§ 2. Судьи, органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях

Общие правила подведомственности

Подведомственность дел об административных правонарушениях в первую очередь определяется уровнем закона, предусматривающего административную ответственность. В отношении составов правонарушений, предусмотренных КоАП РФ, подведомственность рассмотрения дел по ним определяется в самом КоАПе (Глава 23). Относится она, как правило, к федеральным государственным органам (кроме мировых судей, комиссий по делам несовершеннолетних и избирательных комиссий всех уровней).

В отношении составов, предусмотренных законами субъектов РФ, подведомственность определяется самими субъектами и относится к государственным органам субъектов.

При этом на федеральном уровне создания специальных органов для рассмотрения дел об административных правонарушениях не предусмотрено, тогда как субъекты РФ могут создавать административные комиссии иные органы специально для рассмотрения дел об административных правонарушениях. В случае создания такого органа в субъекте его статус, порядок формирования и деятельности определяется сами субъектом РФ.

В отношении территориальной подведомственности общее правило, закрепленное КоАП РФ (ст.29.5) состоит в рассмотрении дела по месту совершения правонарушения. Из этого правила в самой статье 29.5 предусмотрен ряд исключений, в том числе направление материалов дела по ходатайству физического лица, в отношении которого ведется производство по делу, о рассмотрении дела по его месту жительства. При этом предполагается, что возбуждение дела осуществляется в любом случае по месту совершения правонарушения.

Под местом совершения правонарушения следует понимать место, где было совершено противоправное действие (в том числе окончено длящееся) или требовалось совершение действий, не совершенных в результате противоправного бездействия. Место наступления противоправных последствий юридического значения не имеют.

При этом территориальная подведомственность иначе определена в АПК, ст.203 которого требует рассмотрения дела по месту нахождения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Специальные правила о подведомственности дел судьям

Подведомственность дел судьям определяется путем указания исключительной подведомственности судьям (главным образом дел, право на возбуждение которых имеют должностные лица органов, не уполномоченных на вынесение окончательного постановления по делу) и условной подведомственности. Условная подведомственность реализуется по решению органа, возбудившего дело об административном правонарушении путем направления судье дела, по которому может быть вынесено решение о назначении такого наказания, которое может быть назначено только судьей.

Поскольку суды, в отличие от органов исполнительной власти, создаются и ликвидируются редко, то по специальному указанию КоАП если орган, к подведомственности которого относилось дело, ликвидирован, то это дело переходит в подведомственность судьи (ст.22.3).

По общему правилу дела об административных правонарушениях рассматривают мировые судьи (ст. 23.1). Исключения могут устанавливаться (1) в зависимости от статуса лица, в отношении которого возбуждено производство по делу – в отношении военнослужащих дела рассматривают судьи гарнизонных судов, дела, совершенные юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями рассматривают судьи арбитражных судов (2) по перечню составов – так определена подведомственность судьям арбитражных судов, и (3) по видам наказания и характеру производства по делу – для назначения наказания в виде административном выдворении или приостановлении деятельности или при проведении административного расследования дела рассматриваются судьями районных судов.

Таким образом, для арбитражных судов должны совпасть два условия специальной подведомственности – и определенный состав правонарушения и совершение его юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем.

При этом специальные правила распределения подведомственности между судьями различных судов действуют в дополнение к общим правилам подведомственности судьям. Если было проведено административное расследование, то дело будет направлено на рассмотрение судье если такое решение примет орган, возбудивший дело, при альтернативе видов наказания. Однако если решение будет принято, то на рассмотрение оно должно быть направлено в районный суд, кроме случая, когда установлена специальная подведомственность дела судье гарнизонного или арбитражного суда.

Органы, специально создаваемые в субъектах РФ для рассмотрения дел об административных правонарушениях

В период действия КоАП РСФСР 1984 года важное место среди органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, играли административные комиссии. С принятием нового КоАП РФ законодатель от обязательности создания этих органов отказался, очевидно, учитывая, что упрощенный и оперативный порядок привлечения к административной ответственности в первую очередь предполагает единоличное принятие решения, а не создание дополнительного юрисдикционного органа.

Тем не менее в большинстве субъектов РФ для рассмотрения дел об административных правонарушения специальные органы были созданы, но в этом сказались скорее какие-то сложившиеся традиции, нежели практическая необходимость их создания.

При определении статуса таких органов неоднократно возникал вопрос о возможности их создания на уровне местного самоуправления. Однако поскольку полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях носят государственный характер, суды в большинстве случаев признавали недопустимым возложение этих полномочий на органы местного самоуправления, в том числе путем обязывания создать специальные комиссии, без передачи необходимого финансирования.

В результате во многих субъектах РФ административные комиссии и другие аналогичные органы действуют при территориальных органах государственной власти субъектов РФ.

Должностная подведомственность

КоАП РФ предусматривает специальные правила должностной подведомственности дел об административных правонарушениях, определяя в ст. 22.2 какие должностные лица могут рассматривать дела об административных правонарушениях.

При этом должностная подведомственность носит различный характер в отношении разных стадий производства по делу.

Возбуждение дела об административном правонарушении (главным образом составление протокола об административном правонарушении, но по смыслу КоАП и возбуждение дела другими способами, кроме применения некоторых мер обеспечения – ст. 27.8, 27.10, 27.14, 27.16, 28.3, 28.6, 28.7) осуществляется любыми должностными лицами того органа, к подведомственности которого относится рассмотрение дела об административном правонарушении по соответствующему составу. Исключения из этого правила предусмотрены ст. 28.3 в связи с тем, что судьи не возбуждают дела об административных правонарушениях, и полномочия по возбуждению дел по составам, отнесенным к исключительной подведомственности судьям, должна быть распределена между должностными лицам одного или нескольких государственных органов. Перечень лиц, которые относятся к должностным и могут соответственно возбуждать дела об административных правонарушениях определяется соответствующим органом исполнительной власти.

Кроме того, КоАП РФ предусматривает специальную должностную подведомственность применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (статьи 27.2, 27.3, 27.7, 27.9, 27.10, 27.12, 27.13, 27.14) и специальную должностную подведомственность вынесения окончательных постановлений по делам об административных правонарушениях (статьи 23.3, 23.8 и другие). В этом случае должностная подведомственность сформулирована непосредственно в законе и не требует издания каких-либо нормативных актов органов исполнительной власти, определяющих их перечень.