§ 3. История развития правового института государственной службы в России

При характеристике дореволюционной модели государственной службы нужно отметить, что ее формирование предопределялось функциями дореволюционного Российского государства, где государственная служба характеризовалась как публичная деятельность.

По вопросу определения понятия государственной службы в дореволюционной литературе существовали различные мнения, можно сказать, что как и в настоящее время существовал узкий подход к определению, согласно которому государственная служба могла осуществляться только при условии «принятия государственной должности», и широкий подход. – рассматривающий государственной службу и как «совокупность действий, совершаемых ими по поручению органов государственного управления.

Если говорить о нормативном регулировании государственной службы, то практически на протяжении всей истории государства Российского издавались нормативные акты, в том числе и кодифицированные, регулирующие с разной степенью детализации практически все институты государственной службы. Однако окончательное нормативное оформление модели государственной службы дореволюционной России произошло только с принятием Устава о службе по определению от Правительства, который в хронологическом и структурном отношениях вобрал в себя все законодательные акты о службе, начиная с «Табели о рангах всех чинов Воинских, Статских и Придворных, которые в котором классном чине; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однакож воинские выше прочих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был», утвержденного указом Петра I от 24 января 1722 г., и до момента принятия вышеуказанного закона. В дореволюционной России подробнейшим образом регулировались вопросы организации и прохождения государственной службы, что свидетельствует о разработанности и устойчивости ее и как публично-правового института. Дореволюционная модель государственной службы характеризовалась своей системностью (то есть нормативно выделялись виды службы), отсутствием ограничения круга организаций, в которых могли учреждаться должности государственной службы.

После 1917 года появилась практическая потребность в создании и обоснования новой модели государственной службы, соответствующей задачам и функциям Советского государства, поскольку с изданием Декрета ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», отменившего сословное и связанные с ним привилегии и ограничения, упразднившего звания и наименования гражданских чинов, а также - Декрета ВЦИК СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. «Об уравнивании в правах всех военнослужащих», в котором было указано, что «все соответствующие статьи доныне действовавших законов отменяются», исключалась возможность преемственности модели дореволюционной государственной службы.

На уровне советской правовой доктрины государственная служба была признана разновидностью труда, осуществляемого по найму. Нанимателем в указанных трудовых отношениях являлось государство в лице государственных органов, учреждений и предприятий. Структура государственной службы определялась принадлежностью должности к государственной организации и особенностями выполняемых полномочий по должности - организация и выполнение государственного руководства, практическая и непосредственная реализация задач государства. Нормативные акты, регулирующие служебные отношения в государственных органах, являлись специальными по отношению к трудовому законодательству.

В рамках советской науки административного права ученые приводили аргументы в пользу обособления государственной службы от других видов общественно полезной деятельности и о необходимости издания единого нормативного акта, регулирующего государственно-служебные отношения вне трудового законодательства. Можно сказать, что советская административная наука подготовила теоретическую базу для принятия единого нормативного акта о государственной службе, но в связи с принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации появилась практическая потребность в создании новой модели государственной службы.

Основные черты постсоветской модели государственной службы были сначала закреплены в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации 22 декабря 1993 г., а затем в Федеральном законе 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации». Впервые нормативно были определены понятия: государственная должность, государственная должность государственной службы, государственная служба и государственный служащий. В этом законе государственные должности были разделены на категории «А», «Б», «В», но государственно-служебной деятельностью признавалось исполнение полномочий на государственных должностях категорий «Б», «В». Кроме того, в законе содержались нормы закрепляющие основы правого статуса государственного служащего (права, обязанности, запреты, ответственность) и порядок прохождении государственной службы. Данный закон являлся специальным по отношению к трудовому законодательству, что являлось подтверждением сохранения советской трудо-правовой концепции государственной службы.