет техническая подготовка.

• Информационно-просветительские программы. Государственные федеральные аудиовизуальные СМИ должны еженедельно выпускать в эфир обзорные информационно-просветительские программы об итогах работы Совета Федерации и Государственной Думы, их комиссий и комитетов.

• Иные программы. При формировании программной политики СМИ должны предусматривать и иные публицистические, информационные, аналитические программы о работе федеральных органов.

• Реклама. Программы о деятельности федеральных органов не могут прерываться рекламными материалами и сообщениями.

Тот факт, что взаимоотношения органов федерального уровня предусматривает бесплатное распространение общественно значимых мероприятий, связан с необходимостью донесения до общественности государственных решений и действий. Если бы отношения строились на коммерческой основе, то это привело бы к поиску дополнительных внебюджетных источников, отразилось бы на объективности передаваемой информации или привело бы к отсутствию или недостаточному информационному обеспечению общегосударственных событий и решений.

Основными отличиями государственных органов федерального уровня являются наличие обязательных для распространения радио- и телепрограмм, существование государственных федеральных СМИ, учредителями которых являются федеральные органы. Зачастую выделенных бесплатных ресурсов оказывается недостаточно для проведения полноценной информационной политики. В связи с этим федеральные органы начинают использовать PR - технологии для информирования общественности, которые позволяет не затрачивать финансы для того, чтобы осветилось в СМИ то или иное событие. Главным критерием становится увеличение привлекательности события для общественности.

Во многом организация работы PR - структур на региональном уровне дублирует работу органов федерального уровня с различием в масштабах деятельности. Государственные органы регионального уровня могут также являться учредителями государственных региональных СМИ. Кроме того, работа государственных структур субъекта РФ регулируется как федеральными, так и региональными законодательными актами и постановлениями.

Создание PR - отделов в законодательных и исполнительных органах субъектного уровня зависит от стадии развития соответствующей республики, края, области и пр., обладания необходимыми ресурсами, степенью поддержки Центром и заинтересованностью общественности в функционировании подобной структуры. Во многих регионах PR - отделы создаются лишь на периоды выборов. В последнее время специалисты отмечают тенденцию, состоящую в том, что государственные органы в субъектах РФ более склонны к сотрудничеству с независимыми PR - агентствами, что объясняется краткосрочным характером целей, которые преследуются региональной властью.

Довольно часто региональные государственные органы сталкиваются с проблемами в построении взаимоотношений со СМИ и общественностью. Проблемы возникают из-за отсутствия профессионалов в PR - области, желанием региональных властей навязывать собственную линию поведения и контролировать все сферы массовых коммуникаций.

Специфика коммуникационного обеспечения деятельности органов муниципального управлнеия (ОМУ) определяется следующими моментами. Муниципальное управление работает с такими проблемами, где «негативные технологии» теряют смысл. Граждане судят о деятельности ОМУ по состоянию улиц, транспорта, социальной сферы, а не по отчетам. Отсюда следует особая важность честного диалога с населением для ОМУ.

На уровне муниципального управления основной характеристикой работы по связям с общественностью является высокая степень ответственности муниципальных органов власти перед жителями. Решающее значение имеет выбранная стратегия, где главным критерием является - поддержание доверия жителей. В качестве носителей авторитетного мнения выступают, как правило, не политические партии, а общественные организации. Основными направлениями работы PR- служб муниципальных органов власти являются:

• работа с общественными организациями;

• СМИ;

• жители;

• организация информационных центров.

Уже сам перечень направлений деятельности служб по связям с общественностью при муниципальных органах власти указывает на их особенности в отношении поставленных целей и применяемых средств. Если центральные органы власти могут активнее использовать СМИ, то местная администрация способна добиться большего успеха при личных контактах с населением.

Главной проблемой ОМУ является недостаток средств на совершенно необходимую информационную работу.

В заключение анализа проблемы организации связей с общественностью в органах государственной власти следует отметить, управленческая деятельность, не осознанная обществом и не получившая его положительного отклика, в демократическом государстве обречена на неудачу. Вот почему успех деятельности любой организации в России сегодня в известной степени зависит от практического использования механизма PR. Успех же деятельности служб по связям с общественностью в органах государственной власти определяется тем, насколько точно осознаны закономерности PR в сфере управления, как полно "идеальная модель" служб по связям с общественностью воспроизведена в организационной структуре и насколько рационально используются механизмы и методики PR.

Выводы.

1. Основная цель служб по связям с общественностью в органах власти — использование коммуникативного потенциала как ресурса проведе­ния государственной политики. Для реализации этих целей деятельность государственных структур по связям с общественностью должна включать в себя комплекс функ­ций. Коммуникационный потенциал государственной власти заключает­ся не только в наличии эффективных информационных каналов, с помощью которых власть может объяснять обществу свои решения, но и в установлении обратной связи с обществом, которая позволяет слышать запросы различных социальных групп, анализировать и корректировать государственную информационную политику с учетов интересов общества.

2. Положение о PR-службе в органах государственной власти является своего рода моделью, определяющей основные параметры ее работы. Но, как известно, любая модель, как бы хороша она ни была, успешно воплощается в жизнь только в том случае, если обеспечивается соответствующими ресурсами (включая кадровые), если реальный статус службы в системе властных отношений достаточно высок. Если же PR-служба и ее руководитель не обладают необходимыми полномочиями и статусом, то им трудно эффективно работать. Как показывает анализ, руководители служб, не обладающие соответствующими полномочиями и статусом, фактически «выключаются» из процесса принятия решений, выработки мер по коррекции программ и направлений деятельности администрации в соответствии с теми предложениями, которые исходят от общественности.

3. Следует говорить о некоторых негативных тенденци­ях в нашей стране, связанных с тем, что деятельность структур по свя­зям с общественностью порой способствует формированию закрытого типа государственной службы, замыкающейся на своих интересах и потребностях. Это неприемлемо с точки зрения мировых современ­ных тенденций, когда утверждается новая культура и новый стиль менеджмента органов государственной власти, ориентированной на запросы и нужды населения, повышение ответственности за качество услуг и распределение ресурсов.