2.3 Практика Российского правотворчества и правотворчество в субъектах Российской Федерации

Законодательная деятельность в целом - от планирования подготовки проектов нормативно - правовых актов до введения их в действие - при всей её значимости в системе государственного управления не может считаться самодостаточной. Действенность любого закона, достижения результата, на который рассчитан закон, однозначно гарантированы быть не могут. Исполнение нормативных правовых актов не обеспечивается универсально. Всякая норма не может быть внедрена исключительно посредством государственного законотворческого механизма. При реализации нормативных правовых актов включаются «попутные» механизмы, которые способны заблокировать, либо, наоборот, обеспечить беспрепятственное их исполнение. Это, например, их материальная обеспеченность, экономическая целесообразность, нравственная обоснованность и др. Учет «помогающих» и «препятствующих» реализации будущего закона условий в процессе подготовки законопроекта - обязательный элемент формирования законодательного регулирования. Поэтому «отслеживать» действенность, анализировать и оценивать состояние федерального законодательства в целом - необходимое условие для нормальной организации последующей правотворческой работы, поскольку анализ существующего состояния законодательства позволяет делать прогнозы относительно его динамики, намечать пути развития.

Законодательный процесс в субъектах Федерации является разновидностью правотворческого процесса и представляет собой систему процедур, последовательно осуществляемых органами государственной власти и связанных с рассмотрением законопроектов, их опубликованием и вступлением в силу. Общая теория государства и права. В 2-х т. Т.2 /Под ред. М.Н. Марченко.- М.: «Зерцало», 2009.

Как известно, федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются Федеральные конституционные и федеральные законы.

Федеральный закон от 06 октября 1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления. Этот перечень не является исчерпывающим, так как в указанном законе отмечается, что законодательный орган субъекта вправе регулировать и иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъекта к его ведению и полномочиям.

Если взять различные уровни правовой политики и в связи с этим - проблемы взаимосвязи и взаимодействия федеральной и региональной политики, следует обратить внимание на то, что в российской, равно как и в любой другой федерации, в силу ее природы и характера именно как федерации, где ее субъекты, будучи относительно самостоятельными образованиями, формируют в то же время, взаимодействуя между собой, единое, целое государственное образование, федеральная правовая политика не может создаваться, существовать и реализовываться изолированно, вне связи и взаимодействия с региональной правовой политикой, проводимой каждым субъектом федерации на своем уровне.

Как показывает опыт существования и деятельности в правовой сфере различных федераций, федеральная правовая политика, несмотря на то, что она формируется и осуществляется при прямом участии и содействии субъектов федерации, тем не менее, является вполне самостоятельным, определяющим по отношению к ним федеральным феноменом, имеющим свои собственные федеральные цели и приоритеты, свои формы выражения и задачи.

В свою очередь региональная правовая политика, формируемая и проводимая на уровне субъектов федерации, выступает как относительно самостоятельное явление по отношению к федеральной правовой политике, существующее и функционирующее, однако, в ее рамках и на ее основе. Степень самостоятельности региональной правовой политики, а в месте с тем и характер региональных юридических актов определяются уровнем самостоятельности самих регионов - субъектов федерации, характером их отношений в целом, точнее - с центром управления федерацией. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации.- М.: Институт государства и права РАН, 2009.

В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные, законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений.

Что касается участия субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе, следует отметить следующее. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею.

Однако если посмотреть, сколько законопроектов направляется в Госдуму из субъектов Федерации, картина окажется довольно мрачной. С места прибывает ничтожная часть законодательных предложений. Причем, не смотря на рост их количества. Если в 2003 году было подано 386 законопроектов, то в прошлом - уже 562. Сколько из проектов дошло до законов, видно из вышеприведенных цифр. В целом за последние 15 лет реализовано только 4,5 процента предложений, поступивших из региональных парламентов. Одной из причин того, что к жизни пробивается так мало законодательных инициатив, и едва ли не главной, называется неэффективное финансирование законотворческого процесса. В доказательство тому проводится параллель: чем беспечней законодательный орган, тем заметнее отдача. Например, лидерами по числу законодательных инициатив, внесенных в Госдуму нынешнего созыва, являются Московская областная Дума, Московская городская Дума и Законодательное Собрание Краснодарского края. В их активе по пять законов. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.- М.: Юрист, 2010.

К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве. Ни в конституции РФ, ни в регламентах Палат Федерального собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие - остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.

Издаваемые в субъектах РФ акты управления являются важнейшим средством реализации целей и задач публичной администрации. Посредством издания таких актов органы исполнительной власти добиваются надлежащего функционирования всей системы государственного и муниципального управления. Акты управления представляют собой основную юридическую форму, через которую органы и должностные лица исполнительной власти реализуют свои властные полномочия, обеспечивают претворение в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов РФ, указов Президента и постановлений Правительства России.

Особое место среди актов управления, принимаемых в субъектах РФ, занимают нормативно-правовые акты, издание которых во всех случаях влечет установление, закрепление или отмену юридических норм, направленных на регулирование управленческих, имущественных, земельных и иных отношений. Являясь самыми многочисленными источниками права, они обеспечивают конкретизацию законов в сфере управления, которая обусловлена территориально-географическим многообразием страны, пробельностью законодательных актов, недостаточно высоким профессионализмом государственных и муниципальных служащих. Не менее значимо и то, что по сравнению с законами нормативные акты управления способны обеспечить более оперативное реагирование на динамику потребностей правового регулирования, которая объективно предполагает наличие в системе средств нормативно-правового регулирования не только законодательных, но и подзаконных актов. Именно за счет издания последних органы и должностные лица исполнительной власти в состоянии добиваться адекватного учета происходящих в сфере управления изменений. Черданцев А.Ф. Теория государства и права: Учебник.- М.: Юрайт-Издат, 2009.

Активными формами участия субъектов в федеральном правотворчестве могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе её осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе потребности общественного развития.

Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов в их уставах.

Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров.

К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права признаны недавно. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации //Государство и право.- 2008.

Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, назвать оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания.

Основные стадии процесса правотворчества

Общепризнано в юридической теории и практике, что, решая во­прос о стадиях процесса правотворчества, исследователи, за редким исключением, фактически рассматривают проблемы стадий законотвор­чества. Происходит непроизвольная и ничем не оправданная подмена одного понятия и явления другими. Ибо когда мы говорим о стадиях процесса правотворчества, то по логике вещей должны рассматривать стадии процесса принятия, изменения или отмены всех вместе и каж­дого в отдельности нормативно-правового акта. В тех же случаях, ко­гда речь идет о стадиях процесса законотворчества, то рассмотрению подлежат лишь стадии принятия, изменения или отмены конституцион­ных и текущих (обыкновенных) законов.

Однако в отечественной, а нередко и в зарубежной литературе данным терминологическим различиям, так же как и отражаемым в них фактическим, содержательным различиям не придается особого значения. Предполагается, что все правотворчество исчерпывается законотворчеством и соответственно стадии всего правотворческого процесса выступают как стадии законодательного (законотворческого) процесса.

Это, разумеется, далеко не так. Однако поскольку в юридической науке в этом отношении сложилась своего рода традиция отождествле­ния данных не совпадающих друг с другом явлений и отражающих их понятий, исходя из сугубо академических, учебных целей, как прави­ло, несколько упрощающих государственно-правовую материю, не бу­дем временно ее нарушать.

Говоря о стадиях процесса правотворчества, а точнее — о ста­диях законодательного процесса, нередко именуемого законодатель­ной процедурой, следует предварительно сказать несколько слов о последней.

Прежде всего необходимо отметить, что под законодательной про­цедурой понимается установленный порядок прохождения проектов законов вплоть до их принятия и вступления в силу.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенно­сти. Но везде она закрепляется и регулируется в конституциях, теку­щих законах, а также в специальных положениях и регламентах, ус­танавливающих порядок правотворческой деятельности государствен­ных органов.

Законодательная процедура состоит из целой серии юридически за­крепленных правил, определяющих порядок подготовки и принятия законов. В тех странах, где наряду с правотворческой деятельностью го­сударственных органов конституционно предусматривается принятие законов путем референдумов (всенародного голосования), для проведе­ния последних устанавливается особая процедура. Смысл ее заключа­ется в том, чтобы придать процессу непосредственного волеизъявления народа упорядоченный и целенаправленный характер. Процедура про­ведения референдума предусматривает порядок возбуждения вопроса о проведении референдума, определения предмета референдума, его про­ведения, подведения его итогов и др. В законах о референдуме неко­торых стран особо установлено, что эти законы и закрепленная в них процедура проведения всенародных опросов прямо соотносятся с меха­низмом проведения обычных выборов.

Так, в Органическом законе Испании «О регулировании различ­ных видов референдума» от 18 января 1980 г. прямо записано, что «процедура референдума подчинена общим принципам избирательно­го права в той степени, в какой они к ней применимы и не противо­речат настоящему Закону». Решая вопрос об инициативе проведения референдума в Испании, данный Закон исходит, во-первых, из того, что «разрешение на проведение народных опросов в форме референ­дума в любом из его видов входит в исключительную компетенцию государства»; а во-вторых, из того, что разрешение на их проведение дается только Правительством по предложению его председателя, за исключением случая, когда это право по Конституции сохраняется за нижней палатой парламента страны — Конгрессом депутатов. Назна­чается референдум королем посредством издания специального декре­та, одобренного Советом Министров и скрепленного подписью его председателя.

В ряде стран, например в Италии, инициатива проведения референ­думов может исходить как от государства в лице его представитель­ных органов, так и от избирательного корпуса. Для этого требуются не менее 500 тыс. подписей избирателей. Референдум назначается дек­ретом Президента Республики по решению Правительства — Совета Министров. Дата проведения референдума в соответствии с законом устанавливается «на любое воскресенье в период от 50 до 70 дней по­сле издания декрета о его назначении».

Предметом референдума могут быть практически любые вопросы, требующие, однако, лишь однозначного ответа. Определение предмета референдума является ключевым звеном во всем механизме его прове­дения. Это не только и даже не столько процедурный, сколько прин­ципиальный вопрос, касающийся всенародного опроса. В силу своей значимости он закрепляется, как правило, одновременно и в текущем, и в конституционном законодательстве.

Большое значение в процедурном и фактическом плане имеет зако­нодательное закрепление самого порядка проведения всенародных опро­сов. Имеется в виду не только закрепление системы органов, непосред­ственно связанных с организацией и проведением референдумов, компетенцией и субординацией этих органов, но и законодательное решение вопросов, касающихся места, времени, условий проведения референдумов, порядка голосования и др.

Исключительно важное значение имеет заключительный этап про­цедуры организации и проведения референдумов — подведение итогов всенародного голосования и обнародование его результатов.

Организационно-технически данный этап в каждой стране имеет свои особенности. По существу же он везде сводится к одно­му— к обеспечению правильности подсчета голосов «за» и «против», поданных в процессе проведения референдума, и доведению до сведе­ния населения результатов референдума. Обнародованию подлежат только те сведения — результаты всенародного опроса, которые при­знаны в установленном порядке соответствующими действительности и в силу этого являются официальными.

Четко выработанная и законодательно закрепленная процедура про­ведения референдумов создает предпосылки для наиболее полного вы­явления мнения избирателей по рассматриваемому проекту закона или иному вопросу, способствуя при этом соблюдению законности и кон­ституционности.

Аналогичную роль играет процедура принятия нормативно-право­вых актов обычным правотворческим путем — государственными орга­нами. В первую очередь это касается процедуры принятия законов.

В отечественной и зарубежной юридической литературе выделя­ют четыре основные стадии законодательного процесса: законодатель­ная инициатива, обсуждение законопроекта, принятие и утверждение закона и обнародование закона. Каждая из них относительно самостоя­тельна и имеет свою специфику, свой статус. Вместе же они образуют единый, монолитный законодательный процесс, отражающий и закреп­ляющий логику прохождения проекта закона с момента его зарожде­ния и до его принятия и обнародования.

Отмечая данное обстоятельство, известный русский ученый Е.Н. Трубецкой писал еще в начале XX в. о том, что все четыре ста­дии, через которые каждый закон должен пройти, имеют место во всех государствах, «независимо от того, какое где существует госу­дарственное устройство и форма правления». Ибо для возникновения закона нужно, чтобы кто-нибудь указал на жизненную потребность, которая вызывает этот или иной законопроект. Далее. Прежде чем принять закон, необходимо подвергнуть его всестороннему обсужде­нию в «законодательном учреждении, которому присвоено право об­суждать законы». Чтобы закон получил обязательную силу, «он дол­жен быть утвержден верховной властью». Наконец, для того чтобы он действовал, необходимо обнародовать его, довести до сведения всех граждан.

Весь вопрос заключается в том, справедливо подмечал автор, кто, какие лица или учреждения играют деятельную роль на каждой из этих четырех стадий? Кому принадлежит право законодательной ини­циативы и право обсуждения проекта закона? Какие лица или учреж­дения обладают правом утверждения закона и обнародования его? Данные и иные им подобные вопросы «не допускают общего реше­ния», ибо в каждой стране, в зависимости от формы правления и формы государственного устройства, особенностей политических и правовых традиций, политического режима, они решаются по-разному.