Макра Бондаря

4.3. Недискреционная фискальная политика: встроенные стабилизаторы.

Автоматические изменения в налоговых отчислениях, размерах социальных выплат

В противоположность дискреционной фискальной полити­ ке, предполагающей сознательное изменение государственных расходов и налогов, существует недискреционная политика,

называемая также политикой встроенных стабилизаторов,

автоматической фискальной политикой. Под автоматическим, или встроенным, стабилизатором подразумевается экономи­ ческий механизм, который автоматически реагирует на изме­ нения ВВП в разные периоды экономического цикла. Встроен­ ные стабилизаторы могут увеличивать дефицит государствен­ ного бюджета (или сокращать его положительное сальдо) в пе­ риод спада или уменьшать дефицит (повышать положительное сальдо) в период инфляции без специального вмешательства со стороны правительства.

К встроенным стабилизаторам относятся налоги, пособия по безработице, социальные выплаты и др. Они служат для смяг­ чения реакции экономики на изменения выпуска товаров и ус­ луг, уровня цен и процентных ставок.

Автоматическая фискальная политика основана на автома­ тическом изменении суммы налоговых поступлений и размера социальных пособий при изменениях состояния экономики. В период подъема производства повышается уровень занятости, возрастают налоговые поступления в бюджет, что означает уве­ личение сумм средств для поддержки безработных и социально не защищенных слоев населения. При спаде производства ситуа­ ция обратная.

Рассмотрим влияние перемены экономических условий на изменение уровня налогов и трансфертных платежей. Увеличе­ ние реального выпуска повышает реальные доходы от всех ос­ новных источников налоговых поступлений: подоходных нало­ гов, отчислений на социальное страхование, налогов на при­ быль корпораций, налогов с продаж и оборота. Одновременно сокращаются расходы правительства на выплаты трансферт­ ных платежей (поскольку при росте производства сокращается количество безработных). С учетом этих обстоятельств можно сделать вывод, что увеличение реального ВВП сокращает дефи­ цит государственного бюджета.

Повышение цен также воздействует на доходы и расходы бюджета: увеличивает номинальные доходы государства от на­ логов при неизменном уровне выпуска и одновременно — номи­ нальные расходы бюджета (поскольку инфляция повышает це­ ны на товары и услуги, приобретаемые правительственными органами в рамках государственного заказа и по причине отсут­ ствия индексации трансфертных программ в зависимости от роста стоимости жизни). Номинальное увеличение расходов бу­ дет меньше необходимого при повышении уровня цен, так что реальные расходы снизятся.

Если все статьи бюджета индексируются, то рост цен никак не влияет на реальный дефицит госбюджета. Но на практике так бывает не всегда, а значит, номинальные величины налогов растут быстрее, чем номинальные величины государственных расходов, т.е. при повышении цен номинальный объем дефици­ та госбюджета сокращается, причем в реальных цифрах это сокращение еще более значительно.

Рост номинальных процентных ставок повышает реальные расходы на погашение государственного долга. Вместе с тем увеличиваются и номинальные доходы государственных орга­ нов от повышения норм процента и учетной ставки банка, но в меньшей степени. Значит, повышение номинальных процент­ ных ставок увеличивает как реальный, так и номинальный бюджетный дефицит.

Из сказанного следует вывод: налоговые поступления авто­ матически возрастают в период экономического роста и сокра­ щаются в период спада, а трансфертные платежи, наоборот, ав­ томатически сокращаются в периоды экономического роста и повышаются в периоды спада. Следовательно, в период спада в экономике закономерно возникает дефицит бюджета, но он все же не столь способствует обвальному спаду, как это было бы без действия автоматических стабилизаторов. Возникновение бюд­ жетного излишка во время оживления экономики приводит к некоторому сдерживанию совокупного спроса: встроенные ста^ билизаторы смягчают его изменения и помогают тем самым стабилизировать выпуск национального продукта.

Главное достоинство недискреционной фискальной полити­ ки в том, что ее инструменты (встроенные стабилизаторы) вклю­ чаются *немедленно при малейшем изменении экономических условий, т.е. здесь практически отсутствует временной лаг.

Недостаток автоматической фискальной политики в том, что она только помогает сглаживать циклические колебания, но не способна их устранить. Следует отметить, что чем выше

ставки налогов и величина трансфертных платежей, тем дей­ ственнее недискреционная политика.

Практика последних 5—10 лет показывает, что дискрецион­ ная фискальная политика имеет весьма умеренный эффект, по­ тому что мультипликаторы независимо от применяемых ею инструментов очень малы. Как свидетельствует опыт развитых стран, краткосрочный налоговый мультипликатор в среднем равен 0,5, а мультипликатор госрасходов — около 1; иногда фискальные мультипликаторы бывают отрицательными — это парадоксальный случай так называемого «экспансионистского фискального сокращения». Поэтому при выборе приемлемых мер специалисты в последнее время часто отдают предпочтение автоматическим стабилизаторам. Они считаются более дей­ ственными, к тому же применяются без специального вмеша­ тельства государства и именно тогда, когда в этом возникает не­ обходимость.

V/4.4. Финансирование бюджетного дефицита. Внутренний и внешний государственный долг

Поскольку в курсе экономической теории изучались поня­ тия бюджетного дефицита, государственного долга, причины их возникновения, виды, то в данном параграфе основное вни­ мание будет уделено проблемам финансирования бюджетного дефицита, взаимосвязи дефицита и государственного долга, их регулированию, т.е. тем задачам, которые входят в сферу фис­ кальной политики.

Известно, что бюджетный дефицит — это сумма, на которую в данном году расходы государственного бюджета превысили доходы. Его также называют первичным бюджетным дефици­ том (BD) и рассчитывают по формуле

BD = G-T,

где G — все государственные расходы; Т — налоги, т.е. доходы бюджета.

Существует несколько способов финансирования бюджетно­ го дефицита. Один из них — повышение налоговых ставок, вве­ дение специальных налогов. Он используется крайне редко, так как ведет к снижению деловой активности и в конечном сче­ те — к сокращению объема выпуска.

Другой способ — внутреннее и внешнее долговое финанси­ рование. В н у т р е н н е е имеет место тогда, когда для покры­ тия бюджетного дефицита осуществляются выпуск и продажа государственных ценных бумаг на открытом фондовом рынке

субъектам хозяйствования, населению данной страны. По цен­ ным бумагам выплачивается доход (как правило, в виде про­ цента), источником которого являются средства бюджета. Ког­ да у правительства нет ресурсов для погашения ранее выпущен­ ного займа, оно выпускает новый заем. Деньги, полученные от продажи новых ценных бумаг, используются для погашения тех, срок обращения которых истек, т.е. осуществляется рефи­ нансирование.

Если государственные ценные бумаги продаются субъектам хозяйствования, населению, то такой способ финансирования бюджетного дефицита считается безынфляционным или мало­ инфляционным. Однако государство также может продавать свои облигации непосредственно центральному банку, кото­ рый, покупая их, расширяет тем самым объем денежной массы в стране. Если этот процесс происходит активно, то он может привести к избытку денег в обращении и, следовательно, к ин­ фляции. В странах с высокой инфляцией стоимость государ­ ственных ценных бумаг быстро падает и добровольный спрос на них снижается. В таких случаях иногда используются прямые или косвенные методы принуждения, заставляющие коммер­ ческие банки, другие кредитно-финансовые институты при­ обретать облигации, что по сути равнозначно дополнительному налогообложению и подрывает доверие к правительству. Фи­ нансирование дефицита путем реализации облигаций резиден­ там ведет к росту внутреннего государственного долга.

В н е ш н е е долговое финансирование бюджетного дефици­ та связано с продажей государственных ценных бумаг прави­ тельствам, субъектам хозяйствования, населению других стран. Оно возможно в том случае, если национальные облигации приносят больший доход, чем ценные бумаги других стран, т.е. уровень внутренних процентных ставок выше среднемиро­ вого. Установление таких ставок может быть результатом соз­ нательных действий центрального банка страны. Любое долго­ вое финансирование ведет к росту расходов государства на вы­ плату процентов по ценным бумагам.

Третий способ покрытия бюджетного дефицита — денежное финансирование (монетизация бюджетного дефицита). Прямая эмиссия денег сейчас практически не используется. Монетиза­ ция дефицита осуществляется в основном путем выдачи цен­ тральным банком правительству кредитов для покрытия бюд­ жетного дефицита, что также ведет к инфляции. Если уровень инфляции в стране возрастает, то может возникнуть «эффект Танзи», т.е. сознательная отсрочка уплаты налогов налогопла-

телыциками, что характерно для стран с переходной экономи­ кой. В результате происходит обесценение денег, а следователь­ но, будущих государственных доходов, что экономически вы­ годно для налогоплательщика, но ведет к возрастанию бюджет­ ного дефицита.

Правительства прибегают к монетизации дефицита в разви­ вающихся странах, переходных экономиках в связи с отсут­ ствием внешних источников финансирования дефицита, нап­ ряженностью на рынке ссудного капитала, что ограничивает возможности внутреннего долгового финансирования.

Источником финансирования бюджетного дефицита могут быть и внешние займы. Если они будут использованы для структурной перестройки экономики, ее модернизации, то та­ кой бюджетный дефицит станет способствовать развитию про­ изводства. Однако в странах с переходной экономикой получен­ ные средства часто идут на финансирование возросших расхо­ дов по управлению, содержание правоохранительных органов, выплату трансфертов, что снижает эффективность внешних займов. Они могут быть неэффективны и в том случае, если про­ центы по ним велики или краткосрочные займы используются для финансирования долгосрочных проектов.

Для покрытия бюджетного дефицита могут быть использо­ ваны и средства, полученные от приватизации государственной собственности.

В странах с переходной экономикой для финансирования бюджетного дефицита применяется и такой способ, как отсроч­ ка платежей правительства, местных органов власти за товары и услуги. Если отсрочка платежей касается госпредприятий, бюджетной сферы, то'накопившиеся долги правительство, как правило, оплачивает в конце концов ценными бумагами. Если же она используется в отношении частного сектора, то в даль­ нейшем предприятия начинают закладывать ее в цены, что сти­ мулирует инфляцию.

Долговое финансирование бюджетных дефицитов порождает государственный долг. Внутренний государственный долг —

это сумма задолженности государства своим юридическим, фи­ зическим лицам. В развитых странах его определяют как об­ щий объем непогашенных государственных ценных бумаг.

Рассмотрим, как бюджетные дефициты связаны с государ­ ственным долгом.

Правительство, как правило, имеет дело не с первичным, а с общим дефицитом (BDT), который можно рассчитать по формуле

где D — государственный долг; г — средняя реальная ставка процен­ та, выплачиваемая по государственному долгу.

В данном случае рассматривают реальные величины, так как в условиях высокой инфляции номинальные значения бюд­ жетного дефицита и долга завышены и их динамика может да­ же не совпадать с изменением реальных величин. Например, номинальный дефицит будет возрастать, а реальный падать, ес­ ли темп инфляции станет обгонять темп роста номинального дефицита.

Уравнение (4.1) показывает, на какую сумму увеличивается государственный долг в текущем году. Его можно переписать следующим образом:

Именно сумму денег AD должно изыскать в данном году го­ сударство, чтобы не увеличился долг. Если в текущем году имелся излишек бюджета (Т > G), то государственный долг уменьшится.

Уравнение (4.2) также показывает, что даже если в текущем году бюджет будет сбалансирован (G = Т), то государственный долг все равно будет возрастать в связи с необходимостью вы­ платы процентов. Этого можно избежать только в случае, когда излишек бюджета будет больше или равен процентам по госу­ дарственному долгу:

Стабилизировать и уменьшить внутренний долг правитель­ ство может тремя способами: 1) увеличив доходы бюджета и уменьшив его расходы, что приведет к сокращению первичного дефицита или даже появлению излишка; 2) осуществив моне­ тизацию бюджетного дефицита; 3) полностью или частично от­ казавшись от уплаты долга.

Рассмотрим каждый из способов подробнее. Увеличение го­ сударственных доходов возможно путем введения специаль­ ных налогов или повышения налоговых ставок. Действитель­ но, в краткосрочном периоде это позволит возрасти доходам бюджета, в результате чего уменьшится государственный долг. Но в долгосрочном временном интервале повышение налогов приведет к сокращению производства, сужению базы налогооб­ ложения и, следовательно, к уменьшению налоговых поступле­ ний в казну.

Сократить расходы госбюджета достаточно сложно, посколь­ ку такое решение принимается законодательно и, как правило, вызывает длительные споры в парламенте. Кроме того, как по­ казывает практика, в первую очередь уменьшаются социаль­ ные выплаты, что не является популярной мерой. Тем не менее, правительства ряда стран использовали этот метод (США в пе­ риод президентства Р. Рейгана, Великобритания во времена М. Тэтчер, Бельгия, Дания, Италия и др.).

В некоторых случаях целесообразно прибегнуть к сокраще­ нию государственных расходов путем секвестирования. Секвестирование государственных расходов — ежемесячное про­ порциональное их снижение (на 5, 10, 15 % и т.д.) практически по всем статьям бюджета до конца текущего финансового года. Ему не подлежат защищенные статьи, состав которых опреде­ ляется высшими органами власти. Существуют также статьи, секвестирование которых невозможно (выплата процентов по государственному долгу и др.). Например, в США все федераль­ ные расходы делятся на две части — прямые (обязательные) и дискреционные. К первым относят те расходы, которые рег­ ламентируются постоянно действующим законодательством (пособия по безработице, программы медицинского обслужива­ ния и т.д.); ко вторым — расходы, размеры которых зависят от конкретного состояния дел в экономике и ежегодно утвержда­ ются Конгрессом США. По данным статьям Конгресс устанав­ ливает определенный лимит, в случае превышения которого в действие вступает механизм секвестирования, что позволяет уменьшить бюджетный дефицит и государственный долг.

приводит к уменьшению AD при данном первичном дефиците (G - Т) и неизменной реальной процентной ставке (г). Непосред­ ственно сеньораж не может существенно повлиять на размер внутреннего долга, поскольку эмиссия денег имеет свои пре­ делы. Однако такой способ финансирования неизбежно приво­ дит к инфляции, которая обесценивает номинальный внутрен­ ний долг и процентные выплаты по нему. Более того, высокие темпы инфляции могут сделать процентные ставки по государ­ ственным ценным бумагам даже отрицательными. Данный ва-

риант развития событий возможен только тогда, когда инфля­ ция является неожиданной и приводит к падению реальной процентной ставки. В случае ожидаемой инфляции потенци­ альные покупатели потребуют повышения номинальной ставки до такого уровня, который обеспечит им определенный доход.

Следует также учитывать, что значительная доля государ­ ственного долга в настоящее время представлена краткосроч­ ными ценными бумагами, доходность которых повышается в условиях растущей инфляции. Получили также распростране­ ние облигации с плавающей процентной ставкой: ее динамика определяется изменениями ставки ссудного процента или учет­ ной ставки. Все это ограничивает возможности инфляции как способа сокращения государственного долга. Кроме того, моне­ тизация бюджетного дефицита весьма опасна, так как может привести к гиперинфляции, которая разрушительна для эконо­ мики страны.

Третий способ стабилизации или сокращения внутреннего государственного долга — это полный (частичный) отказ от уплаты или перенос платежей по долгу на длительное время вперед. Такие случаи известны, но они, как правило, связаны с войнами или другими чрезвычайными обстоятельствами.

Внешний государственный долг может возникать по двум основным причинам: в результате прямого заимствования средств у иностранных государств, международных кредитнофинансовых институтов, частных компаний или путем прода­ жи им государственных ценных бумаг.

Последствия внешнего долга более тяжелы для страны, чем последствия внутреннего. При внешнем долге государство вы­ нуждено отдавать другим странам ценные товары и услуги, что­ бы оплатить проценты и погасить долг, что снижает уровень жизни населения. Кроме того, при предоставлении займа стра­ на-кредитор может потребовать выполнения ряда условий, ко­ торые «неудобны» для страны-заемщика. В связи с негативны­ ми последствиями внешнего долга обычно законодательно уста­ навливается его лимит. Следует отметить, что абсолютная сум­ ма долга малосущественна для экономического анализа. Поэто­ му оценивают его относительную величину, используя такие показатели, как доля внешнего долга в валовом внутреннем продукте; отношение годового объема выплат по внешнему дол­ гу к объему валютных поступлений за год. (По оценкам эконо­ мистов, последний показатель не должен превышать 25 %.)

Большой внешний долг снижает международный авторитет страны и может осложнить получение новых иностранных зай-

мов. Поэтому, если внешний долг превышает приемлемый уро­ вень, правительство принимает определенные меры, чтобы его уменьшить. К ним относятся использование для погашения части долга золотовалютных резервов страны, переоформление с согласия кредиторов кратко- и среднесрочной задолженности в долгосрочную или отсрочка выплаты внешнего долга.

4.5. Эффективность фискальной политики

По мнению многих ученых, эффективность фискальной по­ литики прежде всего в том, что она способна помочь стране из­ бежать экономических шоков. Стимулирующая политика мо­ жет быть использована для предотвращения длительного спа­ да, о чем говорит опыт ряда стран с переходной экономикой, Японии, США; сдерживающая — для упреждения инфляции. Именно поэтому кейнсианцы считали ее основным инструмен­ том государственного регулирования национальной экономики.

Кроме всего прочего, бюджетно-налоговая политика позво­ ляет сгладить колебания совокупного спроса, а значит и делово­ го цикла. Ее инструменты либо непосредственно являются сос­ тавляющими первого (государственные закупки), либо оказы­ вают прямое воздействие на его элементы (налоги, трансфер­ ты). Это позволяет в периоды спада производства увеличивать совокупные расходы, смягчая падение совокупного спроса, а во время подъема — сокращать их, предотвращая «перегрев» эко­ номики, т.е. использовать фискальную политику в целях ста­ билизации экономического развития.

Фискальная политика способна изменять и структуру сово­ купного спроса. Так, экспансионистская политика приводит не только к увеличению абсолютной величины совокупного спро­ са, но и к возрастанию в его общем объеме доли государствен­ ных расходов, потребления и сокращению удельного веса част­ ных инвестиций вследствие эффекта вытеснения (подробнее о нем см. ниже). Сдерживающая — наоборот, сопровождается ростом доли частных инвестиций в совокупном спросе и умень­ шением доли государственных расходов.

Выполняя стабилизационную роль, фискальная политика способствует решению ряда других задач. Например, увеличе­ ние социальных трансфертов и уменьшение нижней ставки по­ доходного налога, с одной стороны, приведут к росту совокуп­ ного спроса, а с другой — позволят снизить дифференциацию доходов в обществе. Рост государственных расходов не только выполняет стимулирующую функцию, но и может быть ис-