2.3 Проблемы управления социально-экономическим развитием мо «Верхневилюйский улус (район)»

Парадигму муниципального управления можно сформулировать как переход от управления объектами к управлению процессами. Это связано с переходом на рыночные методы хозяйствования и необходимо говорить о муниципальном хозяйстве не как о совокупности объектов, находящихся в муниципальной собственности, а как о совокупности всех объектов, субъектов и отношений, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения, за которые в соответствии с законом несут ответственность органы местного самоуправления.

Исходя из этого, с целью выявления функций местной администрации в сфере экономики необходимо проанализировать вопросы местного значения на предмет определения механизмов, посредством которых эти вопросы могут решаться.

Вопросы местного значения муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» определены в его Уставе. Рассмотрим их подробнее. 1) Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета. В данном случае имеются только регулятивные и контрольные функции.

2) Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района (регулятивные функции).

3) Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района. Если указанное имущество не передано в хозяйственное ведение, в аренду, то налицо – принадлежность имущества, что требует определенных затрат на его содержание.

4) Организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений. Организация в этом случае подразумевает взаимодействие с ресурсоснабжающими организациями, в собственности которых находятся электрические сети и газопроводы и органами местного самоуправления поселений.

5) Содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения. Органы местного самоуправления организуют размещение муниципального заказа и финансирование работ.

6) Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. Здесь целесообразна деятельность по созданию условий (благоприятного инвестиционного климата, конкурентной среды) для привлечения к обслуживанию населения транспортных предприятий и организация обслуживания (согласование маршрутов, графиков движения, размещение остановок, решение вопросов об оплате льготных категорий населения). Возможно сочетание муниципальных и иных видов транспорта. В Верхневилюйском улусе работает муниципальное автотранспортное предприятие.

7) Участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района. Здесь выполняются функции текущего контроля за обстановкой и мобилизации имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления сил и средств в случае необходимости. В Верхневилюйском улусе на средства местного бюджета района содержатся подразделения пожарной части в с. Далыр, Ботулу.

8) Организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией, взаимодействие с существующими органами охраны правопорядка. В случае законодательного решения будут осуществляться функции по созданию, содержанию муниципальной милиции и ее администрированием в пределах полномочий, в настоящее время проводятся разовые мероприятия по финансовой поддержке деятельности правоохранительных органов.

9) Организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. Осуществляется координация деятельности поселений, планирование и финансирование общерайонных мероприятий.

10) Организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Осуществление контроля требует создания и содержания соответствующих служб, администрирования их деятельности, чего в МР «Верхневилюйский улус (район) нет в связи с отсутствием средств.

11) Организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти Республики Саха (Якутия); организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время. Созданы муниципальные образовательные учреждения, поэтому муниципальный район выполняет функции: содержания учреждений, назначения их руководителей, текущего методического обеспечения, т.е. функции собственника муниципальных учреждений.

12) Организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов, В здравоохранении также выполняются функции собственника муниципального учреждения.

13) Опека и попечительство. Органы местного самоуправления муниципального района выполняют контрольные и административно-распорядительные функции.

14) Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Полигон отходов самого крупного села Верхневилюйск (6535 жителей) находится в собственности муниципального образования «Едюгейский наслег», поэтому полномочия утилизации и переработки отходов переданы муниципальным районом МО «Едюгейский наслег». В других наслегах существуют только полигоны и осуществляется вывоз отходов. Как перспективный вид бизнеса, утилизация и переработка отходов может в дальнейшем проводиться частными предприятиями. Муниципальный район будет регулировать их деятельность, вести экологический контроль.

15) Ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации.

16) Формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений. Муниципальный архив создан как структурное подразделение администрации, т.е. администрация осуществляет непосредственный сбор, анализ, сортировка и хранение документации.

17) Содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляется коммерческими структурами. Администрация района предлагает земельный участок для создания мест погребения и созданию мест захоронения. В этой сфере осуществляются регулятивные, административно – распорядительные и контрольные функции.

18) Создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В данных сферах администрация организует взаимодействие и координирует деятельность рыночных структур и органов местного самоуправления поселений.

19) Организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора). В этой сфере создано муниципальное учреждение «Верхневилюйская межпоселенческая централизованная библиотечная система» и осуществляются функции собственника.

20) Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств местного бюджета муниципального района. Здесь осуществляются регулятивные и административно-распорядительные функции.

21) Организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Здесь также выполняются функции текущего контроля за обстановкой и мобилизации имеющихся в распоряжении органов местного самоуправления сил и средств в случае необходимости.

22) Создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района. На территории муниципального района таких местностей нет. Однако при их обнаружении и разработке возможно создание муниципальных предприятий или учреждений и осуществление функций собственника.

23) Организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на межселенных территориях. В настоящее время близкие к этому функции возложены на юриста администрации муниципального района. В районе нет межселенных территорий, соответственно, нет на них муниципальных предприятий и учреждений, однако Правительство РС(Я) возлагает на администрации муниципальных районов мобилизационную подготовку муниципального района в целом с исполнением регулятивных, административно-распорядительных и контрольных функций.

24) Осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья. Данные функции переданы органам местного самоуправления поселений.

При формировании структуры администрации муниципального района учитывались не только ее функции по решению собственных вопросов местного значения, но и функции по осуществлению взаимодействия с органами местного самоуправления муниципального образования другого территориального уровня, а также с органами государственной власти республики в соответствующей сфере управления.

Структура администрации муниципального района (см. Приложение 2) утверждена решением Улусного (Районного) совета № 07-12 от 21 декабря 2006 года. Данная структура действует до 01.04. 2008 года.

Согласно Уставу муниципального района Улусная (районная) администрация осуществляет следующие полномочия:

а) разрабатывает проект бюджета муниципального района;

б) разрабатывает проекты планов социально-экономического развития муниципального района;

в) исполняет принятый Улусным (районным) Советом бюджет муниципального района;

г) исполняет принятые Улусным (районным) Советом планы социально-экономического развития муниципального района;

д) управляет муниципальной собственностью муниципального района, включая управление муниципальными учреждениями, предприятиями, а также учреждениями, предприятиями, переданными в хозяйственное ведение и оперативное управление муниципального района;

е) выступает заказчиком по муниципальным заказам;

ж) осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Республики Саха (Якутия);

з) осуществляет реализацию местных программ использования и охраны земель;

и) осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

к) осуществляет иные полномочия, не отнесенные к компетенции Улусного (районного) Совета.³²

Администрация осуществляет свою деятельность на основе Положения.

В структуре администрации создано подразделение, действующее на основе Положения об отделе, осуществляющее функции реализации задач в сфере экономической политики на территории муниципального района. Отдел экономического развития и финансов выполняет следующие задачи:

разработка ежегодных планов и среднесрочных планов и прогнозов социально-экономического развития территории муниципального района;

формирование и реализация политики развития муниципального хозяйства: сельского хозяйства, промышленности, электро- и газоснабжения, развития транспортных инженерных сооружений и транспортного обслуживания населения, создание благоприятных условий для развития малого предпринимательства на территории муниципального района;

формирование и реализация инвестиционной и финансово-бюджетной политики, направленной на развитие экономики территории муниципального района;

формирование и реализация политики оптимизации бюджетных расходов района;

формирование и реализация политики развития потребительского рынка на территории муниципального района и проведение государственной ценовой политики;

взаимодействие с органами местного самоуправления муниципальных образований по разработке планово-прогнозных документов, повышению экономического потенциала, увеличению доходной части и рационализации расходной части местных бюджетов.

Отдел административно подчиняется и подотчетно Главе муниципального района, функционально – заместителю Главы МР по экономике и финансам. Сотрудники отдела работают на основе должностных инструкций, утвержденных Главой администрации.³³

В отделе 4 сотрудника: начальник отдела, главный специалист по прогнозированию, планированию и аналитической работе; главный специалист по финансам и бюджету; главный специалист по ценообразованию.

На практике, отдел решает вопросы не только развития, но и обеспечения деятельности предприятий, в частности вопросы обеспечения нефтепродуктами и топливом ведомственных котельных, автотранспорта, обеспечения мукой хлебопекарен и т.п.

Одним из особенностей отдела является решение им вопросов финансового планирования и финансирования расходов района, хотя в соответствии с соглашением с Министерством финансов РС (Я) и Положением о бюджетном процессе в муниципальном районе финансовым органом, формирующим и исполняющим бюджет муниципального района, является Финансово-казначейское управление Министерства финансов по Верхневилюйскому улусу.

Отдел экономического развития осуществляет подготовку следующих документов, на которых основывается составление бюджета:

прогноза социально-экономического развития муниципального района «Верхневилюйский улус (район)»;

основных направлений бюджетной, налоговой и долговой политики муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» на очередной финансовый год;

баланса финансовых ресурсов муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» на очередной финансовый год;

плана развития муниципального сектора экономики на очередной финансовый год;

реестра расходных обязательств муниципального района «Верхневилюйский улус (район)».

Прогноз социально-экономического развития муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» в августе текущего года вносится на рассмотрение в Улусного совета депутатов муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» Главой муниципального района «Верхневилюйский улус (район)». Изменение прогноза социально-экономического развития муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Основные направления бюджетной политики муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» содержат краткий анализ структуры расходов бюджета муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» в текущем и завершенных финансовых годах и обоснование предложений о приоритетных направлениях расходования бюджета.

Основные направления налоговой политики муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» содержат анализ законодательства о налогах и сборах в части налогов и сборов, формирующих налоговые доходы бюджета муниципального района «Верхневилюйский улус (район)», обоснование предложений по его совершенствованию в пределах компетенции органов местного самоуправления; оценку влияния данных предложений на сценарные условия развития района.

Основные направления долговой политики муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» разрабатываются Финансово-казначейским управлением Министерства финансов, совместно с отделом экономического развития и финансов администрации муниципального района, в соответствии с Порядком осуществления муниципальных заимствований, обслуживания и управления муниципальным долгом.

Баланс финансовых ресурсов муниципального района «Верхневилюйский улус (район)» также составляется Финансово-казначейским управлением Министерства финансов на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития муниципального района «Верхневилюйский улус (район)». Составление баланса финансовых ресурсов должно обеспечивать сбалансированность финансирования всех мероприятий по развитию хозяйственного комплекса и социальной сферы муниципального района, исходя из наличия финансовых ресурсов.

План развития муниципального сектора экономики включает:

перечень и сводный план финансово- хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий;

программу приватизации (продажи) муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность;

сведения о предельной штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств:

иные составляющие, определенные решением улусной (районной) администрации.

Перспективный финансовый план муниципального района «Верхневилюйский улус (район)», согласно Положению о бюджетном процессе в муниципальном районе, должен представлять собой документ, содержащий прогнозные данные о возможностях бюджета в предстоящие три года по доходам и расходам и долговым обязательствам и заимствованиям. Однако в настоящее время данный документ в муниципальном районе не составляется, между тем составление перспективного финансового плана необходимо в целях комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, нормативных правовых актов; выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики.

Органами Улусной (районной) администрации разрабатываются муниципальные целевые программы. Они составляются в соответствии с порядком разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ, утвержденным решением Улусного совета депутатов муниципального района «Верхневилюйский улус (район)». Одним из недостатков целевых программ является слабое их технико-экономическое обоснование, отсутствие прогноза ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программы.

Муниципальные целевые программы подлежат утверждению Улусным советом депутатов муниципального района «Верхневилюйский улус (район)».

Краткие выводы по второй главе можно сформулировать таким образом. Верхневилюйский улус – один из сельскохозяйственных улусов Республики Саха (Якутия), управление развитием которого осуществлялось в соответствии с Программой социально-экономического развития муниципального образования «Верхневилюйский улус (район) на 2005-2007 год (далее - Программа). Программно-целевой подход в управлении дало определенные положительные результаты: развивается перерабатывающая промышленность на селе, целевые бюджетные кредиты и муниципальные гарантии обусловили развитие новых производств и услуг, развивается растениеводство, улучшаются качественные показатели животноводства.

В соответствии с республиканскими целевыми программами и программой развития улуса ведутся такие перспективные работы как газификация сел, модернизация связи, капитальное строительство производственных и социальных объектов. Основными проблемами в сфере экономики являются: отсутствие круглогодичных транспортных коммуникаций с отдаленными наслегами; рост количества убыточных предприятий; сокращение природных площадей для заготовки делового леса; медленные темпы газификации населенных пунктов; отсутствие систем водоснабжения чистой водой; снижение объемов производства бытовых услуг населению.

В социальной сфере также достигнуты определенные успехи: снижается общая заболеваемость населения, в образовании внедряются новые технологии обучения, проводится целенаправленная работа по привлечению и закреплению молодых специалистов. В 2005 году, впервые за последние 4 года среднедушевой доход превысил прожиточный минимум в среднем на душу населения, это тенденция сохраняется и в последние годы.

Основными проблемами в социальной сфере являются: слабая материальная база учреждений здравоохранения и образования; обеспечение населения чистой водой; рост количества тяжких преступлений, преступности среди несовершеннолетних; низкая заработная плата в сельскохозяйственных предприятиях.

Нормативно-правовое обеспечение управления социально-экономическими процессами осуществляется на основе действующего законодательства и в соответствии с рекомендациями научных центров и Правительства РС (Я). Нормативные акты местного самоуправления: Устав муниципального района, Положение об администрации МР, положения об отделах и управлениях и иные акты выступают в качестве механизмов, посредством которых вопросы местного значения могут решаться.

Функции реализации задач в сфере экономической политики на территории муниципального района осуществляет отдел экономического развития и финансов. Отдел решает вопросы не только развития, но и обеспечения деятельности предприятий, в частности вопросы обеспечения нефтепродуктами и топливом ведомственных котельных, автотранспорта, обеспечения мукой хлебопекарен и т.п. Отдел осуществляет подготовку документов, на которых основывается составление местного бюджета.

Органами Улусной (районной) администрации, в соответствии с порядком разработки, утверждения и реализации муниципальных целевых программ, утвержденным решением Улусного совета депутатов муниципального района, разрабатываются муниципальные целевые программы. Одним из недостатков целевых программ является их слабое технико-экономическое обоснование, обоснование бюджетных расходов и ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации программ, отсутствие прогноза их бюджетной и социальной эффективности, недостаточное участие в разработке программ населения.