- •Административное право
- •§ 1. Предмет административного права
- •§ 2. Понятие и содержание публичного управления
- •§ 3. Виды публичного управления. Муниципальное управление
- •§ 4. Разделение властей и государственное управление
- •§ 5. Государственное управление и исполнительная власть
- •§ 6. Историческое развитие предмета административного права
- •§ 7. Модели административного права
- •§ 8. Метод административного права
- •§ 9. Наука административного права, история её развития
- •§ 10. Система административного права
- •§ 11. Место административного права в системе отраслей права
- •§ 12. Понятие и признаки административно-правовых отношений
- •§ 13. Виды административно-правовых отношений
- •§ 14. Особенности административно-правовых отношений: основания возникновения, субъекты, объект, содержание
- •§ 15. Механизм административно-правового регулирования
- •§ 16. Нормы и принципы административного права
- •§ 17. Особенности административно-правовых норм
- •§ 18. Реализация норм административного права
- •§ 19. Источники административного права
- •Тема 2 Общее учение о субъектах административных правоотношений
- •§ 1. Понятие субъекта административного права и административного правоотношения
- •§ 2. Особенности правосубъектности в административном праве
- •§ 3. Классификация субъектов административного права
- •§ 4. Административно-правовой статус «частных» (невластных) лиц в административном праве
- •§ 5. Особенности участия граждан в административных правоотношениях
- •§ 6. Юридические лица: соотношение гражданско-правовой и административной правоспособности. Участие юридических лиц в отношениях, регулируемых административным правом
- •§ 7. Понятие и административно-правовой статус должностного лица (представителя власти) в административном праве
- •§ 8. Правовое положение и виды государственных организаций
- •§ 9. Понятие и признаки государственного органа
- •§ 10. Теории государственного органа
- •§ 11. Структура правового статуса органа исполнительной власти
- •§ 12. Понятие компетенции и ее правовое содержание
- •§ 13. Делегирование полномочий
- •§ 14. Органы исполнительной власти как юридические лица
- •Тема 3. Система и структура органов исполнительной власти
- •§ 1. Система органов исполнительной власти
- •§ 2. Виды органов исполнительной власти
- •§ 3. Координационные и субординационные отношения в системе органов исполнительной власти
- •§ 4. Линейная и функциональная организационная структура в государственном управлении
- •§ 5. Функции Президента рф в сфере исполнительной власти и его взаимоотношения с органами исполнительной власти
- •§ 6. Административно-правовой статус отдельных федеральных органов исполнительной власти
- •6.1. Правительство рф
- •6.2. Федеральные министерства
- •6.3. Федеральные службы
- •6.4. Федеральные агентства
- •§ 7. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти
- •§ 8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации: структура и компетенция
- •§ 9. Структура органа исполнительной власти
- •Тема 4. Государственная служба
- •§ 1. Понятие государственной службы и соотношение её с другими видами публичной службы
- •§ 2. Система государственной службы в Российской Федерации
- •§ 3. История развития правового института государственной службы в России
- •§ 4. Источники служебного права
- •§ 5. Применение норм трудового права к регулированию отношений по поводу государственной службы
- •§ 6. Модели государственной гражданской службы
- •§ 7. Принципы государственной службы
- •§ 8. Должность в государственных органах: понятие, правовое содержание, виды. Правовой механизм учреждения должности государственной службы
- •§ 9. Соотношение понятий «государственная должность» и «должность государственной службы»
- •§ 10. Соотношение должностей и званий государственной службы
- •§ 11. Понятие «государственного служащего» и соотношение понятий «государственный служащий» и «должностное лицо» и «представитель власти»
- •§ 12. Статус государственного гражданского служащего, его структура и элементы
- •§ 13. Система правовых актов, устанавливающих статус государственного служащего
- •§ 14. Должностной регламент государственного гражданского служащего
- •§ 15. Права, обязанности, запреты и ограничения государственного служащего
- •§ 16. Ответственность государственных служащих
- •§ 17. Оплата труда гражданского служащего
- •§ 18. Прохождение государственной гражданской службы
- •§ 19. Поступление на гражданскую службу
- •§ 20. Кадровый резерв на гражданской службе
- •§ 21. Требования к служебному поведению гражданского служащего
- •§ 22. Служебное время и время отдыха
- •§ 23. Аттестация гражданских служащих
- •§ 24. Квалификационный экзамен
- •§ 25. Перевод на иную должность гражданской службы
- •§ 26. Основания и порядок увольнения с государственной службы
- •§ 27. Конфликт интересов
- •§ 28. Индивидуальный служебный спор
- •Тема 5. Административно-правовые формы. Административно-правовые акты
- •§ 1. Формы административных действий: общее понятие и виды. Неправовые и правовые формы
- •§ 2. Виды административных действий
- •§ 3. Принципы совершения административных действий
- •§ 4. Понятие и особенности юридически значимых действий
- •§ 5. Понятие, особенности и виды административно-правовых актов
- •§ 6. Индивидуальные (ненормативные) административные акты (особенности издания, вступления в силу и действия)
- •§ 7. Особенности правотворчества органов исполнительной власти
- •§ 8. Условия предоставления органам исполнительной власти полномочий по изданию нормативных правовых актов
- •§ 9. Субъекты издания нормативных административных актов
- •§ 10. Требования к нормативным административным актам и последствия их несоблюдения
- •§ 11. Порядок издания нормативных правовых актов
- •§ 12. Государственная регистрация, опубликование, вступление в силу нормативных правовых актов, их отмена и приостановление
- •§ 13. Правила действия нормативных административных актов
- •§ 14. Понятие, особенности, форма и сфера применения административных договоров
- •Тема 6. Административный процесс
- •§ 1. Понятие и особенности административного процесса: широкий (управленческий) и узкий (юрисдикционный) подходы
- •§ 2. Соотношение понятий «административный процесс», «административная процедура» и «административное производство»
- •§ 3. Понятие административного дела
- •§ 4. Сходство и различия с другими видами юридических процессов
- •§ 5. Источники правового регулирования административного процесса
- •§ 6. Виды административного процесса - административные производства
- •I. Административные производства с участием частных лиц
- •II. Административные производства внутри государственной администрации
- •§ 7. Субъекты административного процесса, их статус
- •§ 8. Правила процедуры административного процесса
- •§ 9. Основания возбуждения административного производства
- •§ 10. Стадии производства, юридическое значение процедурных норм
- •Тема 7. Методы государственного управления. Виды административной деятельности
- •§ 1. Методы государственного управления в науке управления и в административном праве
- •§ 2. Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования
- •§ 3. Соотношение деятельности по оказанию услуг и контрольно-надзорной деятельности
- •Тема 8. Административная деятельность, не связанная с вмешательством в сферу частной свободы
- •§ 1. Понятие государственной услуги
- •§ 2. Условия, требующие оказания государственных услуг
- •§ 3. Виды государственных услуг
- •§ 4. Платность государственных услуг
- •§ 5. Состав государственного имущества
- •§ 6. Цели использования государственного имущества
- •§ 7. Разграничение сфер административно-правового и гражданско-правового регулирования
- •§ 8. Органы, осуществляющие управление госимуществом
- •§ 9. Административно-правовые отношения по поводу реализация полномочий собственника в отношении государственного имущества
- •§ 2. Принципы регистрационной деятельности
- •§ 3. Объекты регистрации
- •§ 4. Реестры, регистры и кадастры
- •§ 5. Общая характеристика регистрационного производства
- •§ 8. Правовые основы государственного регулирования цен (тарифов)
- •§ 9. Способы государственного регулирования цен (тарифов)
- •§ 10. Система государственных органов регулирования цен
- •§ 11. Ответственность в сфере ценообразования
- •§ 12. Правовое обеспечение и понятие технического регулирования
- •§ 13. Технические регламенты
- •§ 14. Органы, наделенные полномочиями в сфере технического регулирования
- •§ 15. Стандартизация
- •§ 16. Сертификация (подтверждение соответствия)
- •Тема 10. Административный контроль и надзор за деятельностью частных лиц. Административное принуждение
- •§ 1. Понятие законности и соотношение понятий «контроль» и «надзор»
- •§ 2. Контрольно-надзорная деятельность за гражданами и организациями
- •§ 3. Мониторинг
- •§ 4. Статистический учет
- •§ 5. Правоохранительная и иная принудительная деятельность государственных органов
- •§ 6. Виды административного принуждения: административно-предупредительная и административно-пресекательная деятельность
- •§ 7. Меры административного принуждения (условия и порядок применения отдельных мер)
- •Тема 11. Административная ответственность
- •§ 1. Понятие и особенности административной ответственности
- •§ 2. Законодательство рф об административных правонарушениях
- •§ 3. Правонарушение как основание административной ответственности. Виды административных правонарушений
- •§ 4. Состав административного правонарушения
- •1. Субъекты административного правонарушения
- •2. Субъективная сторона
- •3. Объект административного правонарушения
- •4. Объективная сторона
- •§ 5. Административное наказание
- •§ 6. Правила назначения административных наказаний
- •Тема 12. Производство по делам об административных правонарушениях
- •§ 1. Производство по делам об административных правонарушениях: правовая природа, принципы и особенности
- •§ 2. Судьи, органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях
- •§ 3. Участники производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 4. Предмет доказывания и доказательства по делам об административных правонарушениях
- •§ 5. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 6. Стадии и виды производства по делам об административных правонарушениях
- •§ 7. Возбуждение дела об административном правонарушении
- •§ 8. Рассмотрение дела об административном правонарушении
- •§ 9. Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях
- •4. Порядок рассмотрения жалобы
- •§ 10. Общие положения об исполнении постановлений по делам об административных правонарушениях
- •Тема 13. Законность в административно-правовой сфере. Административная жалоба и административная юстиция
- •§ 1. Режим законности в деятельности органов государственной власти
- •§ 2. Надзор и контроль за деятельностью административных органов: контроль вышестоящих органов и надзор прокуратуры
- •§ 3. Виды актов прокурорского реагирования
- •§ 4. Судебный и внесудебный порядок обжалования нормативно-правовых актов, действий и решений органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих
- •§ 5. Понятие и юридические особенности административной жалобы
- •§ 6. Общая и специальная административная жалоба
- •§ 7. Административная юстиция: понятие и основные модели, известные мировой практике
- •§ 8. Административная юстиция в России: прошлое, настоящее и будущее. Соотношение понятий административная юстиция и административное судопроизводство
- •§ 9. Проблема ответственность органа власти и соотношение её с ответственностью должностных лиц
§ 2. Виды административной деятельности. Особенности и принципы их правового регулирования
В ходе административной реформы, проводимой в Российской Федерации с 2003 года, произошло размежевание правового регулирования разных видов административной деятельности. Основной причиной стало разделение функций по осуществлению разных видов административной деятельности между разными органами исполнительной власти. Однако неправильно было бы думать, что сами эти виды административной деятельности появились в ходе административной реформы. Они существовали и прежде, однако только в последние годы стало очевидной необходимость разграничения административных режимов их осуществления.
Согласно положениям Указа Президента РФ от 9.03.2004 №314 (пп.2-5), между федеральными органами исполнительной власти разделялись функции (а) по выработке государственной политики и нормативному регулированию, (б) по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом и (в) по осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Выделение функций по выработке государственной политики и нормативному регулированию носило ситуативный характер. Это показали последовавшие вскоре (в Указе Президента РФ от 20.05.2004 №649, п.8) изменения в распределении функций между органами исполнительной власти. Полномочия по изданию нормативных актов были предоставлены органам, которые первоначально функциями нормотворчества не наделялись.
Разделение же функций по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и функций по осуществлению контрольно-надзорной деятельности, напротив, носило характер глубокого, сущностного различия, которое может быть обозначено путем выделения двух видов административной деятельности:
-
деятельности, связанной с вмешательством в сферу частной свободы и
-
«свободной» деятельности государственной администрации – деятельности, не связанной с таким вмешательством.
Различия между этими видами административной деятельности опираются на различные функции государства. Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, осуществляется в целях обеспечения функции государства по обеспечению безопасности и носит правоограничительный характер, обременяет частных лиц в целях обеспечения общегосударственных, публичных интересов. Деятельность же по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом связана с обеспечительной функцией государства, в рамках которой частным лицам за счет общегосударственных ресурсов (материальных или организационных) предоставляются определенные социально значимые блага.
Различие между государственными функциями и государственными услугами, которое проводится в некоторых нормативно-правовых актах (Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг" // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933) не следует считать оправданными ни с теоретической точки зрения, ни с точки зрения действующего законодательства.
В то же время одна и та же задача государственного управления может выполняться с помощью и государственного вмешательства, и государственных услуг. Например, государство может установить в законе обязанность каждого собственника убирать снег на улице перед своим домом, а может за счет собственных средств обеспечить уборку снега. Выбор иногда связан с наличием необходимых государственных ресурсов, а не исключительно с характером социальных функций, выполняемых в этом случае государством.
Административно-правовая природа обоих видов административной деятельности предопределяет императивный характер их правового регулирования. И в том, и в другом случае существуют нормативно-правовые акты, регулирующие условия и порядок осуществления государственных функций. В сфере «свободной» деятельности это, например, административные регламенты оказания государственных услуг.
Несмотря на императивную систему правового регулирования, часто вызывает сомнение властный характер «свободной» деятельности государства. В этом случае отсутствует «властность» в традиционном, узком понимании: со стороны государства не издаются предписания, которые связывают частных лиц и обязывают их к совершению определенных действий. Однако распоряжение государственными ресурсами и предоставление за их счет государственных услуг также следует расценивать как властную деятельность: именно властному субъекту предоставлено право распоряжаться публичными ресурсами в целях удовлетворения социальных потребностей, и решение о предоставлении за счет этих ресурсов благ конкретному гражданину следует считать властной деятельностью.
Основанием для признания властного характера такой деятельности выступает, в частности, законодательный запрет на совмещение в руках одной организации властных и хозяйственных функций (п. 3 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26.07.2006 № 135-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3434).
-
Деятельность, связанная с вмешательством в сферу частной свободы, может считаться «принудительной» (в широком смысле) деятельностью государства. Это любая деятельность, которая предполагает ограничения, обременения на свободную реализацию прав и свобод граждан и организаций. Такие ограничения могут носить совершенно различный характер. Это может быть (а) обеспечение реализации прав гражданина, требующее легализации этих прав в рамках особой административной процедуры, чтобы в дальнейшем обеспечить защиту от оспаривания возникших прав (регистрационная деятельность); (б) особый, разрешительный режим реализации прав частных лиц; (в) непосредственное ограничение хозяйственной деятельности в виде контроля за соблюдением установленных нормативов безопасности, регулирования цен и установления квот и лимитов для защиты социальных интересов; (г) правоохранительная деятельность, предотвращающая или обеспечивающая пресечение и привлечение к ответственности за уже совершенные правонарушения.
Среди особенностей правового регулирования этого вида административной деятельности можно указать следующие.
-
В отношении деятельности государственного вмешательства для государства существует общий запрет на установление обязанностей, ограничений и обременений за пределами тех, которые предусмотрены действующим законодательством.
Поскольку государственное вмешательство связано с ограничением прав и свобод граждан, в соответствии с ч.3 ст.55 Конституции РФ, оно должно предусматриваться Федеральным законом. Само требование о законодательной основе вмешательства состоит из двух составных частей:
-
формально-правовое требование о допустимости вмешательства только в случаях, предусмотренных законом и
-
материально-правовое требование о допустимости вмешательства только в целях обеспечения безопасности, защита прав граждан или публичных интересов.
Наличие формального требования не исключает материального. Например, Правительством РФ могут устанавливаться технические регламенты, предъявляющие требования к продукции или процессам производства, но эти требования должно быть направлены исключительно на обеспечение безопасности.
-
Вступление в административные правоотношения с государственным органом по поводу реализации государственного вмешательства обязательно для частного лица при определенных в законе обстоятельствах, уклонение от таких отношений влечет установленную законом ответственность.
-
«Свободная» деятельность не имеет характера государственного вмешательства, поскольку в рамках этой деятельности государство не устанавливает обременения и ограничения прав, а напротив, за свой счет обеспечивает предоставление разного рода благ. Эти блага в случае с оказанием государственных услуг могут носить как неимущественный, так и имущественный характер, а государственную собственность использовать для социально полезных целей.
О «свободной» деятельности по оказанию государственной услуги можно говорить в том случае, когда получение выгод и преимуществ адресовано конкретному гражданину. Если же адресатом выступает неопределенная группа лиц (граждане, проживающие в определенном городе, районе), например, при осуществлении государственной деятельности по мощению дорог, освещению улиц и т.п., то такую деятельность «свободного» характера не следует считать оказанием услуг, в том числе и «принудительных» (см. ниже §3). Специального понятия для её обозначения ни в нормативных актах, ни в науке административного права не выработано.
При осуществлении «свободной» деятельности усмотрение государственных органов в реализации их полномочий гораздо шире, чем при деятельности вмешательства, однако и здесь предъявляются требования к принципам правового регулирования.
-
«Свободная» деятельность государственных органов главным образом регламентируется общими требованиями о социальной ориентированности государственной политики, об эффективности использования государственных ресурсов и т.д. Только при правовом регулировании государственных услуг определяются конкретные обязанности государственного органа в отношении условий, размера и качества предоставления услуги.
-
Из конституционных принципов свободы экономической деятельности и поддержки конкуренции следует, что свободная деятельность государства возможна только в тех сферах, где это обусловлено социально значимыми потребностями, удовлетворение которых не обеспечивается свободной конкуренцией негосударственных субъектов экономической деятельности.
-
Получение государственной услуги добровольно для гражданина, а неполучение услуги не влечет никакой юридической ответственности.
Подробнее см. Белов С.А. Принципы правового регулирования деятельности по оказанию государственных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей/ Под общ. ред. Е.В. Гриценко, Н.А. Шевелевой. М.: Волтерс Клувер, 2007.