УМК ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО

ТЕМА 1

§ 4. Краткая история возникновения и развития правового регулирования земельных правоотношений и земельного права

История становления и развития правового регулирования земельных правоотношений отражает использование земли как средства производства в сельском и лесном хозяйстве, как пространственно-территориальной основы и как объекта гражданского оборота – недвижимого имущества.

В Российской империи до 1917 года земля являлась объектом гражданского оборота, поэтому выделяли правоотношения по использованию земли в сельском хозяйстве и для застройки земельных участков различными зданиями и сооружениями. Изучение особенностей правового регулирования использования земель для ведения сельскохозяйственного производства (крестьянское землевладение) являлось предметом изучения в рамках крестьянского сельскохозяйственного права. (См. подробнее Труды Общества межевых инженеров. Выпуск 5, Хауке О. А. «Крестьянское сельскохозяйственное право» Москва, «Правоведение», 1914). Изучение особенностей правового регулирования использования земельных участков как недвижимого имущества изучалось в рамках вотчинного права и поземельного права (См. подробнее Кассо Л. А., профессор Императорского Московского Университета. «Русское поземельное право», Москва, «Правоведение», 1906 г.).

Обзор происхождения права собственности на землю в Российской империи содержится в томе первом Курса гражданского права Константина Петровича Победоносцева (см. К. П. Победоносцев Курс гражданского права в трех томах. М.: Издательство «Зерцало», 2003 / Под редакцией и с предисловием В. А. Томсинова. Том 1. С. 82 – 102), в котором показывается не только история становления права собственности на землю, но и значение индивидуализации земельного участка как объекта права путем определения на местности его границ при межевании.

История правового регулирования земельных отношений и отношений собственности на землю в России подробно рассмотрена также современных в учебных пособиях и монографиях: 1) «История земельных отношений и землеустройства» под редакцией А. А. Варламова, Москва, Колос, 2000; 2) Коловангин П. М. «Собственность на землю в России. История и современность», Санкт-Петербург, Общество «Знание» СПб. и Лен. Область, 2003.

После отмены частной собственности на землю Декретом о земле, принятым Вторым Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов 08 ноября 1917 года, а также Законом о социализации земли, принятым на заседании ВЦИК 27 января 1918 года, земля была исключена из гражданского оборота. Происходит закрепление монополии государственной собственности на землю. Земля признается достоянием всего народа и передается только во временное или бессрочное пользование юридическим лицам и гражданам по решению специально уполномоченных органов государственной исполнительной власти. В этот период земельные отношения регулируются административно-правовым (императивным) методом.

Земля признавалась исключительно объектом хозяйственного оборота. Землепользователь без разрешения органов исполнительной государственной власти не имел права осуществлять строительство на земельном участке, передавать свой участок в субаренду третьим лицам. Проведение землеустройства осуществлялось за счет бюджетных средств. Сведения о земле (земельных участках) как объекте хозяйственной деятельности вносились в данные государственного земельного кадастра.

С принятием 23 ноября 1990 года Закона РСФСР «О земельной реформе» определены направления реформирования земельных правоотношений с постепенным переходом к многообразию форм собственности на землю, включению земельных участков в гражданский оборот как объектов недвижимости, а также платности землепользования. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года (далее Земельный кодекс 1991 года) также определил основные направления реформирования земельных правоотношений. В частности закрепил: а) возможность получения в собственность за плату и бесплатно земельных участков гражданами и юридическими лицами с соблюдением принципа публичности (гласности); б) проведение землеустроительных действий за счет средств бюджета; в) принципы платы за землю.

С 01 января 1992 года введена плата за использование земельных участков в соответствии с принятым 11 октября 1991 года Законом РФ «О плате за землю». Устанавливались три вида платежей за земельные участки: земельный налог, арендная плата, нормативная цена земли. Нормативная цена земли применялась при выкупе земельных участков, с ее помощью определялась подлежащая уплате цена за земельный участок. Земельный налог или арендная плата могли взиматься с землепользователя, землевладельца, арендатора только на основании документа о праве на земельный участок. Для обеспечения принципа платности, а следовательно, реализации одной из главных задач земельной реформы было необходимо урегулировать порядок оформления гражданами и юридическими лицами документов о правах на земельные участки.

Для обеспечения многообразия форм собственности и включения земельных участков в гражданский оборот на первом этапе земельной реформы значительное внимание уделялось правовому регулированию такого способа возникновения права собственности на землю как приватизация земли. В этот период порядок приватизации земельных участков гражданами и юридическими лицами регулировался не только законами, но и указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. При этом, предусматривался различный порядок приватизации земельных участков, предоставленных для ведения сельскохозяйственного производства и для застройки, гражданами и юридическими лицами. Граждане имели право приватизировать бесплатно в собственность земельный участок, который был им предоставлен до начала земельной реформы для индивидуального жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества. Юридические лица имели право приватизировать за плату земельный участок, на котором располагались принадлежащие им на праве собственности здания, строения, нежилые помещения.

К законам, в которых определялся порядок приватизации земельных участков относились: Закон РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 года; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года (далее Земельный кодекс 1991 года); Закон РФ от 23 декабря 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства».

К Указам Президента РФ, в которых определялись порядок приватизации земель, относились следующие: от 27 декабря 1993 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»; от 14 июня 1992 года № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности»; от 23 апреля 1993 года № 480 «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками»; от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России»; от 22 июля 1994 года № 1535 «Об Основных положениях Государственного программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 01 июля 1994 года».

В соответствии с названными законодательными и иными нормативными правовыми актами граждане получали право бесплатно получить в частную собственность земельный участок для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, а также земельный участок, который находился у них в пользовании и был предоставлен для индивидуального жилищного и дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства. Бесплатно в собственность передавался земельный участок в пределах установленных органами исполнительной государственной власти норм предоставления. Земельный участок, предоставленный гражданам в размере, превышающем норму предоставления передавался в собственность за плату по нормативной цене земли.

Юридические лица получали право выкупить по нормативной цене земли земельные участки, на которых располагались здания и сооружения, принадлежащие им на праве собственности.

Нормативная цена земли определялась как произведение ставки земельного налога на коэффициент нормативной цены земли. Ставка земельного налога определялась представительными органами государственной власти¹. Коэффициент нормативной цены земли определялся в соответствии с постановлением Правительства РФ исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Сельскохозяйственные организации (колхозы, совхозы и т.п.) получали право приватизировать бесплатно в общую долевую собственность работников таких организаций имущество и земельные участки, используемые такими организациями для ведения сельскохозяйственного производства. Граждане РФ – работники сельскохозяйственных организаций получали документы (свидетельства), подтверждающие право общей долевой собственности на имущественный пай и земельную долю.

Кроме того, Указами Президента РФ от 16 декабря 1993 года № 2162 «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» и № 2144 «О федеральных природных ресурсах» регулировались отношения по разграничению государственной собственности на землю и отношения по осуществлению государственного земельного контроля. Отношения по разграничению государственной собственности на землю регулировались также специальным законом от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю», с 01 июля 2006 года специальный закон утратил силу и порядок разграничения государственной собственности регулируется ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (см. статья 3.1. и пункт 10 статьи 3 ФЗ № 137-ФЗ от 25.10.2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса РФ» в редакции ФЗ от 17.04.2006 г. № 53-ФЗ).

Постановлениями Правительства РФ, принимаемыми в соответствии с законами и указами Президента, регулировались такие вопросы как приватизация земель сельскохозяйственных организаций. В частности 04 сентября 1992 года постановлением Правительства РФ № 708 утверждается Положение о реорганизации колхозов, совхозов, и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, 10 февраля 1995 года постановлением Правительства РФ № 96 утверждается Порядок осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев. В соответствии с названными постановлениями Правительства РФ каждый работник сельскохозяйственной организации получил бесплатно право на долю в праве общей долевой собственности на землю (земельную долю) и имущество сельскохозяйственной организации (имущественный пай). Размер земельной доли зависел от продолжительности стажа работы в сельскохозяйственной организации и определялся коллегиальным органом, в состав которого входили представители сельскохозяйственной организации и органов исполнительной власти по месту расположения земли и имущества сельскохозяйственной организации. Гражданам РФ – работникам сельскохозяйственной организации выдавались документы (свидетельства) о праве общей долевой собственности на долю в праве общей долевой собственности на земельный участок (земельную долю) и имущество (имущественный пай), которые собственник мог продать, обменять, подарить, внести в качестве вклада в складочный или уставный капитал обществ, сдать в аренду или иным образом распорядиться. Однако, закрепление в законодательных актах полномочий собственника не было обеспечено механизмом реализации такого права. Это существенным образом осложняло включение в оборот земельных участков, используемых для ведения сельского хозяйства.

Так как одной из основных целей земельной реформы являлось включение земельных участков в гражданский оборот, законодатель уделял внимание правовому регулированию отношений собственности на землю. Особое место среди законодательных актов, регулирующих отношения собственности на землю, занимает Глава 17 Гражданского кодекса РФ, введение в действие которой (в соответствии с редакцией федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» № 52-ФЗ от 30 ноября 1994 года) было связано с принятием Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации Земельного кодекса Российской Федерации, который был принят только 25 октября 2001 года². В настоящее время в соответствии со статьей 13 Федерального закона «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» № 52-ФЗ от 30 ноября 1994 года сделки со свободными в обороте земельными участками регулируются нормами ГК РФ. Перечень земельных участков изъятых и ограниченных в обороте определен в статьей 27 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (далее Земельный кодекс 2001 года). Земельные участки, не указанные в статье 27 ЗК РФ 2001 года являются свободными в обороте.

Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ (далее Земельный кодекс 2001 года) имеет большое значение, так как определяет основные принципы земельного законодательства и правила взаимодействия норм земельного и других отраслей законодательства при регулировании правоотношений по использованию и охране земель. Кроме того, Земельный кодекс 2001 года определяет: а) объекты, круг субъектов земельных правоотношений; б) виды и содержание права землепользования (права и обязанности субъектов независимо от видов права на землю); в) правила предоставления земельных участков, включая понятие и правовое значение формирования земельных участков как объектов учета и права; г) виды прав на земельные участки, основания их возникновения, прекращения; д) способы защиты и гарантии правообладателям – участникам земельных правоотношений; е) правовые формы охраны земли как основы жизни и деятельности нардов, проживающих на соответствующей территории; ж) особенности правового режима земель различных категорий; з) понятие, виды, содержание земельного контроля; и) виды ответственности за нарушение земельного законодательства.

По мере формирования рынка недвижимого имущества, включая земельные участки, осуществлялось правовое регулирование порядка формирования земельного участка как объекта права, оформления документов о правах на земельные участки, на которых располагались здания, строения, сооружения, проведения государственного кадастрового учета земель в целях обеспечения платности землепользования.

Принятие ФЗ «О государственном земельном кадастре» от 02 января 2000 года № 28-ФЗ; ФЗ «О землеустройстве» № 78-ФЗ от 18 июня 2001 года обеспечило правовое регулирование формирования земельного участка как объекта права и проведения его государственного кадастрового учета. Тем самым обеспечивались условия для реализации ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» № 122-ФЗ от 21 июля 1997 г. и защиты прав собственников недвижимости, включая земельные участки.

С принятием 21 декабря 2004 года ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» № 172-ФЗ определен порядок установления и изменения целевого назначения земель путем принятия нормативного правового акта об отнесении земель и земельных участков к определенной категории или о переводе земель и земельных участков из одной категории в другую. Целевое назначение указывается в документах о правах на земельный участок посредством указания категории земель, к которой относится земельный участок. Правообладатель при изменении целевого назначения обязан выполнить процедуры, установленные специальным ФЗ «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» № 172-ФЗ.

В настоящее время продолжается совершенствование правового регулирования земельных правоотношений с закреплением в законодательстве принципа единства судьбы земельного участка и всех расположенных на нем объектов – зданий,