§ 7. Правовой режим земель обороны и безопасности

Землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным Кодексом, федеральными законами.

Согласно ФЗ от 31.05.1996 г. "Об обороне" (с изменениями от 30 декабря 1999 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 4 апреля, 26 декабря 2005 г., 3, 6 июля 2006 г.)¹³ к землям, обслуживающим объекты обороны, относятся территории, предназначенные для размещения военных организаций, учреждений, военных предприятий и других объектов, для дислокации войск, военно-десантных, ракетных, военно-морских сил и иного рода войск и войсковых соединений, для размещения военных ведомств, научно-исследовательских ведомств, военных учебных заведений, земли, на которых размещаются военные склады, базы, территории, предназначенные для проведения военных учений, земли, занятые стрельбищами, полигонами, военными лагерями, аэродромами, танкодромами и другими военными объектами.

Земли, леса, воды и другие природные ресурсы, предоставленные Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, находятся в федеральной собственности. Названные природные объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, органов местного самоуправления, в частной собственности, могут быть изъяты для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов только в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок предоставления и использования земель, лесов, вод и других природных ресурсов для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов определяет Правительство РФ.

Помимо этого, для нужд обороны могут выделяться участки во временное (срочное) пользование, например, для проведения временных военных учений, которые используются на основании срочных договоров о землепользовании или договоров аренды земельных участков.

Согласно условиям, указанным в таких договорах на войсковые части (их подразделения) возлагается обязанность по приведению использованных земель в состояние пригодное для использования по их основному назначению.

При необходимости временного использования земель (территорий) для проведения учений и мероприятий, связанных с нуждами обороны, земельные участки у собственников, пользователей владельцев и арендаторов не изымаются. Их использование осуществляется применительно к порядку, установленному для проведения изыскательских работ, а также для зон с особыми условиями использования. Для смежных с военными землями землепользователей могут вводиться ограничения, призванные обеспечить интересы обороны страны, экологическую безопасность населения и охрану окружающей и природной среды.

В пределах территорий, предоставленных для нужд обороны, могут устанавливаться запретные зоны двух видов:

1. внутренние запретные зоны, то есть территория, расположенная внутри, в границах расположения военного объекта. В ее пределах устанавливается жесткий пропускной режим прохода, проезда и т. п.;

2. внешние запретные зоны.

Устанавливаются они органами, которые издают акты об отводе земель. В пределах внешних запретных зон вводятся определенные ограничения каких-либо видов строительства, топографических, картографических работ, размещения объектов связи и т. п.

ТЕМА 9

Правовой режим земель, предоставленных для разработки использования недр и права недропользования

На сегодняшний день существует 2 системы предоставления и реализации прав в области недропользования.

1. Лицензионная или административно-разрешительная система. Дело в том, что рыночные преобразования, связанные с вовлечением природных ресурсов в оборот, практически не затронули сферу недропользования. Во всех правовых актах России, начиная с Горного Положения 1927 года, основными принципами были исключительная государственная форма собственности на недра и административно-правовой порядок предоставления недр в пользование. Принятый в 1992 году Закон РФ «О недрах»¹ усовершенствовал разрешительную систему. В настоящее время этот закон является базовым и в абсолютном большинстве положений основан на нормах публичного права.

2. Договорная система. Она реализуется в рамках ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»² 1995 года (СРП), который появился в период, когда страна оказалась в инвестиционном тупике. СРП – особая форма концессии, предусматривающая возможность оплаты обязательств государству не деньгами, а нефтью и газом.

Принятие закона «О СРП» позволило сформулировать режим конкуренции лицензионного и договорного режимов недропользования.

В настоящее время государство утрачивает рычаги влияния на недропользователей. В этих условиях и государство и компании постепенно приходят к пониманию необходимости иметь конкретный договор, в котором бы были четко определены права и обязанности сторон по каждому месторождению полезных ископаемых вместо лицензии, которая дает разрешение работать с месторождением по строго определенным правилам и не содержит никаких обязательств со стороны собственника недр – государства.

Поэтому одной из острейших проблем современного регулирования недропользования является решение вопроса: по какому пути развиваться законодательству о недрах – оставаться ли в рамках лицензионной системы или же переходить на договорную систему.

Существующий на сегодняшний день проект закона «О недрах» склоняется к договорной системе, но пока продолжает действовать Закон «О недрах» 1992 года, в который время от времени вносятся изменения.

В соответствии с Законом «О недрах» недра - часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Следует отметить, что подобная нечеткость при определении нижнего предела недр может вызвать проблемы при разработке месторождения, расположенного в недрах сопредельных государств. Поэтому при разработке проекта было предложено распространить недра не до глубин, доступных для геологического изучения, а до центра земли.

Закон «О недрах» носит исключительно экономический характер и лишен какой-либо экологической направленности. Цель правового регулирования использования недр, согласно этому закону состоит в решении трех задач:

1. установлении строгой системы лицензирования использования недр,

2. установление платы за пользование недрами,

3. распределение доходов от использования недр.

Собственность на недра

Мировая практика в вопросах собственности на недра выработала следующие подходы:

1. Принцип акцессии, когда недра принадлежат собственнику поверхности земли и он распоряжается ими по своему усмотрению.

2. Доменная система – недра принадлежат верховной государственной власти, распоряжающейся недрами как частный собственник.

3. Принцип горной регалии – недра принадлежат верховной государственной власти, уступающей свои права пользования ими частным лицам за определенное вознаграждение.

4. Принцип горной свободы – недра никому не принадлежат и каждый может добывать из них полезные ископаемые.

Принцип акцессии был выдвинут еще древним римским правом и позднее воспринят английским правом. Согласно доменной системе права собственности на недра и на землю разделены. Позднее доменный принцип трансформировался в принцип горной регалии и горной свободы.

В континентальной Европе с конца 14 века победил принцип горной регалии.

В англосаксонской системе собственником недр признается собственник земельного участка (Великобритания, США).

В странах бывшей колониальной зависимости законодательство о недрах формировалось под влиянием метрополий, в результате чего в Латинской Америки, некоторых странах Африки и Азии сложился принцип континентальной Европы, в Австрии и других странах Азии и Африки – англосаксонский принцип.

В России в течение длительного времени наблюдалось сочетание принципа горной свободы и принципа акцессии. Но начиная с Декрета о земле недра стали находиться в исключительной государственной собственности.

Действующий закон «О недрах» не достаточно четко урегулировал вопрос о собственности. В соответствии со ст. 1.2 недра являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведение РФ и субъектов РФ. Из этого положения некоторые авторы делают вывод, что недра находятся как в собственности федерации, так и в собственности субъектов РФ.

И более того, поскольку право собственности на недра осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, следовательно, государственная собственность на недра является общей собственностью РФ и субъектов РФ и имеет режим совместной собственности, урегулированный ст.ст. 244, 253 ГК РФ.³ Трудно согласиться с таким выводом. Дело в том, что ст. 72 Конституции РФ, в которой говорится о совместном ведение РФ и субъектов РФ в области недропользования и на которой основаны положения ст. 1.2 Закона «О недрах», никакого отношения к решению вопроса собственности не имеет. Положения этой статьи означают, что в совместном ведение находится законодательное регулирование недропользования и больше ничего. Собственность на недра является федеральной, а реализация конституционного принципа совместного ведения долгое время находила выражение в принципе «двух ключей», т. е. через участие субъектов РФ в принятии решений об условиях пользования участками недр.

На сегодняшний день принцип «двух ключей» претерпел изменения.

Раньше ст. 1.1 Закона «О недрах» устанавливала, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования должно основываться на Конституции и соглашениях между ними. Теперь ст. 1.1 устанавливает, что разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней федеральными законами. То есть наблюдается общая тенденция к централизации власти. Федеральная власть больше не желает идти на то, чтобы власти субъектов РФ согласовывали установление особых условий правового регулирования вопросов недропользования на подведомственных им территориях. Эта общая тенденция проявляется в следующем:

1. Раньше полномочие по выдаче лицензии на пользование недрами относилось к совместному ведению и осуществлялось путем двойного согласования (совместное решение федерации и субъектов федерации). Теперь это заменено централизованной системой – решение о представление недр в пользование на сухопутной территории принимается специальной лицензионной комиссией, доминирующую роль в которой играют представители федеральных органов.

2. Теперь власти субъектов РФ больше не принимают участия совместно с федеральными органами в подготовке перечней участков недр, права пользования которыми могут быть предоставлены на условиях СРП, как это было раньше в соответствии со ст. 4.7

3. И что самое главное – в соответствии со ст. 4.8 власти субъектов РФ потеряли свои полномочия определять условия и порядок недропользования. Теперь в соответствии со ст. 4.13 их роль сводится к участию в определении условий.

4. Также статьей 16 вводятся новые ограничения для субъектов РФ в отношении подготовки перечня участков недр, предоставляемых в пользование.

Теперь федеральный орган готовит и утверждает перечни участков, предоставляемых в пользование, а также условия их предоставления и условия недропользования по каждому участку, лицензионные программы, а власти субъектов РФ могут лишь направлять в МПР РФ предложения по формированию лицензионных программ, условиям проведения конкурса или аукциона.

Эти поправки ведут к формированию лицензионной системы, основанной на программах, а не на заявках (как ранее) – т. е. права на недропользование предоставляются через участие в конкурсе или аукционе не на основе заявок, поданных конкретными компаниями, а в соответствии с государственной лицензионной программой. И хотя у субъектов сохраняется право подавать предложения по формированию таких программ, окончательное утверждение их и реализация находятся в ведении федерации.

Особо следует остановиться на вопросе собственности на недра континентального шельфа за пределами территориального моря.

Дело в том, что собственность государства распространяется лишь до внешней границы территориального моря (государственной границы), а за ее пределами Россия, как и любое прибрежное государство, обладает суверенными правами в целях разведки и разработки ресурсов континентального шельфа. Эти права носят исключительный характер, т. е. если Россия сама не проводит разведку и разработку континентального шельфа, то все равно никто другой не может этого делать без ее согласия.

И хотя недра континентального шельфа входят в состав государственного фонда недр, в отношении этой части недр Россия правом собственности не обладает, а только суверенными правами, что проистекает из Конвенции ООН по морскому праву 1982 года.⁴

В пределах этих суверенных прав РФ вправе издавать нормативные акты, регулировать порядок деятельности в данном районе.

На сегодняшний день фактически единственным серьезным резервом углеводородов является континентальный шельф. Но его геолого-географическое изучение остается очень низким. По приблизительным подсчетам на его региональное геологическое изучение с 2006 по 2010 года потребуется 7 млрд рублей, а на период с 2011 по 2020 – 27 млрд рублей. По всей видимости, для изучения и освоения шельфа потребуется привлечение частного, в том числе иностранного, капитала, а это, в свою очередь, потребует серьезного изменения действующего законодательства, чтобы создать определенные гарантии для инвесторов.

Действующий закон о недрах до сих пор не объявил недра имуществом. Тем не менее, в литературе этот вопрос иногда освещается иначе. Например, Красов считает, что закон подразделяет все недра на 2 категории: используемые и неиспользуемые.⁵ Применительно к используемым применяется термин «участки недр», а к неиспользуемым – «часть недр» (государственный фонд недр составляют используемые участки и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа – п. 1 ст. 2 закона). Для того, чтобы часть недр стала участком недр, она должна быть индивидуализирована, т. е. предоставлена в пользование в установленном порядке путем оформления горного отвода. Из этого делается вывод, что законодатель признает используемые участки недр имуществом. То есть получается, что главным критерием признания недр в качестве недвижимого имущества является факт предоставления их в пользование, с чем трудно согласиться.

Закон о недрах исключает недра из сферы гражданского оборота и запрещает совершение сделок с участками недр. Такие сделки признаются недействительными. В соответствии с п. 2 ст. 1.2 участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога. Закон допускает лишь ограниченную возможность перехода права пользования недрами в случае переоформления лицензии при реорганизации юридического лица (ст. 17.1).

Ч. 3 ст. 1.2 регулирует вопросы права собственности на добытое из недр сырье. Извлеченные из недр, изъятые из природной сферы полезные ископаемые перестают быть объектом правового регулирования законодательства о недрах. Меняется их правовой режим. Они становятся объектами правового регулирования гражданского законодательства. В этом случае они могут находиться как в частной, так и в публичной собственности. На сегодняшний день вопрос о праве собственности на такое сырье решается в лицензии.

Действующий закон исходит из того, что в момент фактической добычи происходит трансформация понятия «полезное ископаемое» в «добытое сырье».

Но следовало бы конкретизировать понятия «добытое сырье» и «полезное ископаемое, извлеченное из недр» с учетом технологических особенностей процесса добычи конкретных видов минерального сырья и установить четкие критерии трансформации извлеченного сырья в добытое. Это важно с точки зрения налогообложения.

В некоторых случаях, указанных в законе, добытое сырье может находиться только в собственности государства. Например, в соответствии с ФЗ «Об использовании атомной энергии» ядерные материалы и РАО могут быть только в федеральной собственности. Следовательно, добытое РА сырье всегда будет только в федеральной собственности.

Собственником незаконно добытого сырья является РФ.

Проект нового закона о недрах исходит из того, что добытое сырье всегда будет в собственности недропользователя. А на стратегические виды сырья РФ обладает приоритетным правом его приобретения.

Виды пользования недрами.

1. Региональное геологическое изучение - включает в себя региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

Региональное геологическое изучение недр производится без существенного нарушения ценности недр. Такие пользователи освобождаются от платежей, получение лицензии не требуется. Эти работы проводятся на основе регистрации в территориальных геологических фондах

2. Геологическое изучение, включающее поиск и оценку месторождения. Таким пользователям выдается поисковая лицензия.

15 марта 2005 года приказом МПР № 61 был утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для целей геологического изучения.⁶

Поисковая лицензия выдается на основе заявок, подаваемых в федеральное агентство по недропользованию. Геологическое изучение может осуществляться за счет государственных средств в отношении участков, включенных в программы геологического изучения недр, утвержденных МПР РФ или за счет собственных средств недропользователя в отношении участков, включенных в перечень объектов предлагаемых для представления в пользование, утвержденных МПР и официально опубликованных в официальных изданиях Правительства РФ.

Право недропользователя в данном случае возникает на основании решения комиссии, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию, в состав которой включаются представители органа исполнительной власти субъекта РФ и представители МПР РФ.

Если подана одна заявка, то она передается Федеральным агентством по недропользованию в Комиссию и та принимает решение. Если заявок две и более, то агентство проводит аукцион.

Основным результатом геологического изучения является получение геологической информации о геологическом строение недр, находящихся в них полезных ископаемых, условиях их разработки.

Самое важное здесь – зафиксировать факт открытия месторождения полезного ископаемого.

11 ноября 2004 года Приказом МПР РФ №689 была утверждена Инструкция о порядке установления факта открытия месторождения полезного ископаемого.⁷

Установление факта открытия осуществляется Федеральным агентством по недропользованию на основе заявки, подаваемой лицом, открывшим месторождение, в Федеральное агентство по недропользованию.

Заявка должна быть подана не позднее 1 месяца со дня подписания заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подтверждающей промышленную значимость месторождения.

Если заявитель намерен разрабатывать открытое месторождение, он должен указать это в заявке.

Факт открытия подтверждается свидетельством о факте открытия.

3. Разведка и добыча полезных ископаемых.

Полезные ископаемые – содержащиеся в недрах природные минеральные образования, углеводороды и подземные воды, химический состав и физические свойства которых позволяют использовать их в сфере материального производства и потребления непосредственно или после переработки.

После установления факта открытия месторождения и получения свидетельства об установлении факта открытия должно быть принято решение о предоставлении права пользования недрами. Здесь действует Приказ МПР РФ от 24 января 2005 года № 23 «Об утверждении порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения»⁸ и Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2004 года № 873 «Об утверждении Положения о возмещении расходов государства на поиски и оценку полезных ископаемых при предоставлении права пользования участком недр в целях разведки и добычи полезных ископаемых в случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участка недр за свой счет».⁹

Заявление подается не позднее трех месяцев с даты установления факта открытия месторождения в Федеральное агентство по недропользованию. Заявитель должен представить предложение по условиям пользования недрами, они рассматриваются в федеральном агентстве и если они признаются соответствующими требованиям, то готовится проект условий пользования недрами, который подлежит согласованию с Минэкономразвития РФ, а потом направляется в комиссию для принятия решения.

В случае установления факта открытия месторождения полезных ископаемых, произведенного за счет государственных средств, при предоставлении участка недр для разведки и разработки недропользователь возмещает расходы государства на поиск и оценку тех видов полезных ископаемых, право разведки и добычи которых ему предоставляется.

До подачи заявки на получение права недропользования в целях разведки и добычи в Федеральное агентство недропользователь должен перечислить рассчитанную и утвержденную сумму на соответствующий счет.

Если принимается решение о предоставлении, то эти средства перечисляются в федеральный бюджет. Если в предоставлении отказано, то в течение 10 дней с даты отказа эти средства возвращаются недропользователю.

В России нет такого вида недропользования как геолоразведка.

Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождения отдельно не предоставляется, право разведки предоставляется в лицензии на добычу.

4. Строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. В действующем законе этот вид недропользования не раскрывается и не совсем ясно, что к нему относится. По всей видимости сюда следует отнести строительство и эксплуатацию нефте-, газохранилищ, метрополитен, захоронение отходов. А вот прокладка под землей линейно-кабельных сооружений вряд ли может быть отнесена к этому виду недропользования.

5. Образование особо охраняемых геологических объектов.

6. Сбор геологических коллекционных материалов.

На сегодняшний день захоронения отходов как самостоятельный вид недропользования не выделяется. Лицензирование размещения отходов осуществляется в соответствии с ФЗ «О лицензирование отдельных видов деятельности».¹⁰

Помимо вышеперечисленных специальных видов недропользования принято выделять общее недропользование. В соответствии со ст.19 Закона о недрах собственники, владельцы земельного участка имеют право осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд без проведения взрывных работ на глубину до 5 м, а также сооружать колодцы до первого водоносного горизонта. Субъектами этого вида недропользования традиционно считались физические лица.

Сроки недропользования устанавливаются в зависимости от вида недропользования: для геологического изучения – до 5 лет, для добычи полезных ископаемых – на срок отработки месторождения, который исчисляется исходя из ТЭО, для добычи подземных вод – 25 лет, добыча полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного пользования – до 1 года.

Краткосрочное недропользование может возникнуть в случае досрочного прекращения пользования недрами, если в интересах рационального использования нецелесообразно приостановление, органы, досрочно прекратившие недропользование, могут предоставить право краткосрочного пользования оператору (юридическому лицу) с оформлением соответствующей лицензии.

Между пользователем, право которого прекращено, и и новым пользователем может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для недропользования.

В соответствии с приказом МПР РФ от 24.01.05 № 22, которым был утвержден Порядок рассмотрения заявок на получение краткосрочного (до 1 года) права пользования участком недр, решение принимается федеральным агентством по недропользованию на основе заявки и ничего не сказано, как принимать решение, если подано более одной заявки.¹¹

Для строительства и эксплуатации подземных сооружений, создания ООПТ срок недропользования не ограничен. Не ограничен срок также для захоронения отходов, о чем прямо говорится в законе о недрах, хотя среди видов недропользования такой вид как захоронение отходов не назван.

В случае необходимости завершения работ срок может быть продлен. Срок обязательно включается в содержание лицензии и все условия лицензии сохраняют силу в течение этого срока.

Для добычи полезных ископаемых, строительства подземных сооружений и образования особо охраняемых геологических объектов участки недр предоставляются в виде горного отвода. При определении границ горного отвода должны учитываться в первую очередь пространственные контуры месторождения. С точки зрения рационального недропользования дробить месторождение нельзя, тем не менее довольно часто одно месторождение предоставляется различным недропользователям, которым рекомендуется заключить соглашение между собой.

Если в процессе работ выясняется, что месторождение выходит за границы горного отвода, указанного в лицензии, или же что оно наоборот меньше, то по заявке владельца лицензии участок недр может быть увеличен или уменьшен, в связи с чем осуществляется перерасчет платежей.

Лицензия на добычу дает право на разведку и разработку полезных ископаемых. Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих несколько видов пользования недрами (поиск, разведка, добыча).

В пределах горного отвода только его пользователь имеет исключительное право осуществлять недропользование и любая деятельность там может осуществляться только с согласия пользователя.

Для геологического изучения предоставляется геологический отвод. В его границах могут проводить работы одновременно несколько пользователей.

Пользователями недр - субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами.

Пока что пользователями недр могут быть иностранные граждане и юридические лица, если федеральными законами не установлено иное. Например, добыча РА сырья и захоронение РА отходов может осуществляться только юридическим лицом, зарегистрированным на территории РФ.

Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции - юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Основание получения права пользования недрами.

Закон о недрах установил единый перечень оснований недропользования, который является исчерпывающим и не может быть расширен иными НПА. Для приобретения права недропользования необходимо принятие административного акта уполномоченного органа, на основании которого выдается лицензия.

Ст. 10.1 называет следующие основания возникновения права недропользования:

1. решение Правительства РФ,

2. решение федерального агентства по недропользованию,

3. решение комиссии,

4. решение конкурсной или аукционной комиссии,

5. решение органа государственной власти субъекта РФ,

6. переход права недропользования,

7. СРП.

Решение Правительства Российской Федерации, принимается:

• по результатам конкурса или аукциона, для целей разведки и добычи полезных ископаемых на участках недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

• для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов.

Решение федерального органа управления государственным фондом недр - для целей геологического изучения участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

Решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа - для предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено.

Решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации - для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

• в целях геологического изучения участков недр, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

• при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения и возместившим в случае их наличия расходы государства на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке недр в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

• для целей добычи подземных вод, используемых для питьевого водоснабжения населения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

• для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• для целей строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения промышленных и бытовых отходов.

• для образования особо охраняемых геологических объектов;

Решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр - для целей разведки и добычи полезных ископаемых или для целей геологического изучения участков недр, разведки и добычи полезных ископаемых (по совмещенной лицензии), за исключением участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

Решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом - для целей сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Решение уполномоченных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации о предоставлении права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения, а также участками недр местного значения, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Случаи перехода права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования.

Вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции".

На практике решение принимается не аукционной комиссией, а федеральным агентством по недропользованию. Это соответствует Положению о федеральном агентстве по недропользованию,¹² но не соответствует Закону о недрах. На практике эти комиссии только фиксируют результаты аукциона.

Формально субъект РФ исключен из процесса предоставления, но на практике они продолжают играть ключевую роль в проведении аукционов и конкурсов, т.к. именно они обладают опытом, необходимым для подготовки документации. Для определения условий аукциона необходимо провести оконтуривание соответствующего блока недр, а эта задача выполняется на уровне субъекта. Теперь субъект РФ имеет право только на определенную часть доходов.

Переход права недропользования

Закон о недрах исключает участки недр из оборота, устанавливая, что они не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога и отчуждаться в иной форме. Это естественно при исключительной государственной собственности на недра.

Однако право пользования недрами может переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается законом. Правила оборотоспособности недр предусмотрены в ст. 17.1.

До 1995 года правопреемство прав недропользования не было предусмотрено. На практике это означало, что реорганизуемое предприятие было вынуждено повторно проходить процедуру конкурса. Применительно к недропользованию универсальное правопреемство не могло применяться, т. к. ГК РСФСР 1964 года в ст. 4 устанавливал, что горные, водные, лесные отношения регулируются соответствующим законодательством о недрах, водным, лесным. К тому же Закон о недрах 1992 года содержал ограниченный круг оснований приобретения права недропользования:

1. по результатам конкурса или аукциона,

2. минуя конкурс, в порядке подтверждения ранее предоставленного права.

И получалось, что при реорганизации предприятия лицензия аннулировалась. Поэтому Закон о недрах в редакции 1995 года закрепил условия перехода права пользования недрами и переоформление лицензии реорганизованному предприятию. В первоначальном варианте ст. 17.1 к третьим лицам право недропользования переходить не могло, только к реорганизованному предприятию. ГК РФ предусматривает несколько видов реорганизации: присоединение, разделение, выделение, преобразование (изменение организационно-правовой формы).

В соответствии с поправками к Закону о недрах 2001 года переход права пользования недрами возможен, когда недропользователь выступает учредителем нового юридического лица – будущего недропользователя. При этом должны быть соблюдены следующие условия:

• новое юридическое лицо должно быть образовано в соответствии с законодательством РФ, т. е. должно быть российским,

• ему должно быть передано имущество, которое необходимо для осуществления деятельности, указанной в лицензии,

• оно должно иметь лицензии, необходимые для осуществления деятельности, связанной с недропользованием,

• доля прежнего юридического лица должна быть не менее ½ уставного капитала нового.

В 2000 году после принятия ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»¹³ от 08.01.98 № 6-ФЗ в Закон о недрах было внесено новое основание перехода права недропользования – приобретение субъектом предпринимательской деятельности имущества предприятия недропользователя банкрота.

Переход права недропользования возможен также на основании СРП.

25 октября 2005 года в Закон «О недрах »были внесены дополнения в соответствии с которыми переход лицензии возможен от основного предприятия к дочернему, от дочернего к основному и от дочернего к дочернему того же основного общества.¹⁴

Решение о переоформлении лицензии принимается органом, предоставившим первоначальную лицензию после возврата ранее выданной. Переоформленной лицензии присваивается новый номер. В случае утраты лицензии выдается дубликат при сохранении порядкового номера.

Центральное место в законодательстве о недрах занимают вопросы выдачи лицензии. Юридическое значение лицензии заключается в том, что она является основанием для оформления горного и геологического отвода.

Предоставление лицензии осуществляется после получения согласия органа управления земельным фондом либо собственника земли. После утверждения проекта работ по недропользованию производится отвод земельного участка и оформление прав на землю недропользователя. Но автоматически права на земельный участок не возникают, он должен быть предоставлен в соответствии с земельным законодательством. Из-за отсутствия в законодательстве комплексного подхода у недропользователя часто возникают проблемы, т.к. ОМСУ намеренно затягивают предоставление земельного участка.

Содержанию лицензийx посвящена ст.12 Закона о недрах. Все условия, перечисленные в ней, являются обязательными, т. е. должны быть отражены в лицензии. Но не все они носят одинаковый правовой характер.

Одни из них носят чисто административный характер (данные о пользователе недр, целевое назначение работ, границы участка недр, границы земельного участка, сроки, требования по охране окружающей среды, порядок ликвидации).

Содержание других условий может быть согласовано с государственными организациями: платежи, уровни добычи, право собственности на добытое сырье, право собственности на геологическую информацию.

И хотя перечень условий закрытый, лицензия может дополняться иными условиями.

В Законе о недрах зафиксирована так называемая «дедушкина оговорка» - условия пользования, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение всего срока. Их изменение допускается только при согласии пользователя недр и государственного органа, выдавшего лицензию, либо в случаях, предусмотренных в законодательстве.

Но большинство лицензий было выдано в период с 1992 года по 1995 год сроком на 25 лет в то время, когда процесс лицензирования не был должным образом отрегулирован, а предусмотренные в ст. 12 требования к содержанию лицензий в большинстве случаев не выполнялись. На 25 лет выдавались даже поисковые лицензии, когда в общемировой практике данные показатели не превышали 5 лет. Поэтому высказывается мнение, что «дедушкина оговорка» должна касаться только лицензий, выданных и оформленных в соответствии с требованиями ст. 12, а условия, содержащиеся в других документах, не имеют правовой силы. В связи с этим необходимо провести инвентаризацию содержания всех ранее выданных лицензий на предмет выявления их соответствия ст. 12, и в отношении лицензий, оформленных с нарушением законодательства, инициировать процедуру их аннулирования.

Как правило, условием принятия решения о предоставлении права недропользования для целей развития и добычи полезных ископаемых является наличие результатов конкурса или аукциона. Конкурс или аукцион проводится в соответствии со ст. 13 Закона, однако эта статья не содержит четкого регулирования процедуры проведения конкурса (аукциона), порядка принятия решения о результатах конкурса (аукциона). Победителем конкурса является лицо, предоставившее наиболее приемлемое техническое решение. При этом учитывается научно-технический уровень программы, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации проекта, мероприятия по охране окружающей среды, учет интересов национальной безопасности.

Но на сегодняшний день от конкурса практически отказались, заменив его аукционом.

Победителем аукциона является лицо, предложившее наибольший размер разового платежа.

Аукцион не проводится в случаях предоставления лицензии на право разработки месторождений РА руд. В этом случае проводится специальный конкурс только для государственных российских предприятий. Аукцион не проводится также на право разработки месторождений подземных вод для целей питьевого водоснабжения.

Следует отметить, что несмотря на то, что лицензии должны выдаваться по решению аукционной комиссии, на практике решение принимается не аукционной комиссией, а федеральным агентством по недропользованию или его территориальными подразделенными. Такой порядок основан на Положении о Федеральном агентстве по недропользованию, где указано, что агентство принимает решение о предоставлении права пользования участками недр.

Следует отметить, что правовая природа конкурса (аукциона) на право пользования недрами отличается от природы конкурса (аукциона) как формы торгов, предусмотренных ГК РФ, хотя эти процедуры и обладают рядом схожих признаков.

Основные отличия заключаются в том, что, во-первых, предметом торгов по ГК РФ является заключение договора либо право на заключение договора, а по Закону о недрах предметом конкурса (аукциона) является доступ к недрам, т. е. приобретение права недропользования. И, во-вторых, для возникновения права недропользования требуется издание властно-распорядительного акта, которым такие права предоставляются победителю конкурса (аукциона), а победитель торгов приобретает права в силу факта выигрыша торгов.

Закон о недрах предусматривает возможность получения права недропользования и минуя конкурс (аукцион):

• при установлении факта открытия месторождения лицом, проводившим геологическое изучение недр за счет собственных средств,

• при предоставлении участка недр в краткосрочное пользование,

• для целей, не связанных с добычей.

Антимонопольные требования

Правовой основой антимонопольных требований, закрепленных в Законе о недрах, является Закон РФ от 22.03.91. «О конкуренции и ограничении антимонополистической деятельности на товарных рынках».¹⁵ К ним относятся следующие:

1. Ограничение вопреки условиям конкурса (аукциона) доступа к участию в них лиц, желающих приобрести право недропользования.

2. Уклонение от предоставления лицензии победителю.

3. Замена конкурса (аукциона) прямыми переговорами.

4. Дискриминация недропользователей в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры.

5. Дискриминация недропользователей, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании.

Доминирующим является хозяйствующий субъект, доля которого на рынке определенного товара составляет 65% и более (могут быть некоторые отступления), но в любом случае не менее 35%.

Соответственно, монополистической деятельностью являются действия, противоречащие антимонопольному законодательству.

Однако надо учитывать, что в сфере недропользования действует ФЗ «О естественных монополиях» от 17.08.1995.¹⁶ Естественные монополии существуют тогда, когда удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей – транспортирование нефти и газа по магистральным трубопроводам.

Одним из самых актуальных вопросов современности является институт прекращения права недропользователей.

Государство серьезно озабочено злоупотреблениями, творящимися в вертикально-интегрированных корпорациях, которые создавались на основе приватизации государственной собственности путем ее акционирования, при этом недра для эксплуатации были получены ими на безконкурсной основе. Их минерально-сырьевая база представляет из себя главным образом уникальные и крупные месторождения. ВИК, использую свой лоббистский потенциал, набрали огромный пакет лицензий и выбирают из него для ввода в эксплуатацию самые привлекательные месторождения, в итоге остальные месторождения остаются замороженными в активе компаний.

По этой причине длительное время не осваиваются уже разведанные крупные месторождения нефти и газа в Восточной Сибири и на шельфе дальневосточных морей, срываются сроки подготовки и ввода в эксплуатацию освоенных месторождений, не соблюдаются объемы добычи. Из хозяйственного использования выведена огромная минерально-сырьевая база.

Омертвение вложенных государственных средств, затраченных на поиск и разведку месторождений, составляет около 3 млрд дол. США.

В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос о досрочном прекращении права недропользования.

Основания прекращения права недропользования принято делить на 2 вида:

Ч. 1 ст. 20 предусматривает т.н. полное прекращение:

1. истечение спроса,

2. отказ недропользователя,

3. возникновение условия лицензии, с наступлением которого недропользование прекращается,

4. переоформление лицензии с нарушением п. 2 ч. 1 ст. 17.1 Законе о недрах.

В случае отказа недропользователь должен предупредить за 6 месяцев, чтобы органы, выдавшие лицензию, могли выяснить, выполнил ли недропользователь свои обязанности:

Передал ли геологическую информацию в фонды геологической информации, привел ли нарушенные объекты в пригодное состояние и др.

Основания, содержащиеся в ч. 2 ст. 20, с определенной долей условности можно назвать «частичными». По ним право недропользования может быть прекращено досрочно, приостановлено, ограничено. Эти основания можно разбить на 2 группы.

К первой группе относятся:

1. возникшие угрозы жизни и здоровью,

2. чрезвычайные ситуации.

В этих случаях орган, выдавший лицензию, принимает решение о прекращении и уведомляет в письменном виде недропользователя, после чего недропользование сразу прекращается.

Вторая группа оснований вызывает наибольшую сложность. Это нарушения со стороны недропользователя. К ним относятся:

1. нарушение существенных условий лицензии,

2. систематическое нарушение правил недропользования,

3. недропользователь в течение установленного срока не приступил к недропользованию.

В соответствии со ст.20 Закона о недрах в этих случаях досрочное прекращение права недропользования осуществляется также органами, предоставившими лицензии, т. е. Федеральным агентством по недропользованию и его территориальными подразделениями. Решение о прекращении может быть принято по истечении 3х месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях.

Право на геологическую информацию

Геологическая информация - информация о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр.

Если геологическая информация получена за счет государственных средств, то она является государственной собственностью.

Недропользователь должен предоставить ее в фонд геологической информации, который будет осуществлять ее хранение и систематизацию, и будет определять порядок ее использования.

Если геологическая информация получена за счет собственных средств недропользователя, она является собственностью недропользователя. Недропользователь должен представить ее в фонд геологической информации и сам определяет условия ее исследования.

За конфиденциальность геологической информации отвечают должностные лица. Исполнитель может использовать геологическую информацию для научной и преподавательской деятельности.

Одним из основных правил рационального использования недр является запрещение застройки площадей залегания полезных ископаемых.

По общему правилу проектирование и строительство новых хозяйственных объектов, населенных пунктов разрешается только после получения заключения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Допускается застройка таких площадей только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки с разрешения Ростехнадзора.

Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу.

Передача полученного разрешения на застройку площадей залегания полезных ископаемых другим лицам не допускается.

В случае изменения названия, организационно-правовой формы, смены собственника объекта застройки разрешение подлежит переоформлению.

Пользователь недр имеет право ограничить застройку площадей залегания полезных ископаемых в границах предоставленного ему горного отвода. В случае самовольной застройки недропользователь информирует Ростехнадзор.

Застройка площадей залегания нефти и газа допускается только при условии создания на месторождениях полезных ископаемых геодинамического полигона и организации систематических наблюдений за оседанием земной поверхности. Не разрешается размещение объектов на устьях скважин.

Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых – экспертиза запасов полезных ископаемых разведанных месторождений в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет. Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народнохозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется за счет пользователей недр. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2005 № 69¹⁷ организация проведения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых осуществляется Федеральным агентством по недропользованию.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других народнохозяйственных целях.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горно-технические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, содержать геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждена Приказом МПР РФ от 1 ноября 2005 № 298¹⁸ (вступит в силу 1 января 2009).