Раздел 1. Теоретические основы управления государственными финансами

Тема 1. Сущность и значение управления государственными и территориальными финансами. Цели, задачи и функциональные элементы управления бюджетами различных уровней

Бюджетный менеджмент представляет собой процесс управления формированием, распределением и использованием государственных ресурсов и оптимизации денежных потоков.

Основной целью бюджетного менеджмента, является повышение благосостояния населения территорий. Эта цель получает конкретное воплощение в увеличении собственных доходов территорий и эффективности их использования.

Повышение благосостояния населения административно-территориальных образований не всегда достигается за счет увеличения собственных доходов. Так, одновременно, с повышением уровня собственных доходов органы государственной власти могут проводить рисковую финансовую политику, увеличивая долю заимствований, предоставляя государственные гарантии финансово неустойчивым хозяйствующим субъектам. Кроме того, имея достаточный уровень собственных доходов, административно-территориальные образования могут неэкономно и неэффективно ими распоряжаться, в том числе направляя государственные ресурсы на финансирование неприоритетных расходов бюджета, допускать рост кредиторской задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, выплате пособий малообеспеченным категориям граждан и прочее.

В процессе реализации основной цели бюджетный менеджмент направлен на решение следующих основных задач:

1. Обеспечение высокой финансовой устойчивости бюджетного потенциала АТО в процессе его социально-экономического развития.

Эта задача реализуется путем формирования эффективной бюджетно-налоговой политики, благоприятного инвестиционного климата, управления формированием доходов территории за счет различных источников и их эффективного использования;

2. Оптимизация денежных потоков и поддержание финансовой устойчивости бюджетов АТО.

Эта задача достигается за счет синхронизации поступлений и расходования бюджетных средств, в том числе за счет внедрения казначейской системы исполнения бюджета.

3. Обеспечение минимизации бюджетных рисков. Процесс этого управления предусматривает оценку отдельных видов рисков, их профилактику и минимизацию.

Все три задачи бюджетного менеджмента взаимосвязаны. Высокий уровень финансовой устойчивости бюджетного потенциала обеспечивается при достаточно высоком размере его собственных доходов и эффективном их использовании. В свою очередь риски доходной и расходной частей бюджета оказывают непосредственное воздействие на устойчивость бюджетного потенциала. С помощью функциональных элементов управления достигается цель финансового менеджмента и обеспечивается реализация поставленных задач.

С учетом изложенного, систему задач бюджетного менеджмента предлагается сформулировать в виде общей комплексной задачи: достижение на каждом этапе социально-экономического развития АТО повышения устойчивости его бюджетного потенциала, минимизация риска в процессе формирования и исполнения бюджета.

Бюджетный процесс, как частный случай процесса управления, подчиняется общим закономерностям и правилам общей теории управления.

Характеристика функциональных элементов управления бюджетом

Управление бюджетом как частный случай процесса управления содержит в себе все классические функции:

1. Прогнозирование и планирование.

Прогнозирование - это оценка возможных путей развития бюджетного процесса, возможных последствий политических, экономических и иных решений. Для прогнозирования используются разные способы - интерполяция и экстраполяция на основе временных рядов, логарифмирование переменной, экономические и экономико-математические модели, фундаментальный анализ.

Планирование бюджета - это разработка последовательности действий, позволяющих достигнуть желаемого результата. Планирование – это ориентированный в будущее систематический процесс принятия решений. С точки зрения общей теории управления бюджетное планирование - на один финансовый год - является оперативным планированием.

В процессе бюджетного планирования осуществляется:

- оценка расходов и доходов бюджета, величина и состав доходов, необходимых для текущего содержания учреждений социальной сферы, а так же капитального характера, источников покрытия дефицита бюджета;

- составление бюджетной росписи, обеспечивающей синхронизацию денежных потоков бюджета;

- оценка риска доходов и расходов бюджета по основным составляющим, и его учет.

2. Организация.

Организация управления бюджетом осуществляется соответствующим финансовым органом. В настоящее время финансовые органы являются одной из основных структур в органах исполнительной власти, поскольку именно они несут ответственность за постановку проблем финансового характера, анализ целесообразности использования того или иного способа их решения, и, в рамках своей компетенции, за принятие окончательного решения по выбору наиболее приемлемого варианта действий.

3. Мотивация (стимулирование).

С целью повышения результативности деятельности всех участников бюджетного процесса, предусматривается система морального и материального поощрения.

4. Учет.

Все операции, связанные с поступлением и расходованием денежных средств бюджета, подлежат бухгалтерскому учету. В Российской Федерации бухгалтерский учет движения бюджетных средств осуществляется в соответствии с Единый планом счетов, который утверждается Правительством РФ. Все операции по исполнению бюджета подлежат отражению в соответствующих регистрах учета. Под регистрами бухгалтерского учета понимаются документы, предназначенные для систематизации и накопления информации, содержащейся в принятых к учету первичных документах, для отражения на счетах бухгалтерского учета и в бухгалтерской отчетности.

Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм, показателей, сроков ее формирования и представления. В целях эффективного управления государственными финансовыми ресурсами на органы казначейства возложены функции организации и осуществления учета операций по движению средств бюджета.

По временному критерию выделяют оперативную, ежеквартальную, полугодовую и годовую отчетность.

Приказом Министерства финансов РФ от 15.03.2001 года № 23н утверждена Инструкция о порядке составления годового отчета об исполнении консолидированного бюджета субъекта РФ. Данный отчет формируется на базе представляемых отчетов об исполнении консолидированных бюджетов административно – территориальных образований, находящихся на территории субъекта, и отчета об исполнении регионального бюджета. Приложением № 1 к вышеуказанной Инструкции утверждена единая форма представления годового отчета для всех субъектов РФ.

Формируемая, на базе качественно составленной отчетности об исполнении бюджета, информация является основой принятия управленческих решений в процессе управления бюджетом.

5. Контроль.

В рамках предоставленных действующим законодательством полномочий, финансовый контроль осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти всех уровней бюджетной системы РФ.

Целью финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса является:

- обеспечение соблюдения действующего бюджетного законодательства в части формирования и исполнения бюджета: своевременное и в полном объеме поступление доходов и целевое расходование бюджетных средств;

- выявление и устранение негативных факторов, отрицательно сказывающихся на изменении финансового состояния и качества управления бюджетом, реализацию мероприятий, направленных на улучшение финансового состояния и качества управления бюджетом административно – территориального образования;

- выявление и устранение рисков бюджета.

6. Анализ.

Анализ бюджета – это сбор, обработка, хранение и использование информации в целях управления бюджетом. Анализ играет тройственную роль в цикле управления бюджетом:

- с одной стороны, он предшествует планированию бюджета и служит для оценки предшествующего и планового периодов;

- с другой стороны, он позволяет определить причины отклонений, возникающих в ходе исполнения бюджета;

- с третьей стороны, анализ следует за контролем, завершая цикл управления бюджетом, и служит для оценки результатов.

Экономический анализ бюджетных показателей – важнейший элемент бюджетного управления. Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса. Методика анализа избирается в зависимости от поставленных задач. По мнению автора, принципы проведения аналитической работы заключаются в следующем:

- анализ должен основываться на изучении широкого круга показателей, характеризующих экономическое или финансовое явление, процесс, тенденцию, иными словами, должен быть конкретным;

- анализ должен представлять собой систему аналитической работы по срокам, по охвату вопросов, приемам и взаимосвязи изучаемых показателей;

- анализ должен быть объективным: обоснованный подбор информации, которая способна всесторонне охарактеризовать всю совокупность причин и факторов, определяющих выявленную динамику и тенденции.

Результатом анализа должна быть разработка практических предложений и рекомендаций, на основе которых могут быть приняты управленческие решения, способные качественно повлиять на происходящие процессы, установленные при проведении анализа.