27. Проблема двопалатності парламенту в унітарних державах.

Елементами структури парламентів є їх палати.

Пар-ти бувають одно- і двопалатними. Історії відомі 3- і 5-палатні парламенти. Двопалатність = бікамералізм.

Історичні причини виникнення другої палати:

1)для представництва аристократії (палата лордів у ВБ)

2)у федеративних дер-вах для представництва суб’єктів фед-ції

3)для стримання радикалізму НП

4)намагання ГД Пр. ввести ВП як засіб впливу на законодавчий процес

Створення в унітарній дер-ві 2-ої палати пар-ту – це свідоме створення труднощів для прийняття законів.

Закон повинен розглядатись в нижній палаті, але для остаточного прийняття повинен пройти до вищої палати а там вже бути прийнятим. Бувають випадки коли не досягають згоди.

Двопалатні парламенти були утворені в деяких унітарних постсоціалістичних державах — Польщі, Румунії, Чехії, а також у Словенії і Хорватії, що виникли в результаті розпаду СФРЮ. У колишніх радянських республіках, що стали незалежними державами, бікамералізм було запроваджено спершу в Росії, яка є федеративною державою, і Білорусі, а потім — у Казахстані й Узбекистані. У Киргизстані парламент спершу був однопалат­ним, потім — двопалатним і знову однопалатним. Не останню роль у впровадженні бікамералізму в постсоціалістичних дер­жавах, у тому числі тих, що утворились на території колишньої Югославії, відіграло прагнення правлячих сил застрахуватись від можливого комуністичного реваншу. За допомогою верхньої палати можна було б нейтралізувати або істотно обмежити полі­тичний вплив лівих сил у разі перемоги їх на виборах до ниж­ньої палати парламенту. Однією з реальних (але не декларованих) причин впровадження бікамералізму в унітарній державі може бути (і нерідко є) прагнення глави держави через верхню палату впливати на нижню і на законодавство в цілому.

На сьогодні основною підставою бікамералізму в унітарних державах є захист суспільно-політичного ладу, наявної політичної системи, політичної стабільності в державі і сталості її політичного курсу від тимчасових змін суспільних настроїв і ситуативних ко­ливань громадської думки під час виборів до нижньої палати пар­ламенту. Проте сама по собі наявність верхньої палати не гарантує виконання нею цього завдання. Ще зовсім недавно, перемагаючи на виборах до нижньої палати парламенту, ліві сили, наприклад, соці­алісти і комуністи у Франції чи лейбористи у Великій Британії, на власний розсуд здійснювали широкомасштабні і не завжди вдалі соціально-економічні перетворення, зокрема націоналізацію, по­при наявність у цих країнах верхніх палат — демократичноз фор­мованого Сенату та аристократичної Палати Лордів.

Серед переваг бікамералізму нерідко називають те, що він сприяє більшій виваженості рішень парламенту, кращій якості прийнятих ним законів. Із цим можна погодитись, хоча така пере­вага реалізується зовсім не автоматично, а вимагає, зокрема, щоб верхня палата: була сильною, тобто щоб її заперечення щодо за­конопроекту не могли бути подолані нижньою палатою повторним голосуванням за законопроект; мала інший, аніж нижня палата, політичний склад, для чого обидві палати мають формуватися різними способами, в різний час і мати різні строки повноважень. Дотримання цих та інших вимог саме по собі не є гарантією ефек­тивної роботи парламенту. Однак впровадження верхньої палати завжди гарантує значне ускладнення і затягування у часі законо­давчого процесу, оскільки сама процедура прийняття закону (від внесення законопроекту і до прийняття його у третьому читанні і в цілому) відбувається двічі — спочатку в одній палаті, потім в іншій. Багато часу вимагає узгодження змісту законопроекту і доведення його до прийнятного для обох палат варіанту. Лобіювання того чи того законопроекту, а значить, підкуп парламентаріїв, тиск на них, також здійснюватиметься в обох палатах. Через спротив верхньої палати частина законопроектів взагалі не будуть прийняті. До наявних суперечностей між гілками влади, зумовлених необхід­ністю її поділу, додається ще одна суперечність — між палатами парламенту, оскільки верхня і нижня палата мають відрізнятися за своїм політичним складом. Загострення цієї суперечності може призвести взагалі до блокування законодавчого процесу.

Оскільки в Україні: державний устрій є унітарним і немає необ­хідності у представництві в парламенті суб'єктів федерації; відсут­ня потреба у стриманні радикалізму політичних сил, які прийдуть до влади за результатами чергових виборів, бо прихід до влади радикальних сил (націоналістів чи комуністів) не передбачається; є потреба у прийнятті великої кількості законів, оновленні значно­го обсягу законодавства; влада здійснюється через протистояння політичних сил, то впровадження у ній верхньої палати парламен­ту є недоцільним, як таке, що не тільки загальмує законодавчий процес, а й може взагалі паралізувати законотворчу діяльність.

Подолання розбіжностей палат:

При розбіжностях палат застосовується кілька способів їх подолання:

1) правило "човника": проект переходить з однієї палати до іншої поки не буде прийнятий в однаковому тексті (Італія);

2) створення погоджувальної комісії з рівного числа представників обох палат (Німеччина);

3) скликання спільного засідання обох палат із загальним голосуванням (Індія).

4) нарешті, вето верхньої палати може бути переборено вторинним прийняттям закону нижньою палатою

Класична модель двопалатності передбачає існування верхньої палати від територіального або регіонального представництва і нижньої палати, що обирається за пропорційним, мажоритарним або змішаним принципом представництва. Здебільшого двопалатність пов’язують з федеративними державами як системою представництва суб’єктів федерації на найвищому державному рівні (США, Росія). Але необхідність додаткових важелів рівноваги під час прийняття парламентських рішень, запобігання монополізації у прийнятті політичних рішень, представництва регіонів або окремих територій держави підтверджують доцільність застосування двопалатних парламентів і в унітарних державах (Польша, Великобританія, Греція). У певному сенсі існування других палат парламентів зумовлене також історичними традиціями та сприйняттями другої палати як палати престижу або резервної палати.

Перспективи запровадження двопалатних парламентів є предметом посиленої уваги для політиків та дер­жавних діячів республік, які утворилися після розпаду колишнього СРСР. Першою пострадянською унітарною державою, котра зробила свій вибір на користь бікамералізму, нині став Казахстан.

Водночас можна виділити декілька найбільш загальних причин об’єктивного характеру, які сприяли поширенню теорії та практики бікамералізму в сучасному світі. Насамперед ідеться про причини, що позначили тенденцію утвердження двопалатних парламентів в унітарних країнах Європи.

По-перше. Починаючи з другої половини XX ст., невпинно зростає роль вищого законодавчого органу влади у державному механізмі сучасних країн, що веде до розширення основних функцій парламенту. Вже після Другої світової війни парламенти стають не лише центрами законотворення, а й центрами прийняття важливих політичних та кадрових рішень. Для багатьох парламентів властиві нині законодавчі, представницькі, установчі (державотворчі), контрольні, бюджетно-фінансові, зовнішньополітичні та інші повноваження. Множинність завдань і функцій, які постають перед сучасними парламентами, об’єктивно зумовлює ускладнення їх побудови, тобто внутрішньої структури. Парламенти багатьох унітарних країн світу сьогодні не обмежуються структуризацією на комітети, комісії чи інші парламентські органи, а поділяються на першу (або нижню) та другу (або верхню) палати.

Сутність двопалатної структуризації сучасних парламентів полягає в розмежуванні їх функціонального призначення. Нижні палати цих парламентів мають на меті забезпечення народного представництва та здійснення якісного законотворення. Тоді як верхні здійснюють представництво територій і традиційних регіональних еліт (рідше — суспільних станових, професійних, релігійних чи інших асоціацій). Крім того, як наділені значними установчими повноваженнями, верхні палати забезпечують інституційний розвиток держави, тобто національне державотворення.

По-друге. Двопалатні парламенти стали кроком вперед у напрямі вдосконалення принципу поділу влад та механізмів стримувань і противаг (checks and balance) між їхніми гілками. Свого часу ще французька Декларація прав людини і громадянина 1789 р. закріпила положення доктрини Ш. Монтеск’є, згідно з якою вся влада у державі здійснювалася відповідно до її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.

По-третє. Сучасні держави, прагнучи до утвердження і реалізації принципів верховенства права й утвердження демократії, залучають до процесів національного державотворення різні інститути громадянського суспільства та держави. Двопалатні парламенти дозволяють оптимізувати відповідні процеси, забезпечивши не лише народне представництво, а й представництво інтересів територій, а також різних публічних асоціацій.

По-четверте. Не вдаючись до зміни форми державного устрою, зокрема переходу до федералізму, багато сучасних країн визначають пріоритетом своєї внутрішньої політики децентралізацію, яка передбачає представництво на загальнонаціональному рівні легітимних інтересів територій. Верхня палата двопалатних парламентів в унітарних державах дозволяє ефективно забезпечувати таке представництво, а також активно залучати представників територій до процесів національного дер­жавотворення, а саме — до формування новітніх інституцій держави та їх кадрового наповнення.

По-п’яте. Двопалатність парламенту на сьогодні є об’єктивною вимогою удосконалення його право­творчої, і насамперед — законотворчої діяльності. Складність законотворчої діяльності, що обумовлена високим рівнем відповідальності її суб’єктів перед народом, дедалі вищими вимогами сьогодення до якості юридичної техніки нормопроектувальних робіт, підтверджує доцільність існування другої палати парламенту, яка, по-суті, стає професійним і неупередженим «редактором» законопроектів, ухвалених нижньою палатою. Адже у багатьох державах із двопалатними парламентами погодження закону верхньою палатою є обов’язковою умовою набуття ним чинності (Румунія, Італія, США тощо).