1.3. Корпорация как некоммерческая организация

с единственным учредителем в лице государства

В государственной корпорации (ГК), являющейся некоммерческой организацией, нет членства и нет объединения капиталов различных лиц. Единственным учредителем корпорации является государство. Таким образом, выхолащивается само понятие "корпорация", под которым подразумевается объединение нескольких лиц посредством участия в капитале корпорации. Данное понятие употреблено для обозначения некоммерческой организации как юридического лица, исходя из обычаев правопорядка, присущего англосаксонской системе права.

Отличительной чертой ГК является то, что имущество государства, переданное в счет взноса учредителя (государства), становится собственностью корпорации, которая, получая прибыль от использования данного имущества, оставляет ее в своем полном распоряжении. Государство не несет ответственности по обязательствам корпорации, а контролирует ее деятельность через наблюдательный совет, члены которого работают на общественной основе, совмещая свою деятельность с государственной службой.

Самое интересное, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, создаваемой на основании отдельного, специального, принятого под каждую корпорацию закона в рамках требований Федерального закона "О некоммерческих организациях". Таким образом, деятельность корпорации гораздо менее регламентирована, чем деятельность акционерных обществ и государственных предприятий, для которых имеются специальные Федеральные законы "Об акционерных обществах" <1>, "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <2>. В частности, для государственных корпораций не существует понятия крупной сделки.

--------------------------------

<1> ФЗ от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 1. Ст. 1 (с послед. изм.).

<2> ФЗ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746 (с послед. изм.).

Порядок текущего контроля собственника (государства) за сделками, совершаемыми менеджерами корпорации с ее имуществом (в том числе сделками, в совершении которых имеется заинтересованность), прописывается в самых общих чертах. Отсутствует порядок обжалования решений наблюдательного совета ГК и механизм ответственности членов наблюдательного совета, правления ГК за действия (бездействия), которые привели к убыткам для ГК. У ГК нет даже учредительных документов, только один куцый закон на несколько страниц, написанный неизвестными авторами.

Согласно ст. 2 Закона некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками.

Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Федеральным законом от 8 июля 1999 г. N 140-ФЗ <1> было внесено дополнение в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", а именно ст. 7.1, согласно которой:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3473.

"Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации.

Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

2. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Государственная корпорация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. [...]

3. ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ УСТАНАВЛИВАЮТСЯ ЗАКОНОМ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИМ СОЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ. ДЛЯ СОЗДАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ НЕ ТРЕБУЕТСЯ УЧРЕДИТЕЛЬНЫХ ДОКУМЕНТОВ, ПРЕДУСМОТРЕННЫХ СТАТЬЕЙ 52 ГРАЖДАНСКОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ [...]" (выделено мной. - В.Д.).

Согласно ст. 26 Федерального закона "О некоммерческих организациях" источниками формирования имущества некоммерческой организации в денежной и иных формах являются:

- регулярные и единовременные поступления от учредителей (для госкорпорации - взносы Российской Федерации);

- выручка от реализации товаров, работ, услуг;

- дивиденды (доходы, проценты), получаемые по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам;

- доходы, получаемые от собственности некоммерческой организации;

- другие не запрещенные законом поступления.

Полученная некоммерческой организацией прибыль не подлежит распределению между участниками (членами) некоммерческой организации.

Таким образом, используя собственность, переданную корпорации в качестве взноса от государства, корпорация получает доход, не делясь при этом с государством.

Какие же госкорпорации создаются в России и как они управляются? Рассмотрим данный вопрос на примере уже созданных корпораций.

Практически все федеральные законы о государственных корпорациях предусматривают, что:

- имущество корпорации является ее собственностью;

- на корпорацию не распространяются положения Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <1>;

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190 (с послед. изм.).

- корпорация вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, установленных законом;

- на корпорацию не распространяются положения п. п. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", регламентирующие порядок осуществления контроля за деятельностью некоммерческих организаций;

- Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации;

- обеспечение деятельности корпорации осуществляется за счет в том числе доходов от размещения временно свободных средств, а также инвестирования их в ценные бумаги и т.п.;

- корпорация вправе участвовать в капитале коммерческих структур и создавать юридические лица - коммерческие структуры (имущество, внесенное госкорпорацией в уставный капитал коммерческой структуры, становится ее частной собственностью. - В.Д.).

В то же время имеется любопытное различие в порядке назначения на должность генерального директора (председателя, президента) корпорации и членов наблюдательного совета.

Во-первых, необходимо отметить, что кто бы ни назначал руководителя корпорации и членов наблюдательного совета, делается это без каких-либо правовых критериев для отбора соответствующих кандидатов.

Кандидат на должность ГК теоретически вообще может заниматься чем угодно. Никакого конкурса на должность руководителя корпорации не предусмотрено. Это, конечно, странно, однако не будем забывать, что в таком же порядке назначаются и министры РФ, а руководитель госкорпорации (например, "Росатом") по своим полномочиям мало чем отличается от министра атомной энергетики России, однако распоряжается он не федеральным имуществом стратегического, оборонного назначения, а имуществом некоммерческой организации (почувствуйте разницу!).

Во-вторых, сразу бросается в глаза отсутствие единого подхода к порядку назначения руководителя корпорации и членов наблюдательного совета.

Президент России назначает и освобождает от должности:

1. Генерального директора Российской корпорации нанотехнологий.

2. Председателя Внешэкономбанка.

3. Генерального директора госкорпорации "Ростехнологии", членов наблюдательного совета.

4. Генерального директора госкорпорации "Росатом", членов наблюдательного совета.

Правительство России назначает и освобождает от должности:

1. Членов наблюдательного совета Российской корпорации нанотехнологий.

2. Генерального директора и членов наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

3 Членов наблюдательного совета Внешэкономбанка.

4. Президента и членов наблюдательного совета Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта ("Олимпстрой").

Из представленной информации видно, что право назначения руководителей наиболее крупных и значимых для государства госкорпораций предоставлено только Президенту РФ.

Для Правительства в качестве "утешительного приза" оставлено право назначать руководителей Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и президента госкорпорации "Олимпстрой".

Не меньший интерес представляет порядок формирования наблюдательного совета госкорпораций.

1. В наблюдательный совет Российской корпорации нанотехнологий ("Роснанотех") входят 14 членов и генеральный директор корпорации, являющийся членом наблюдательного совета корпорации по должности (итого 15 человек! - В.Д.). Члены наблюдательного совета корпорации назначаются Правительством РФ в следующем порядке:

1) пять членов - по представлению Президента РФ;

2) два члена - по представлению Государственной Думы;

3) два члена - по представлению Совета Федерации;

4) пять членов - по представлению Правительства РФ.

Члены наблюдательного совета корпорации, за исключением генерального директора корпорации, работают в корпорации на непостоянной основе и вправе совмещать свое членство в наблюдательном совете корпорации с замещением государственной должности.

2. В состав наблюдательного совета Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства на срок осуществления деятельности Фонда включаются:

1) шесть членов по представлению Президента РФ;

2) пять членов по представлению Правительства РФ;

3) четыре члена по представлению Федерального Собрания РФ (по два от каждой палаты);

4) два члена по представлению Общественной палаты РФ.

(Итого 17 человек! - В.Д.)

Наблюдательный совет Фонда действует на общественных началах, члены наблюдательного совета Фонда не состоят в штате Фонда.

3. В наблюдательный совет Внешэкономбанка входят восемь его членов и председатель Внешэкономбанка.

Председателем наблюдательного совета Внешэкономбанка является Председатель Правительства РФ. Члены наблюдательного совета Внешэкономбанка назначаются Правительством РФ в его состав сроком на пять лет.

Члены наблюдательного совета Внешэкономбанка, за исключением председателя Внешэкономбанка, не работают во Внешэкономбанке на постоянной основе.

Увольнение члена наблюдательного совета Внешэкономбанка с государственной службы не является основанием для прекращения его членства в этом совете (остается только догадываться, зачем понадобилась данная норма. - В.Д.!).

4. В состав наблюдательного совета госкорпорации "Ростехнологии" входят по четыре представителя Президента РФ и Правительства РФ, а также генеральный директор корпорации.

5. Количественный и персональный состав наблюдательного совета корпорации "Олимпстрой" определяется Правительством РФ.

6. В состав наблюдательного совета Корпорации "Росатом" входят девять членов, в том числе восемь - представители Президента РФ и Правительства РФ, а также генеральный директор корпорации, являющийся членом наблюдательного совета корпорации по должности.

Итак, можно отметить идентичный порядок формирования наблюдательного совета:

1) двух главных госкорпораций России "Ростехнологии" и "Росатом" (девять человек, по четыре от Президента и Правительства и генеральный директор по должности);

2) двух корпораций "Олимпстрой" и "Внешэкономбанк" (формируется Правительством РФ по своему усмотрению).

Сходный порядок формирования наблюдательного совета еще у двух корпораций - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Российской корпорации нанотехнологий. Совет формируется по представлению из представителей Президента, Правительства и Федерального Собрания РФ. Номинальных представителей общественности (от Общественной палаты РФ) законодательно допустили только в совет Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Кто же эти загадочные представители Правительства, Федерального Собрания и Президента? В отсутствие законодательно установленных критериев для отбора кандидатов этим представителем может быть любой, даже иностранный, гражданин или лицо без гражданства. Мы с Вами, уважаемый читатель, также можем быть таким представителем.

Однако зачем нам с Вами это? Из содержания законов о госкорпорациях следует, что члены наблюдательного совета работают на общественных началах, т.е. с ними не заключается контракт, предусматривающий выплату вознаграждения. Исключение составляет Внешэкономбанк, где размер вознаграждений и (или) компенсаций членам наблюдательного совета Внешэкономбанка утверждается Правительством РФ. Согласимся, что это вполне логично - получать в банке вознаграждение, на то он и банк. В то же время сочетание слов "банк - некоммерческая организация" должно заставить улыбнуться всех, включая тех, кто там работает.

Если мы с Вами работаем на общественных началах и вынуждены отрываться от основной работы для того, чтобы контролировать деятельность некоммерческой организации, можно ли ожидать от нас активной, плодотворной, творческой работы? Боюсь, что нет. Более того, законы о госкорпорациях не содержат норм об ответственности членов наблюдательного совета за принимаемые решения. Не содержит законодательство и норм хотя бы о дисциплинарной ответственности лиц, принявших решение о представлении на должность члена наблюдательного совета, который в последующем причинил убытки корпорации.

Еще раз вспомним: вся прибыль корпорации остается в ее распоряжении, т.е. в распоряжении генерального директора корпорации, деятельность которого должен контролировать наблюдательный совет, действующий на общественных началах. Дальше продолжать, или читатель сам представит себе последствия такого нормативного регулирования?

Для того чтобы понять нелепость передачи государственного имущества некоммерческой организации без права получения прибыли от ее использования, необходимо знать историю развития этой организационно-правовой формы в России.

Изначально использование госкорпорации в качестве инструмента для достижения общественно полезных целей предполагалось для реструктуризации кредитных организаций в связи с изданием Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" <1>, в соответствии с которым была создана первая в России госкорпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Ожидать от такого агентства прибыли в условиях тотального банковского кризиса не приходилось, и такая организационно-правовая форма (ОПФ), как госкорпорация, не вызывала особых вопросов.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3477 (с послед. изм.).

Не было и нет особых претензий и к Агентству по страхованию вкладов, которое было создано в соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5029 (с послед. изм.).

Три с половиной года государство не использовало госкорпорацию как ОПФ для создания некоммерческих организаций. И вот - как прорвало: в 2007 году было подписано шесть законов о создании государственных корпораций.

Что же случилось? Какая государственная нужда заставила передать некоммерческим организациям вопросы коммунального хозяйства, атомной энергетики, производства и продажи вооружения и т.д.?

Может быть, в России нет более эффективной формы использования государственных средств и более эффективной формы контроля за этим использованием, чем некоммерческая организация?

Для ответа на этот вопрос необходимо вспомнить содержание Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" и сравнить его с законами о создании госкорпораций. Насколько отличаются возможности государства контролировать деятельность госпредприятия и госкорпорации? Куда идет прибыль от деятельности данных лиц? Сравнение оказывается явно не в пользу госкорпорации.

Итак, унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником.

[...]

Решение об участии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организации может быть принято только с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

Распоряжение вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника его имущества.

[...]

Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае:

необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации (для этих целей создана корпорация "Ростехнологии". - В.Д.);

необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач... (для этих целей создан Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, корпорация "Олимпстрой". - В.Д.);

[...]

необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации (для этих целей созданы корпорации "Роснанотех" и "Ростехнологии". - В.Д.);

необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации (для этих целей создана корпорация "Ростехнологии". - В.Д.).

[...]

Собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

[...]

Государственное или муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Движимым и недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятие распоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.

Государственное или муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, а также заключать договоры простого товарищества.

Уставом государственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие, являющееся арендатором земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, не вправе:

1) сдавать такой земельный участок в субаренду;

2) передавать свои права и обязанности по договору аренды другим лицам (перенаем);

3) отдавать арендные права в залог;

4) вносить арендные права в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных товариществ и обществ или в качестве паевого взноса в производственный кооператив.

Федеральное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия Правительства Российской Федерации или уполномоченного им федерального органа исполнительной власти.

Казенное предприятие субъекта Российской Федерации вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды и (или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия:

[...]

- дает согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

[...]

- дает согласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок.

Собственник имущества казенного предприятия... вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество.

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признании оспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а также с требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки в случаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

[...]

Руководитель унитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридического лица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, быть единоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительного органа коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органах коммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя, а также принимать участие в забастовках.

Руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия.

[...]

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия, не может совершаться унитарным предприятием без согласия собственника имущества унитарного предприятия.

[...]

Руководитель унитарного предприятия должен доводить до сведения собственника имущества унитарного предприятия информацию:

о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации, владеют двадцатью и более процентами акций (долей, паев) в совокупности;

о юридических лицах, в которых он, его супруг, родители, дети, братья, сестры и (или) их аффилированные лица, признаваемые таковыми в соответствии с законодательством Российской Федерации, занимают должности в органах управления;

об известных ему совершаемых или предполагаемых сделках, в совершении которых он может быть признан заинтересованным.

Сделка, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия и которая совершена с нарушением требований, предусмотренных настоящей статьей, может быть признана недействительной по иску унитарного предприятия или собственника имущества унитарного предприятия.

Крупной сделкой является сделка или несколько взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения унитарным предприятием прямо либо косвенно имущества, стоимость которого составляет более десяти процентов уставного фонда унитарного предприятия или более чем в 50 тысяч раз превышает установленный федеральным законом минимальный размер оплаты труда.

[...]

Решение о совершении крупной сделки принимается с согласия собственника имущества унитарного предприятия.

[...]

Унитарное предприятие вправе осуществлять заимствования только по согласованию с собственником имущества унитарного предприятия объема и направлений использования привлекаемых средств.

Руководитель унитарного предприятия при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей должен действовать в интересах унитарного предприятия добросовестно и разумно.

Руководитель унитарного предприятия несет в установленном законом порядке ответственность за убытки, причиненные унитарному предприятию его виновными действиями (бездействием), в том числе в случае утраты имущества унитарного предприятия.

[...]

Собственник имущества унитарного предприятия вправе предъявить иск о возмещении убытков, причиненных унитарному предприятию, к руководителю унитарного предприятия".

Пусть уважаемый читатель не спешит сравнивать вышеуказанные нормы с нормами законов о создании государственных корпораций. Практически все, что было прочитано выше, отсутствует в законах о ГК.

В пользу ГК можно сказать, что в трех из них законом определены сделки, которые не могут совершаться без решения наблюдательного совета.

Так, наблюдательный совет корпорации "Олимпстрой" принимает решения о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения корпорацией имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 и более процентов балансовой стоимости активов корпорации по данным бухгалтерского учета корпорации на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Наблюдательный совет Внешэкономбанка принимает решения об одобрении сделок или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением или возможностью отчуждения Внешэкономбанком имущества, балансовая стоимость которого составляет 10 процентов и более размера собственных средств (капитала) Внешэкономбанка на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Наблюдательные советы госкорпораций "Ростехнологии" и "Роснанотех" принимают решения о заключении сделки или нескольких взаимосвязанных сделок, связанных с приобретением, отчуждением либо возможностью отчуждения Государственной корпорацией "Ростехнологии" имущества, балансовая стоимость которого составляет 1 и более процента балансовой стоимости активов государственной корпорации "Ростехнологии" на последнюю отчетную дату, предшествующую дате принятия решения о заключении таких сделок.

Кроме того, Правительство РФ должно утвердить перечень имущества корпорации "Росатом", сделки с которым подлежат согласованию с ним, т.е. утверждается не сумма сделки, а перечень имущества.

Помимо корпорации "Росатом", еще одна корпорация не ограниченная законом по сумме совершаемых сделок - это Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Общим для всех корпораций является то, что для них отсутствует понятие "сделка, в совершении которой имеется заинтересованность". Таким образом, препятствий для того, чтобы конфликт интересов менеджмента и членов наблюдательного совета причинил убытки корпорации, не существует, как, впрочем, не существует и законодательного закрепления ответственности указанных лиц.

После сравнения полномочий госкорпораций и госпредприятий в вопросах распоряжения имуществом, управления и ответственности за убытки стоит ли удивляться тому, что желающих создать корпорацию хоть отбавляй?

Однако помимо простого удивления по поводу передачи государственного имущества в собственность некоммерческой организации существует еще ряд вопросов, связанных с целевым назначением созданных корпораций.

Рассмотрим эти вопросы на примере двух корпораций - "Росатом" и "Ростехнологии".

В соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <1>:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078.

"Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности...

[...]

Корпорация является уполномоченным органом управления использованием атомной энергии...

[...]

осуществляет лицензирование деятельности организаций по использованию ядерных материалов и радиоактивных веществ при проведении работ...

выдает свидетельства на право ведения работ в области использования атомной энергии...

Корпорация принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности... Нормативные правовые акты корпорации в установленной сфере деятельности издаются в форме приказов, положений и инструкций, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц".

Из текста вышеуказанного Закона ясно, что корпорация "Росатом" наделена функциями государственного органа исполнительной власти, оставаясь при этом некоммерческой организацией, которая не делится прибылью с государством, а ее сотрудники не являются государственными служащими, осуществляя нормотворчество в такой сфере, как использование атомной энергии. Автор не нашел каких-либо вразумительных объяснений со стороны государственных органов - почему данные функции нельзя было возложить на государственное предприятие или на федеральное министерство или службу?

Для автора так и осталось тайной - как именно повысится степень управляемости ядерной энергетикой страны путем передачи ее в ведение некоммерческой организации?

Не менее интересен и Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии" <1>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814.

Из самого названия мы не увидим, что корпорация имеет прямое, непосредственное отношение к обороноспособности страны. Однако при ближайшем рассмотрении это становится очевидным. Генеральным директором корпорации назначен Сергей Чемезов, занимавший до этого должность гендиректора ФГУП "Рособоронэкспорт".

Министр обороны России Александр Сердюков возглавил наблюдательный совет госкорпорации "Ростехнологии". В состав наблюдательного совета вошли директор Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству Михаил Дмитриев, первый зампредседателя Военно-промышленной комиссии при Правительстве РФ Владислав Путилин.

При создании "Ростехнологии" заранее предполагалось, что она будет создана на базе ФГУП "Рособоронэкспорт".

По сообщению информационного портала "УралПолит.Ru" от 27 ноября 2007 г., в "Рособоронэкспорте" заявляют, что стратегия государственной корпорации "Ростехнологии" направлена на то, чтобы вывести Россию в число ведущих производителей высокотехнологичной промышленной продукции военного, двойного и гражданского назначения.

ФГУП "Рособоронэкспорт" является посредником при экспорте и импорте вооружений, при этом предприятие владеет крупными пакетами акций ОАО "Мотовилихинские заводы", корпорации "ВСМПО-АВИСМА", а также компаний "АвтоВАЗ" и "Оборонпром". В пресс-службе "ВСМПО-АВИСМА" корреспонденту "УралПолит.Ru" заявили, что корпорация войдет в новую структуру "по определению".

То, что наблюдательный совет некоммерческой организации с безобидным названием "Ростехнологии" возглавил министр обороны РФ, неслучайно.

Согласно Закону N 270-ФЗ:

"Основными функциями государственной корпорации "Ростехнологии" являются:

1) содействие организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в разработке и производстве высокотехнологичной промышленной продукции;

3) участие в реализации государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами и государственной программы вооружения;

4) привлечение инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в том числе в интересах создания конкурентоспособных образцов высокотехнологичной промышленной продукции, включая продукцию военного назначения;

5) осуществление в интересах организаций различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, рекламно-выставочной и маркетинговой деятельности, участие в организации и проведении выставок (показов) образцов продукции гражданского, военного и двойного назначения на территории Российской Федерации и за ее пределами;

6) оказание содействия организациям различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс, в проведении прикладных исследований по перспективным направлениям развития науки и техники и во внедрении в производство передовых технологий в целях повышения уровня отечественных разработок высокотехнологичной промышленной продукции, сокращения сроков и стоимости ее создания;

7) оказание содействия деятельности организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения".

ГК "Ростехнологии" вправе:

"участвовать в формировании внешнеторговых цен на продукцию военного назначения;

контролировать соблюдение организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов В ОБЛАСТИ ВОЕННО-ТЕХНИЧЕСКОГО СОТРУДНИЧЕСТВА (выделено мной. - В.Д.), реализуемых с участием государственной корпорации "Ростехнологии".

Обращает на себя внимание, что государственная корпорация "Ростехнологии", занимающаяся оказанием содействия в разработке, производстве и продаже высокотехнологичной промышленной продукции военного назначения, вправе:

"совершать все виды сделок, ПРИОБРЕТАТЬ И РЕАЛИЗОВЫВАТЬ ЦЕННЫЕ БУМАГИ, ИМУЩЕСТВЕННЫЕ И НЕИМУЩЕСТВЕННЫЕ ПРАВА, А ТАКЖЕ ВЫДАВАТЬ ПОРУЧИТЕЛЬСТВА ЗА ТРЕТЬИХ ЛИЦ И ПРЕДОСТАВЛЯТЬ ЗАЙМЫ...

СОЗДАВАТЬ КОММЕРЧЕСКИЕ И НЕКОММЕРЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА ЕЕ ПРЕДЕЛАМИ;

УЧАСТВОВАТЬ В УСТАВНЫХ КАПИТАЛАХ ХОЗЯЙСТВЕННЫХ ОБЩЕСТВ, ИМУЩЕСТВЕ ИНЫХ КОММЕРЧЕСКИХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ, КОТОРЫЕ СОЗДАНЫ НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗА ЕЕ ПРЕДЕЛАМИ И ЦЕЛЬЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОТОРЫХ ЯВЛЯЮТСЯ РАЗРАБОТКА, ПРОИЗВОДСТВО И ЭКСПОРТ ВЫСОКОТЕХНОЛОГИЧНОЙ ПРОМЫШЛЕННОЙ ПРОДУКЦИИ, ВКЛЮЧАЯ ПРОДУКЦИЮ ВОЕННОГО И ДВОЙНОГО НАЗНАЧЕНИЯ;

ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ИНВЕСТИЦИИ В РОССИЙСКИЕ И ИНОСТРАННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ. ИНВЕСТИРОВАНИЕ ВРЕМЕННО СВОБОДНЫХ СРЕДСТВ...".

КРОМЕ ТОГО:

"ПРЕЗИДЕНТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВПРАВЕ ОПРЕДЕЛЯТЬ ИНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ "РОСТЕХНОЛОГИИ" (выделено мной. - В.Д.).

Таким образом, перечень полномочий ГК "Ростехнологии" носит открытый характер, в него могут быть внесены дополнения по решению Президента РФ.

И опять, так же как и в случае с госкорпорацией "Росатом", возникает вопрос - почему вопросами обороноспособности страны доверили заниматься некоммерческой организации, которая может самостоятельно создавать коммерческие организации даже за пределами Российской Федерации, совершать все виды сделок? Почему прибыль от деятельности "Ростехнологии" должна оставаться в ее распоряжении, а не принадлежать государству? Почему функции "Ростехнологии" не может исполнять давно уже существующее ФГУП "Рособоронэкспорт" или соответствующие министерство или служба?

На эти вопросы у автора ответов нет. Не нашел он официальных ответов и со стороны официальных должностных лиц. Тем не менее налицо перераспределение функций от государственных органов к некоммерческим организациям - ГК.

Вспомним: согласно Федеральному закону "О некоммерческих организациях" ГК создается для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Содействие в производстве и продаже оружия никак нельзя отнести к социальной или иной общественно полезной функции. Остается только управленческая функция, т.е. полномочия от органа государственной власти передаются некоммерческой организации под лозунгом повышения эффективности управляемости той или иной отраслью.

Итак, кратко ознакомившись с содержанием законов о создании ГК, мы можем сделать вывод о том, что государственная собственность передается госкорпорациям в качестве имущественного взноса единственного учредителя - Российской Федерации. Взамен государство получает право назначать руководство корпорации, контролировать ее деятельность, а также в случае принятия решения о ликвидации корпорации получить имущество, оставшееся после расчетов с кредиторами.

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1>:

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251 (с послед. изм.).

"Под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации... муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц".

Согласно федеральным законам о создании государственных корпораций имуществом, вносимым в государственную корпорацию в качестве имущественного взноса Российской Федерации, могут выступать:

- бюджетные средства. В частности, в 2007 г. в соответствии со ст. 2.1, ч. 1 ст. 135.1 и ст. 135.2 Федерального закона от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <1> для внесения имущественного взноса Российской Федерации в государственные корпорации решено использовать средства Стабилизационного фонда РФ (Внешэкономбанк, ГК "Роснанотех"), средства, поступающие от ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" в счет погашения налоговой задолженности (Фонд), средства федерального бюджета (Внешэкономбанк, ГК "Роснанотех");

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504 (с послед. изм.).

- имущество ликвидируемых организаций. Например, имущественный взнос Российской Федерации в имущество Агентства по страхованию вкладов осуществлялся путем передачи ему ликвидируемой государственной корпорацией "Агентство по реструктуризации кредитных организаций" денежных средств (ч. 1 ст. 50 Закона N 177-ФЗ);

- имущественные комплексы федеральных государственных унитарных предприятий. Такая передача предусмотрена для ГК "Росатом" (ст. 37 Закона N 317-ФЗ). Это признано особым способом прекращения унитарного предприятия как юридического лица, отличным от его реорганизации или ликвидации (ст. 21.2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3431 (с послед. изм.).

- ценные бумаги, находящиеся в федеральной собственности. Например, предусмотрена передача Внешэкономбанку находящихся в федеральной собственности акций ОАО "Российский банк развития" и ЗАО "Государственный специализированный Российский экспортно-импортный банк" (п. 2 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития" <1>);

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562.

- права требования по договорам. Так, со дня государственной регистрации ГК "Олимпстрой" к ней переходят все права и обязанности по государственным контрактам, заключенным от имени Российской Федерации федеральным государственным унитарным предприятием "Объединенная дирекция Федеральной целевой программы "Развитие г. Сочи как горноклиматического курорта (2006 - 2014 годы)" (ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.

Автор полагает, что нет никаких оснований говорить о том, что создаваемые госкорпорации получают имущество на безвозмездной основе в качестве подарка, так как взамен имущества государство получает возможность контролировать деятельность ГК, являясь единственным учредителем, т.е. статус учредителя и вытекающие из него права, включая право на получение имущества ГК, оставшееся при ликвидации ГК после расчетов с кредиторами (ликвидационную квоту). Какая же эта безвозмездность, если я в любой момент могу получить свое имущество обратно, причем, возможно, даже преумноженное за счет деятельности корпорации?!

Таким образом, имеет место возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, в собственность юридических лиц - некоммерческих организаций (госкорпораций).

Предусмотрен ли такой способ приватизации ст. 13 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"? В числе 10 способов приватизации такой способ не указан.

Согласно Федеральному закону "О приватизации государственного и муниципального имущества" приватизация имущества способом, не указанным в Законе, не допускается. Действие Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений.

Ни одна госкорпорация в России не была создана путем преобразования учреждения.

Таким образом, отчуждение в пользу некоммерческих организаций государственного имущества в редакции вышеназванного Закона могло осуществляться только при условии, что ГК создается путем преобразования государственного учреждения. Все иные способы были незаконны.

Тем не менее в течение 2007 г. были приняты федеральные законы о создании ряда государственных корпораций. В частности, по состоянию на 1 февраля 2008 г. приняты и вступили в силу следующие Федеральные законы:

- от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ "О банке развития";

- от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О Российской корпорации нанотехнологий";

- от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства";

- от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта";

- от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации "Ростехнологии".

Видимо, осознав незаконность собственных действий, законодатель принял Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" <1> (вступил в силу с момента опубликования в "Российской газете" 5 декабря 2007 г.).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6079.

Согласно данному Закону внесены следующие изменения в Федеральный закон от 21 декабря N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества":

"1) подпункт 8 пункта 2 статьи 3 дополнить словами "а также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации...".

Интересна формулировка Закона "в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". Как будто бы ранее принятые законы о госкорпорациях не требовали срочного внесения изменений в Закон о приватизации!

Тем не менее в настоящее время можно с уверенностью говорить о том, что передача госимущества в собственность ГК осуществляется законным путем, чего нельзя была сказать до 5 декабря 2007 г.

На протяжении всего 2007 года автор ждал, когда же законодатель спохватится и внесет изменения в Закон о приватизации.

Внеся данные изменения, государство, по мнению автора, общенародно, публично признало бы факт выбытия имущества из государственной собственности и переход его в собственность некоммерческой организации, не делящейся своей прибылью с государством.

Те, кто лоббируют создание ГК, объясняют это радением за государственные интересы. Сторонники "госкорпоративного строительства" утверждают, что это наилучшая форма для институтов развития, которых в мире всего создано 750.

Однако специалисты указывают, что все ведущие международные банки развития (Европейский банк реконструкции и развития, Азиатский банк развития, Банк развития Южной Африки, Банк развития Казахстана и другие) созданы в форме акционерных обществ. Россия же создала Банк развития в форме некоммерческой организации.

Апологеты госкорпораций утверждают, что в рамках ГК государственные средства будут находиться под более надежным контролем. Однако ни конкретных примеров, ни какой-либо статистики, подтверждающей этот тезис, не предоставляется.

Автору не совсем понятно, как можно более эффективно контролировать использование государственной собственности, если:

1) собственность перестает быть государственной;

2) доходы от использования бывшей государственной собственности остаются в распоряжении некоммерческой организации - ГК и Россия не получает ни копейки от деятельности ГК!

Счетная палата РФ не может контролировать ГК (за исключением ГК "Росатом"), потому что имеет право заниматься только средствами федерального бюджета и федеральной собственностью, а не собственностью некоммерческих организаций - госкорпораций.

Интересно, что отсутствует даже примерный устав ГК, так как ГК не имеет учредительных документов, и порядок управления ГК определяется в каждом отдельном законе о новой госкорпорации своим, специфическим образом.

Таким образом, к числу недостатков ГК следует отнести и то, что отсутствует универсальный государственный подход к принципам управления ГК, что приводит к тому, что порядок управления очередной госкорпорации может отличаться от других ГК в зависимости от возможностей лиц, лоббирующих соответствующий закон.

Концепция создания ГК, зародившаяся в 2006 г., в 2007 г. воплотилась в создание множества госкорпораций с передачей им функций и хозяйственного, и государственного управления. Соответственно, по мере создания все новых и новых госкорпораций функции Минэкономразвития начали значительно сокращаться. Отсюда и слухи о том, что Г. Греф весь 2007 г. усиленно просился в отставку.

Средства, выделяемые некоторым госкорпорациям

на ноябрь 2007 г.

Корпорация	Выделенные суммы
Банк развития	250 млрд. руб.
Роснанотех	130 млрд. руб.
Фонд содействия реформированию ЖКХ	240 млрд. руб.
Олимпстрой	300 млрд. руб.

Ряд аналитиков полагают, что создание госкорпораций, помимо целей, для которых они, собственно, образуются (общеполезных), решает еще две задачи:

1. Освоение нефтегазовых доходов.

2. Предпродажная подготовка ГК к приватизации.

Последний тезис наиболее понятен автору, так как продажа госкорпорации в частные руки при условии предварительного вложения государством в модернизацию госимущества сотен миллиардов рублей является крайне привлекательной перспективой.

О том, что ГК в перспективе могут подлежать приватизации, косвенно свидетельствует выступление Президента РФ В.В. Путина.

"Госкорпорации не должны монополизировать Россию", - сказал Президент РФ В.В. Путин на встрече с членами президиума правления Торгово-промышленной палаты 11 декабря 2007 г. (по сообщению агентства РИА "Новости"). По его словам, "вечно держать госкорпорации" государство не намерено. Президент подчеркнул, что после того, как они встанут на ноги, возможно привлечение в них бизнес-структур.

Таким образом, не будет ничего удивительного в том, что по прошествии нескольких лет созданные госкорпорации станут объектом приватизации.

Как следует из определения госкорпорации, она может быть создана для осуществления социальных, управленческих и иных общественно полезных функций.

Автору как обывателю примерно понятно, что такое социальные и управленческие функции. Но что понимается под "иными общественно полезными функциями"? В нашем законодательстве ответа на этот вопрос мы не найдем.

Это означает, что госкорпорации в России могут быть какие угодно, так как совершенно бесполезную внешне (на бумаге) для общества корпорацию никто создавать не будет.

В европейских странах, где законодательно используется формулировка "общественное полезные цели", существует список соответствующих видов деятельности. Например, перечни соответствующих видов деятельности включают: благотворительность, оказание помощи беженцам, защиту прав потребителей, защиту гражданских прав и прав человека, защиту окружающей среды и т.п. Сопоставляя эти перечни с направлениями деятельности наших государственных корпораций, мы видим, что у нас, как всегда, свой особый исторический путь развития.

Таким образом, в России общественно полезное - это все, на Западе - только то, что представлено законодательным перечнем. Вопрос о том, что является общественно полезным, решает чиновник.

Российскому обывателю особо следует обратить внимание на то, что государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.

Так, например, хотя Внешэкономбанк и является банком со стопроцентным государственным участием в капитале, государство не будет нести ответственность по его обязательствам. Интересно сочетание само по себе - банк и некоммерческая организация!

Отсутствие ответственности государства за деятельность своей корпорации впечатляет. Добровольный отказ государства от получения дохода от деятельности своей корпорации впечатляет не меньше.

В 1999 г. госкорпорацию вводили как новую организационно-правовую форму после финансового кризиса августа 1998 г., полагая, что должна была появиться организация, осуществляющая функции по обязательному страхованию вкладов. (Агентство по страхованию вкладов было создано в 2003 г.)

В 2007 г. государство резко осознало необходимость перевода государственной собственности в разряд негосударственной путем создания некоммерческих организаций - ГК. Это должно, по мнению государства, резко усилить эффективность использования государственного имущества.

Только в октябре 2007 г. нижняя палата парламента одобрила Законы о создании таких ГК, как "Олимпстрой", "Росатом", "Ростехнологии".

В 2007 г. сначала в статусе госкорпорации был создан Банк развития (Внешэкономбанк). Практически одновременно, в июле 2007 г., приняты Законы о создании еще двух ГК - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства и Российской госкорпорации нанотехнологий (Роснанотех).

Готовятся к созданию ГК по строительству автодорог (Автодор), рыболовству (Росрыбфлот), а также по лекарственному обеспечению и по продаже зерна. Минпромэнерго России выступил с инициативой о создании госкорпорации в области станкостроения.

Спикер Совета Федерации, лидер партии "Справедливая Россия" Сергей Миронов предлагает создать в России строительную государственную монополию. На встрече с представителями российского строительного бизнеса он заявил, что готовит и вскоре представит законопроект, предусматривающий создание государственной строительной корпорации.

О планах Правительства РФ по созданию государственной рыболовной корпорации - "Росрыбфлота" рассказал на брифинге во Владивостоке глава Федерального агентства по рыболовству Андрей Крайний. Основой для нее станет Архангельский траловый флот, а базой - дальневосточные порты. "Рабочее название новой госкорпорации - "Росрыбфлот". Планируется, что она будет создана на базе Архангельского тралового флота, поскольку это предприятие имеет стопроцентный государственный капитал". Уже принято решение передать корпорации 27 рыболовных судов, построенных под гарантии Правительства РФ, но сейчас эксплуатируемых другими компаниями. Они будут вести промысел в Дальневосточном и Северном бассейнах. Базой новых судов скорее всего станут порты Дальнего Востока, рассказал руководитель агентства.

Некоторые аналитики заявляют о том, что страну охватила болезнь под названием "госкорпоративная лихорадка".

По сообщению информагентства РИА "Новости" от 27 декабря 2007 г. со ссылкой на газету "Коммерсантъ", главе Росавтодора Олегу Белозерову придется передать прибыльные федеральные автодороги новой госкорпорации - "Автодору". Госкорпорация возьмет на себя основные функции Федерального дорожного агентства. Помимо проведения конкурсов на строительство платных трасс, госкорпорация получит и другие способы заработать: чиновники, в частности, планируют передать "Автодору" доходы от установки наружной рекламы на федеральных трассах и сделать платным доступ девелоперов к автодорожной сети. Как сообщил газете источник в Минтрансе, Минтранс России к началу осенней сессии Госдумы должен разработать и согласовать со всеми ведомствами федеральный закон о создании "Автодора".

"До этого времени должен быть также подготовлен перечень федеральных автодорог, которые после принятия закона будут переданы на баланс госкорпорации. По словам собеседника "Ъ", еще окончательно не решено, будет ли ей передана вся федеральная дорожная сеть или только те трассы, которые станут платными. Окончательно активы госкорпорации будут сформированы к началу 2009 года", - пишет "Коммерсант".

Согласно предварительным предложениям Минтранса, создаваемой компании планируется передать большую часть нынешних функций Росавтодора по управлению федеральными автодорогами, которые занимают порядка 5% автодорожной сети страны. Кроме того, "Автодор" будет проводить конкурсы на строительство, реконструкцию и управление платными автодорогами и заключать концессионные соглашения, предусматривающие строительство дороги с последующим управлением ею частным инвестором. Срок концессий будет определяться сроком амортизации дорожной техники - 10 - 12 лет. Строительство новых федеральных трасс будет осуществляться только за счет федерального бюджета, реконструкция и модернизация - за счет бюджетов разных уровней и собственных средств госкорпорации, - рассказывает газета. Глава Росавтодора Олег Белозеров уточнил "Коммерсанту", что управление региональной дорожной сетью останется за его ведомством. Росавтодор останется основным распределителем бюджетных средств, добавил Белозеров. В 2007 г. на строительство и ремонт дорог федеральный бюджет выделил 223 млрд. руб., на 2008 г. запланировано 330.

Информационный портал "Лента.Ру" со ссылкой на "Интерфакс" 22 февраля 2008 г. сообщил, что Федеральная антимонопольная служба России выступила против создания государственной компании, курирующей дорожное строительство в нашей стране. Об этом заявил глава ведомства Игорь Артемьев. "У чиновников зарплата маленькая, а с созданием госкорпорации или госкомпании она увеличится в 100 раз. Завтра (в пятницу. - примечание "Ленты.Ру") будет обсуждаться вопрос о создании очередной государственной корпорации. Я хочу заявить официально - антимонопольная служба будет выступать против", - заявил он.

"Люди, которые работают в правительстве, не должны руководствоваться старым принципом: если не знаешь, чего делать, - создавай комиссию. В данном случае: если не знаешь, чего делать, - создавай госкорпорацию", - заявил Артемьев и выразил надежду, что практика создания госкорпораций будет действовать недолго.

Идею с созданием государственной корпорации "Автодор" в конце января 2008 г. одобрил Президент Путин. Планируется, что эта структура появится до конца текущего года, построит новые и реконструирует существующие федеральные трассы, а затем - к 2025 г. - она будет расформирована. Бюджет "Автодора" оценивается в 250 - 300 млрд. долл. Против этой идеи выступает и первый вице-премьер РФ Сергей Иванов, который считает, что здесь нужно пойти по другому пути и создать компанию в виде акционерного общества.

В газете "Газета" от 3 октября 2007 г. была напечатана статья "Федеральные агентства могут заменить на госкорпорации", из которой следует следующее.

По мере создания в России отраслевых госкорпораций из структуры федеральных органов исполнительной власти могут исчезнуть некоторые федеральные агентства. Такое развитие событий не исключают руководители профильных комитетов Госдумы. "Это может быть. Конструкция "министерства - агентства - службы" ставится под некоторое сомнение, и вполне возможно, что на базе агентств или вместо агентств сегодня обсуждается вопрос создания госкорпораций", - сказал председатель комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям Мартин Шаккум, отвечая на вопрос РИА "Новости", могут ли в перспективе ряд агентств и служб заменить госкорпорации. Он также сообщил, что в настоящее время обсуждается вопрос о создании госкорпорации по дорожному строительству "Автодор", которая, как предполагается, станет единым оператором всех отечественных дорог России и сможет привлекать частные инвестиции в их модернизацию и строительство новых трасс.

Его коллега, глава думского комитета по собственности Виктор Плескачевский отметил, что корпорация "Автодор", если будет принято решение о ее создании, будет дублировать функции Росавтодора. В связи с этим он не исключает упразднения в перспективе этого агентства, как и ряда других. "Такие планы проглядываются", - констатировал Плескачевский. При этом он отметил, что некоторые из уже учрежденных корпораций, в частности Банк развития (Внешэкономбанк) и Роснанотех, стоят особняком. "Это специальные институты. А вот "Автодор" - это уже ближе (к тому, чтобы заменить Росавтодор)". Плескачевский выступает против увеличения числа государственных хозяйствующих субъектов.

Апофеозом новой моды на создание госкорпораций стало предложение военно-спортивного фонда (сформирован при участии Минобороны, МВД и ФСБ) создать госкорпорацию по вопросам гражданско-патриотического воспитания молодежи и развития в стране физкультуры и спорта <1>.

--------------------------------

<1> См.: "Надежная узда". Мода на госкорпорации может выйти из-под контроля государства // Время новостей. 2007. 3 окт.

В конце весны 2007 г. помощник Президента РФ Виктор Иванов в письме на имя премьер-министра Михаила Фрадкова представил план по поддержке отечественного станкостроения. В документе предлагалось создать головную государственную организацию в сфере станкостроения для обеспечения государственной монополии в области импорта и экспорта продукции. По мнению помощника Президента, консолидацию отрасли следовало проводить вокруг ОАО "ВО "Станкоимпорт". Поэтому Виктор Иванов предлагал исключить "Станкоимпорт" из прогнозного плана приватизации на 2007 год.

Однако первый вице-премьер РФ Сергей Иванов выступил с заявлением, в котором указал на следующее: "Говорят, что государство и здесь (в станкостроении) собирается делать госкорпорацию. Но это не так. У государства никаких активов в производственной базе не осталось" <1>.

--------------------------------

<1> Информагентство "Росбалт". 2007. 27 июля.

По сообщению ИА "Альянс Медиа" от 28 марта 2008 г., 27 марта в Совете Федерации прошел круглый стол на тему "Государственные корпорации в современной России: пути совершенствования законодательного обеспечения". По мнению председателя Комитета Совета Федерации по промышленной политике Валентина Завадникова, разумнее всего было бы приостановить процесс создания госкорпораций. Во-первых, он не считает эту форму наиболее удачной, а во-вторых, с его точки зрения, необходимо выработать некие общие стандарты и подходы, прописав общие требования эффективности хозяйственной деятельности госкорпораций и обеспечив прозрачность процедур их хозяйствующих субъектов. Кроме того, должны быть понятны внутренние корпоративные процедуры госкорпораций.

По мнению сенатора, необходимо стандартизировать процесс создания госкорпораций. Он считает, что госкорпорации сегодня необоснованно принимают на себя некоторые государственные функции, в том числе нормотворческую и контролирующую деятельность. "Государственные функции должны выполнять только государственные органы власти", - убежден сенатор.

Председатель Комитета Государственной Думы по собственности Виктор Плескачевский полностью поддержал мнение сенатора. По его мнению, развитие различных форм государственной собственности в России значительно опережает развитие института собственности в целом. Если говорить об объемах госимущества, находящегося в собственности различных органов власти, то, по оценкам Всемирного банка, оно составляет не менее 75% от всего имущества, годного для гражданского оборота. И только 25% - доля частного собственника. В странах с развитой экономикой это соотношение, напротив, меняется в пользу собственника. "Слишком рано мы начали забывать о приватизации, на самом деле она только начинается. У власти должно остаться только то имущество, которое необходимо для осуществления властных полномочий", - утверждает В. Плескачевский. Депутат напомнил, что только там, где хозяйственные функции сочетаются с властными, создается среда для коррупции. "Поэтому в случае с госкорпорациями, когда их хозяйственные функции описаны лишь общим образом и фактически не подпадают под контроль собственника, мы получаем публичную собственность без публичного контроля. И главное - в условиях, когда не определен предел хозяйственных функций для госкорпораций, они будут обоснованно доказывать необходимость своего существования. Но для общества их разрастающиеся хозяйственные функции таят опасность, так как грозят искажением экономических отношений в тех секторах, где созданы госкорпорации", - заключил депутат.

По мнению начальника инспекции Счетной палаты РФ Сергея Матюшкина, очень важно определить функции и задачи госкорпораций. На данном этапе их задача - помогать Правительству или министерствам распределять деньги. Однако, как показывает анализ законодательства о созданных госкорпорациях, цели этих институтов напрямую не связаны с выработкой, проведением и обеспечением реализации госполитики в установленных для них сферах деятельности. Указанные цели связаны только с содействием в реализации госполитики.

"В этой связи представляется целесообразным указать стороны (субъекты), которым это содействие будет оказано. И желательно, чтобы это были не только Правительство РФ, министерства и ведомства, а в первую очередь предприятия и организации, субъекты малого предпринимательства. При этом содействие должно выразиться не в делегировании корпорациям бюрократических функций, связанных с распределением средств федерального бюджета, не в разработке внутренних концепций и стратегий, а в создании условий для эффективной работы хозяйствующих субъектов на рынке высокотехнологичной продукции. И корпорации авиастроения или судостроения не должны стать пиявками на теле промышленности", - пояснил докладчик. Заместитель начальника управления контроля промышленности ФАС России Дмитрий Купов отметил, что если первоначально госкорпорации выполняли четкие государственные функции, в частности на рынке оборонных услуг, то теперь они ставят иные цели - объединение ряда хозяйствующих субъектов для выхода на свободный рынок внутри страны и за рубежом.

У ФАС России возникает ряд вопросов к госкорпорациям, так как они преследуют цели по объединению горизонтально или вертикально интегрированных структур фактически в интересах коллективного доминирования. "Такой подход таит ряд опасностей, так как госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут позволить себе на рынке больше, чем независимые хозяйственные общества", - считает представитель ФАС России.

В качестве примера он рассказал о рассмотрении спора предприятий "Салют" и "Электросталь", которые входят в госкорпорацию "Ростехнологии". Большинство продукции с использованием никеля предприятием "Электросталь" реализуется предприятию "Салют" значительно дороже импортных аналогов, а фактическая стоимость никеля превышает цены лондонской биржи металлов. "Есть опасность, что при вхождении в интегрированные структуры госкорпораций большинство компаний будут стараться поправить свое финансовое положение под их прикрытием и задействуя необходимый административный ресурс", - предостерег Д. Купов.

По его словам, подобная тенденция - завышения себестоимости продукции для гособоронзаказа - нарастает с его увеличением. И поэтому при создании госкорпораций главной задачей должно стать обеспечение контроля за всеми входящими в них организациями.

По итогам круглого стола его участники пришли к выводу о том, что необходимо:

- обеспечить возвращение властных функций (нормотворческих, надзорных, контрольных и правоприменительных) от всех созданных госкорпораций государству и законодательный запрет на передачу им таких функций;

- установить единообразные правила формирования руководящих органов госкорпораций и контроля над их деятельностью со стороны государства.

Преимущества государственной корпорации (для лиц, управляющих корпорацией) по сравнению с другими формами участия государства в капитале юридических лиц очевидны:

1. По Федеральному закону "О некоммерческих организациях" имущество, переданное государством госкорпорации, становится собственностью этой некоммерческой организации, которая неподконтрольна проверкам Счетной палаты, так как ее имущество не является федеральным. Отчет о деятельности корпорации подлежит направлению Президенту и Правительству РФ раз в год. Вне зависимости от мнения Правительства РФ и Государственной Думы об эффективности деятельности руководителей ГК "Ростехнологии", "Росатом", "Роснанотех", "Внешэкономбанк" они могут быть освобождены от должности только Президентом РФ.

2. Прибыль госкорпораций не принадлежит государству - единственному учредителю и остается в распоряжении ГК и должна использоваться руководством ГК на цели, указанные в законе о создании ГК. Как в России умеют "оптимизировать финансовые потоки в целях повышения эффективности вложений", объяснять никому не надо.

3. На ГК не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <1>, а также нормы о контроле за деятельностью некоммерческих организаций, установленные Законом "О некоммерческих организациях".

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190 (с послед. изм.).

4. Единственный надзорный орган - наблюдательный совет ГК - состоит, как правило, из государственных чиновников, работающих на общественных началах и не являющихся в обязательном порядке профессионалами в сфере деятельности ГК. Состав наблюдательного совета ГК достаточно разношерстен, формируется с миру по нитке (по нескольку представителей от Президента, Госдумы, Совета Федерации, Правительства и даже иногда от Общественной палаты РФ). Таким образом, состав наблюдательного совета ГК, работающего на общественных началах, как правило, без вознаграждения (исключение - Внешэкономбанк) изначально неработоспособен.

5. Отсутствие прибыли и даже наличие убытков у ГК не является основанием говорить, что государственные средства неэффективно используются, так как ГК - некоммерческая организация. Соответственно, крайне проблематична постановка вопроса об ответственности руководителей корпорации, членов наблюдательного совета за ущерб, причиненный Российской Федерации как единственному учредителю ГК в результате недобросовестных, неразумных действий вышеуказанных лиц.

6. В отличие от государственных предприятий деятельность ГК регламентирована крайне небольшими по объему и убогими по содержанию и с точки зрения юридической техники исполнения законами, что дает широкий простор деятельности для лиц, управляющих ГК, а также для лиц, которые должны осуществлять контроль за ГК.

Для примера: деятельность такой исключительно важной для государства корпорации, как "Ростехнологии", регламентирована только Законом на пяти листах.

За границей давно отказались от попыток создания государственных корпораций. В Великобритании, например, государственная корпорация была когда-то выбрана в качестве организационно-правовой формы для отраслей промышленности, подвергшихся национализации. И существовала она там с 1945 г. до начала 1980-х гг. Среди самых известных государственных корпораций того времени были: Британская газовая корпорация, Национальный угольный совет, Центральный совет по выработке электричества. Однако все эти корпорации ушли в историю, так как привели к большим проблемам с построением эффективной системы управления, последствия которых сказывались на британской экономике в течение десятилетия.

Если посмотреть на своих ближайших соседей на постсоветском пространстве, то можно увидеть, что Правительство Украины своим распоряжением создало государственную корпорацию "Укрэнергомаш". В ее состав включены такие государственные предприятия, как завод "Электротяжмаш" (г. Харьков), Харьковский электромеханический завод, Харьковский государственный приборостроительный завод имени Т.Г. Шевченко. Корпорация отнесена к сфере управления Министерства промышленной политики. Ему же переданы функции по управлению государственными корпоративными правами ОАО "Турбоатом". Как основатель корпорации, Кабинет министров определяет перечень и порядок делегирования полномочий централизованного регулирования деятельности каждого из предприятий-участников органа управления корпорации и перечень имущества, передаваемого предприятиями-участниками в хозяйственное ведение корпорации. Таким образом, Украина пошла по пути создания государственных корпораций, имущество которым передано не в собственность, а в хозяйственное ведение.

"Я считаю моду на появление государственных отраслевых корпораций, которые сегодня возникают, опасной", - заявил 3 октября 2007 г. глава Экспертного управления Президента РФ Аркадий Дворкович, выступая на ежегодном форуме крупного бизнеса "Эксперт-400".

"Когда предполагается создание корпораций по лекарственному обеспечению, дорогам, рыбе, то мне кажется, что это путь тупиковый", - указал глава Экспертного управления. - Это наводит на мысль, что государство даже не пытается понять, что это все может сделать частный бизнес". По его мнению, "это путь к тому, чтобы рост российской экономики обнулился".

Вместе с тем А. Дворкович подчеркнул, что к таким корпорациям нельзя причислять и недавно созданные Объединенную авиастроительную корпорацию (ОАК) и Объединенную судостроительную корпорацию (ОСК), так как "они по своей структуре являются открытыми акционерными обществами".

По мнению Дворковича, у российской экономики есть два варианта развития. "Либо получится ситуация, когда будут превалировать госкорпорации, и они будут иметь льготы, либо будут превалировать частные компании, не будет льгот и неравных условий для ведения бизнеса, а будут низкие налоги для всех", - считает он. "Однако пока мы видим всепоглощающую моду на завоевание государством рынка, теперь через госкорпорации", - констатировал Дворкович.

Автору понятна печаль А. Дворковича по поводу неспособности государства понять, что создание отраслевых корпораций - тупиковый путь, однако не будем забывать, что А. Дворкович на момент его выступления являлся главой Экспертного управления Президента РФ.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.Я. Курбатова "Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц" включена в информационный банк.

Нельзя не отметить, что и научный мир интересует проблема создания госкорпораций. Так, в статье "Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица" <1> доцент кафедры предпринимательского права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук А. Курбатов предлагает прекратить создание новых государственных корпораций до законодательного установления четких критериев, по которым можно будет определять целесообразность создания той или иной госкорпорации. А. Курбатов указывает на отсутствие критериев, по которым госкорпорация могла бы быть ограничена в совершении сделок с имуществом, а также на то, что отсутствует запрет на передачу имущества во временное пользование.

--------------------------------

<1> См.: Хозяйство и право. 2008. N 4.

На фоне девятого вала проектов законов о создании все новых и новых ГК нелишним будет узнать точку зрения главы государства по вопросу создания госкорпораций:

По сообщению агентства РИА "Новости", еще в бытность первым вице-премьером РФ Дмитрий Медведев заявил, что госкорпорации должны создаваться только в тех случаях, когда без них нельзя обойтись. А невозможно обойтись без них только при решении каких-то крупных проектных задач, имеющих конечный срок реализации, таких как реформа ЖКХ, строительство инфраструктуры для проведения Олимпиады в Сочи.

"В этой ситуации мне кажется, что госкорпорации необходимы", - сказал Медведев. Более того, добавил он, приблизительно по такому пути шли и другие государства. "Нужно ли нам дальше увеличивать количество госкорпораций? Не нужно. Их достаточно", - считает Д.А. Медведев. Он отметил, что, "если появится какая-то задача, которая требует особого специального механизма, об этом можно говорить". "Госкорпорации актуальны в тех ситуациях, когда без них нельзя обойтись, где наиболее сложная ситуация и есть конечный горизонт решения какой-то задачи".

Создание госкорпораций не означает отказа России от рыночного пути развития. По сообщению Агентства ПРАЙМ-ТАСС, еще будучи первым вице-премьером РФ, Дмитрий Медведев заявил журналистам: "По некоторым приоритетным направлениям мы пошли на создание государственных корпораций, но это не означает изменения курса, отказ от рыночной модели хозяйства, государственный капитализм. Ни в коем случае! Это был бы тупиковый путь", - заявил Медведев, добавив, что это также не означает вытеснения из этих сфер частных предпринимателей. "Желание государства все тянуть на себя, как правило, заканчивается развалом отрасли", - подчеркнул он.

По сообщению Агентства "ПРАЙМ-ТАСС" от 12 марта 2008 г., избранный Президент РФ Дмитрий Медведев считает целесообразным создание в России государственной компании, которая будет заниматься строительством автодорог.

"Государственную компанию, которая должна заниматься дорожным строительством, видимо, создать необходимо", - сказал Дмитрий Медведев в ходе встречи Президента РФ Владимира Путина с руководством Госдумы и ее фракций. - Эта компания должна сама организовывать работу по строительству".

В интервью британской газете "Файнэншл таймс" 21 марта 2008 г. <1> Д.А. Медведев пояснил, что "...государственные корпорации, которые были созданы в последнее время в области жилищно-коммунального хозяйства, так называемых нанотехнологий, они все рассчитаны на определенный период действия, а после этого должны быть или приватизированы, или просто ликвидированы".

--------------------------------

<1> См.: Официальный сайт избранного Президента РФ Д.А. Медведева.

Подводя итоги вышесказанному, автор полагает, что существует насущная потребность законодательно закрепить:

1. Четкие критерии, по которым будет решаться вопрос о целесообразности создания той или иной государственной корпорации.

2. Ответственность менеджмента и членов совета директоров ГК за убытки, причиненные ГК в результате их деятельности.

3. Возможность осуществления контроля за деятельностью ГК со стороны Счетной палаты РФ (в настоящее время по закону Счетная палата РФ осуществляет контроль за деятельностью только одной корпорации - "Росатом").

4. Порядок совершения ГК сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

5. Порядок передачи имущества ГК в пользование коммерческим организациям.

6. Порядок участия ГК в капитале коммерческих структур и возможность для ГК выступать учредителем коммерческих структур.

7. Порядок размещения ГК временно свободных денежных средств (например, на конкурсной основе и только в банках, входящих в первую сотню).

8. Порядок и направление инвестирования ГК временно свободных денежных средств в акции и другое имущество с целью получения дохода.

9. Максимальный размер средств, направляемых на обеспечение деятельности корпорации, в том числе на содержание сотрудников (например, в процентном соотношении от полученной прибыли). Максимальный уровень вознаграждения генерального директора, членов правления и членов совета директоров, механизм их заинтересованности и ответственности за деятельность ГК (например, зависимость вознаграждения от результатов деятельности корпорации).

10. Единообразный порядок назначения руководителя корпорации и порядок формирования наблюдательного совета.

Критерии, по которым лицо может быть назначено руководителем или членом наблюдательного совета ГК, набор элементарных требований к образованию, стажу работы, профессиональным навыкам в сфере деятельности ГК и т.п. (Например порядок назначения руководителя ГК может предусматривать, что назначение осуществляется Президентом РФ по результатам проведенного конкурса, условия которого разрабатывает Правительство РФ.)