!Экзамен зачет учебный год 2023 / Preview

§ 1Государственное. управл ние

АдминистративноеправокакотрасльправовойсистемыРос

сийскойФедерации

объективносвязаносоциальнымявлением,

получившимДревнемРи обозначение

латинскимтер ином

"administratio",чтозначаетруководство,управление.

управления,подкоторым

Государственноеуправление—разновидностьсоциального

понимаетсяспецифическийвидгосудар

ственнойдеятельности,отличныйееиныхпроявлений

(напри мер,законодательная,судебная,прокурорскаядеятельность),атак

жеотуправленческой

деятельностиобщественныхобъединенийдругихнегосударственныхформирований

(трудовыеколлективы,

коммерческиеструктуры.п.).

отечественнойизарубежной

Термин"государственноеуправл"широкониеиспользуетсяв

научнойлитературе, такжевзаконодательмногихстверан.Более70летонупотреблялсяи

ноговидагосударственной

нас, даваятемсамымконституционныеоснованиядлявыделениядан

деятельности.

КонституцияРФ1993г.отказаласьэтоготермина.Вместонегов боротвведенновый

термин—

"исполнительнаявласть".

паразделениявластей.Так,

Объясняетсяэтоконституционнымпровозглашеприниемци

соответствии. 10Конституции

РФгосударственнаявластьосуществляетсянаоснове

разделения назаконодательную,исполнительнуюсудебную.

Всвязиэтимпредставляетинтерессоотношениегосударственногоуправления

исполнительнвласти.Нопреждейвс го

выясним,какоесодержаниевкладывалось

понятиегосударственногоуправления80хгг-.

дарственнойвласти

Местоирольгосударственногоуправлениямеханизмегосу

определялисьследующимихарактеристиками:

4РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

а) государственноеуправление—

конкретныйвидеятельнпосуществлениюти

едингосударственнойвласти,имеющийфункциональнуюкомпетенционную

специфику,отличающуюегоиныхвидов(форм)реализациигосударственнойвласти;

б) государственноеуправление—

деятельность исполнительно-распорядительного

характера.Основнымнаправлениемееяв

ляетсяисполнение,тоестьпроведениежизнь

законовиподзакон

ныхнормативныхактов.Достигаетсяэтацельиспользованием

необходимыхюридически-властныхполномочий(распорядительство);

в) государственноеуправление—

прерогативаспециальныхсубъект,обобщеннов

обозначаемыхкак

исполнительно-распорядительныеорганыгосударственнойвласти

или

же органыгосу

дарственногоуправления',

исполнитдельнаяятель

ность,осуществляемая

г) государственноеуправление—

процессе повседневногоинепосредствен

ного руководствахозяйственным,социально-

культурнымиадмини

стративно-политическимстроительств.Непосредсм твеннакогость

руководствабылаобусловленатем,чтоименновведенииоргани(

зационномподчинении)

органовгосударственногоуправлениянахо

дилаосновнаяьмассаобъектовсобственности,

выражаятемсамымкачествогосударствакаксобственникаосновныхсредствпроизвод

ства;

д)

государственноеуправление

— подзаконная деятельность,осуществляемаяна"

осноивоисполнениезакона";онавторична

потношениюкзаконодательной

деятельности.

ния,ккотормойжно

Таковабобщеннхарактериягостикаударственногоуправле

добавитьнекоториныспецифическиеегопризнаки,вчислекоторых:

вертикальность (суборди-нацость,иерархичностьон)системыисполнительно-

распорядительныхорганов;реализацияпринадлежащихэтимсубъектамюридически-

тоестьвовнесудебномпорядке;

властныхполномочийв

административном,

предусмотреннаядействующимзаконодательствомвозможность

административного

правотворчества

(сочетаниепра

воприменениясправоустанов);вклениемючениев

механизмси(

стему)государственногоуправлениянетолькоисполнительно-

аппарата(например,

распорядительныхорга,новсехиныхзвеньевуправленческого

администрациигосударственныхпредприятий)

ит.п.

Втакомпониманииорганыгосударственногоуправлениярассматривалиськачестве

исполнительногоаппарата

государственнойвласти,являющегосяосновнымзвеном

практичреализскойзаконодательствации, такжеиныхправовыхакт рганов

основных

государственнойвласти,тоестьСоветовразличныхуровней.Всвоих

организаципроявленияхнныхэтиорганыбылипривя"

заны"прямоилиопосредованнок

системеСоветовнародныхдепу

татов.

Глава1Государственное. управл,исполнительнаяниевласть5

Изложенноепозволяетобратитьвниманиеещенадвапринци

пиальныхобстоятельства.

Преждевсего—государственноеуправ

лениосуществляющиеегофункции

государственестьорганы

составнаячастьединогомеханизмагосударственнойвласти.

Второеобстоятельствосвязанотем,чтоприхарактеригостикеударственного

управленияакцентируетсяегоисполнительноеназнач.Всвязиниеэтимвозникает

вопрос:каковместитьуп

равляющеевозд йсисполнительствомтвие?

Сутьданнойпроблемызаключенавследующем.Управление

различнымисторонами

государственнойиобщественжизнойеи

являетсяисключительнойфункцией

исполнительногоаппарата

сударства.Вэтомпроцессеактивноучаствуютидругие

субъектыедингосударственнойвласти.Приэтомглавноесодержании

управляющего

воздейсостоиттвияне ольковпринятиисоответ

ствующихреше(нийапример,законов),

авихреализации,тоесть

встрогомпроведениижизньсодержащвнихюридическися-

властныхтребован.Аэтоиестьйпроцессисполнения.Конечно,и

самзаконодатель

осуществляетилиныед йствия,обеспечивающиеисполнпринятыхниеимзаконов.Но

образие

онневсостоянии

взятьнасебяданнуюфункциювполномобъеме,учитываямного

обществеотношенийных,нуждающихсявупор дочива

ющем,тоестьпостоянном

управляющвоздемйствии.Вообщене

допустимозаконодателюсамомуисполнятьзаконы.

Поэтомуивоз

никанеобходимостьвспециализированномуправленчзвескомне

государственнаппарата,осуществляющемготакоевоздействие

висполнительно-

распорядительномварианте.Значит,исполнение—это,врассматривааспе,момктеиесть,по

существу,непосредствен

наягосударственно-управленческаядеятельность,тоесть

управляющеевоздействиеисполнительствополносотьювместимы.При

этомнеимеет

принципиальногозначения,ктявляетсясубъектом

принятиясоответствующегорешения—

законодательныйлибоис

полнительно-расп рядительныйорган(исполнениезаконалибо

подзаконнормативногоакта).

муправлениюкак

Таковынаиболееемкиечерты,свойственныегосударственно

разновидностисоциальногоуправления.

§ 2Исполнительная. власть:механизм,соотношениегосударственным

управлением

Государственнаявластьвсегединавсвоихосновныхпрояв

лениях:

законодательство,исполнителъство,правосудие.

очевидна)исходитиз

Теорияразделения" властей" условность( даннойформулы

следующихпринципиальныхпозиций.Госу

дарственнаявластьнеможетпринадлежать

одномулицуилиодно

мугосударственномуоргану,ибоэтосоздаетугрозупоявления

тоталитар, ноготидемократическрежима.Не ожетгонатакже

6РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

ограничиватлишзаконодательсся .Соответственноомгосудар

ственнвластьядолжнастроитьсянаопределенфункциональой-

но-компетенционнойспециализации,ненарушающ,однако,еей

принципиальногоединства.Этоозначает,чтоименновластьее

государственно-правовомвыражении(юридически-властныепол

номочия)служитединойосновойфункционированиясубъектов,

олицетворяющихтуилинуюееветвь.Всеони—ветвиединого

"дерева".Норазделвластныхфункциймеждуниминеобходим,а

потомуипоявилисьтриветвигосударственнойвласти,отличаю

щиесяопределеннойстепеньюсамостоятельнос.Каждойветсови

ответствуютсубъекты(органыгосударственнойвласти),еевыра

жающие.

,

дарственно-властного

Всеэтовпринципебылохарактерноидляорганизациигосу

механизмавсоветскийпериоднаоснове"раз

делениятруда"внутринего.Нетождественны

ливтакомслучаеразделение" труда" разделение" властей"?Имеютдостаточныея

основаниядляположительответаногоданныйвопрос,такак"вет"властиь вид"

труда"поееосуществлениюсвязываютсяпрактичдеятельнскойгосударственныхтью

органов,функцио

нальноик мпетенционноотличающихсядругдруга.Крометого,

государственнаявластьрассматриваетсяобоихслучаяхкакеди

ныймеханизмсчисто

внутреннимраспределефункцийиеммеж

дуегоэлементч(астями,ветвями,видами

работи.п.)Нако.

нец,вобоихслучаяхглавныйакцентделаетсянасоотношениивет

вей

властииливидов" работ".Налицо,следовательно,отсутствие

сущностныхразличий

между"разделениемвластей" "разделени

емтруда".Чтожевтакойситуациихарактерно

дляисполнитель нойвласти?

представляетсоботносительной

самостоятвельнуютвь

^ 1. Исполнительнаявласть

(вид,разновидность)единг йсударствен

нойвластиРФ,тесновзаимодействующую

законодательнойи

судебнойееветвями.Разделениевластейльзяабсолютизировать,

доводяделодопризнанияполнезависимостиой каждойветви.Все

онивзаимосвязаны,

что, днако,недолжноприводитькподменеоднойветвластидругой,квторжению

законодательнойвласти

всферуисполнительнойвластинаоборот.

кционально-

2. Исполнительнаявласть

самостоятельна,нотольковфун-

компетенционномсмысле.Еефункциисвязаныпрак

тическойреализациейзаконов

общегосударственноммасштабеисполните( ),длчегоьствояиспользуетсяопределенная

чийприходитсяна

частьго сударственно-властныхполномочий.Другаястакихьполномо

долюзаконодательнойисудебнойвластей.Сле

довательно,исп лнительнуювластьможно

сти

характеризоватька

чествеподсистеврамкахысистемыдингосударственнойвла

илижемеханизма.Однаконе бходимоучитывать,чтодей

ствующимзаконодательством

фиксируютсяфункциикомпетенция

Глава1Государственное. управл,исполнительнаяниевласть7

несамойисполнительнойвластикакгосударственно-правовогоинститута, лишь

субъектов,реализующихеенатомилиномуровнегосударственорганойизации

(например,статусфедераль

ныхирегиональныхоргановисполнительнойвласти).

ственно-властного

3. Исполнительнаявласть—

непременныйатрибутгосудар

механизма,построенногонаначалазделениях

властей.Онавсегдасуществует

нарядус

законодательнойисудеб

нойвластями.

ДопринятияКонституцииРФ1993г.законодатель

ная

властьосуществлялтольконафедеральномсьиреспубликанскомуровнях.Разделение

властейбуквальномсмыслеимелоиз

вестныеформальныеограничения.Сейчт ковыес

вовое

отсутствуют,такаквсесубъектыФедерациивправеосуществлясобственноеьпра

цииРФ).Естестве,чтонноа

регулирование,включаяпринятиезаконовст(. 76Конститу

указанныхуровняхосуществляетсяисполнительнаясудебнвластья.Тамже,где

ственно-

отсутствуютри

ветвигосударственнойвласти,исполнительнаявластьеегосудар

Например,еенетнауровне

правовк(онституционном)значениинефункционирует.

отдельныхгосударственныхпредприучрежденийятий,негосударственныхформирований.

властныхполномочий,есть

4. Исполнительнаявласть,

какилюбоедругоепроявление

способностьивозможностьоказывать

определяющеевоздействиенадеятельность,

знаком

поведение,право

возможностьподчинятьдругихсвоейволе.Ееотличительнымпри

являетсято,чтовластьреализуетсявотношениикразлич

нымколлект( иливным

индивидуа)элементамьнымгосударственно-организованногообщества,тоестьв

общегосударственноммас

штабе ивкачестве специфическойгосударственнойфункции,пра-

воприменителъного (правоисполнительного)характера.Данноека

чествоисполнительной

властинаиболеесущественно,такакрас

крываетееособуюгосударственно-правовую

природу,позволяет

отгранисполнительствочитьтакогохарактераотисполнительства

(исполнен),присущегоялюборганизованнойячейкечеловеческогоколлективаили

обществакачествередствауправлениясобственныделасамоорганизация( и ).

неможет

5. Исполнительнаявласть,

являясьветвьюедингосударственнойвласти,

Соответствующийвидтакой

отождествидомлятьсягосударственнойдеятельности.

деятельности—несамавласть, лишьформаеепрактичреализацииской.

Следовательно,

исполнительвластьнетождественнааяисполнитдельнойятельности.

Власть—сущностноевыражениетако

войдеятельности,еефункциональной

базового

направленностикомпетен-

ционнойопределенности,тоестькатегория

характера.В

силуэтогоисполнительнаявластьнетождественнаигосударствен

ному

управлению,котороевсегдахарактеризовалоськакопределен

ныйвидгосударственно-

властнойдеятельности.

9

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

6. Исполнительнаявласть,

выражающаясяособомвидего

сударственной

деятельн,псвоейстисутиправоприменительна.

Это—еепринципикачествольноеи

назначение.Однакоимеетсяввидуправоприменениеособогорода.Так,судебнвластья

такжеявляетсяправоприме,нительнойприменениеисполнение( )требований

законодательстваосуществляетсяеюпреимущественно

негативных случаях,тоесть

когдаэтитребованиянарушаютсяи

возникаетнеобходимостьвсудебномпринуждениилибо

всудебной правоохране.Дляисполнительнойжевластихарактервосновном

полнениетребований

правоприменение позитивного харак,тоестьрапрямоеис

законодательствапреждевс гоцеляхнор

мальнойиэффективнойработывсех

находящихсяподеевоздей

ствиемобъектэковномики,культурыи.п.

7. Исполнительнаявласть

имеетопределенноесубъектноевыражение.Этозначит,

наделенных

чтонаолицетворяется

вдеятельности

специальныхсубъектов,

исполнительнойкомпетенци

ей— органамиисполнительнойвласти.

Естественно,чтоими

не могутбытьнизаконодательные,нисудебныеорганыгосударствен

нойвласти.

Исполнительнаявластьприобретаетдинамическиекачества

через деятельностьэтих

государственорга.Федеральныеыхов органыисполнительнойвластиорганы

единуюсистему

исполнительной

исполнительнойвласубъектовти Федерацииобразуют

властиРФст(. 77КонституцииРФ).Таковычеткоопределенные

характеристикиисполнительнойвласти.

конституционные

границы,необходимыеляпониманиясубъектной

8. Исполнительнаявласть,

имеясубъектноевыражение,неможетпониматьсякак

системаоргановгосударственнойвласти,

призванныхосуществлятьисполнительную

деятельность.Из. 77

КонституцииРФвовсевытекаетвыводтом,чтоединаясистема

органовисполнительнойвластиестьсамаисполнительная

власть.Онаполучаетсвое

выражениеихпрактичдеятельской

ности.

9. Исполнительнаявласть

всоответствииКонституциейРФорганизуется

осуществляетсянаначалахфедерализма.Этоозна

чает,чтоконституционнымили

законодательнымпутемпроводитсяразграничпрениедметовведенияполномочийт(.е.

нымиорганами

компетенции)междуфедеральнымиисполнительнымиоргананалогич

надлежитФедеративномудоговоруиным

субъектовФедерации.Важнаярольприэтомпри

договоразграничмпрениидметовведенияполномочий(ст. 11КонституцииРФ).

10. Исполнительнаявласть

характернатем,чтовнепосредственномраспоряженииее

субъектовнаходятсявсенаиболеесущественныеатрибутыгосударственнойвласти,как-

то:финансы;важнейшиесредствакоммуникац;армиияиныевоинскиефор-

лиция,службы

мированиянапример( ,внутренние,железнодорожныевойска),ми

внутрени нешнейбезопасности. .

ниявопроса

Изложенныеположениядаютнеобходимуюосновудляреше

соотношении исполнительнвластигойсударственногоуправления.

Правонажизньимеютобеэтигосударственно-правовыека

тегории.Государственное

управление—реальность,безкоторойнеможетработатьгосударственно-властный

механизм.Посвоемуна

значениюонопредставлясобойнечтоиное,каквид

государственнойдеятельности,врамкахоторогопрактическиреализуется

исполнителгмаявласть.

ществляетсяи рамках

Следовательно,государственноеуправлпрактическиниеосу

государственнойвласти,базирующейсяна

началразделенияхвластей.Исполнительная

властькакпроявлениеедингосударственнойвластиприобретаетреальныйхарак

терв

деятельностиособыхзвеньевгосударственногоаппарата, настоящеевремяименуемых

исполнительнымиорганами,

апо

существуявляющихсяорганамигосударственного

рядительная

управления.Го

сударственноеуправление,понимаемоекакисполнительно-распо

деятель,непротивопоставляетсяостьреализации

исполнительнвласти, онимаемойкак

деятельностьсубъектов

этойветвласти.

ЛесногокодексаРФ—

Вэтомсмыслеинтереспредставляет,например,разделIII

"Государственноеуправлобластиниеис

пользования,охраны,защиты...лесов", главе8

ное

которговгорится

оборганах" исполнительнойвласти,осуществляющихгосударствен

управление" регулируемойкодексомобласти

1.

управление" —более

Следует,однако,иметьввиду,чтопонятиегосударственное"

широкоепосравнениюисполнительнойвла

стью.Последняявизвестномсмыслепроизводна

отгосударствен ногоуправле.Онпризванаияопределитьобъемхарактер

сударственно-

государственно-властныхполномочий,реализуемыхвпроцессего

сударственноеуправление—это сть

управленческойдеятельности.Сдругойстороны,го

тотвиддеятельности,ко

торыйнаправленпрактическуюреализациюисполнительной

ниедеятельностипо

власти.Исполнительнаявластьсущесоставлятвусодержат

государственномууправлению,выражаяпреж

девсегоеефункциональную(исполнительную)

направленность.

менноявляютсязвеньями

Соответственно,всесубъектыисполнительнойвластиодновре

системы,государственногоуправления.

Однакодалеконевсетакогородазвеньямогут

бытьсубъектамиисполнительнойвластиееконституционномсмысле.Впротивном

См.СЗРФ. 1997№5.Ст. . 610.

10

11

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

Глава1Государственное. управл,исполнительнаяниевласть

случаепридетсяпризнатьвкачестветаковых,например,администрацию

государственногопредприлиятияучрежденият.п.,такихзвеньевсистемы

государственногоуправления,к торыенаходятсязапределамидействияпринципа

разделениявластей.

Изложенныепозициинуждаютсявопределенныхуточнениях,сутькоторыхсостоитв

следующем.

синонимгосударственно-управ

ленческойдеятельностив

Государственноеуправление—

широкомсмыслеиформапрактической

реализацииисполнительнойвластиее

собственномсмысле.

понятие,границыко

тороговс временных

Сферагосударственногоуправления—

условияхопределяютсянетолькопрактичес

койдеятельнпореализациистью

исполнительнойвласти,тоесть

собственноработойсубъекэтойветвигосударственной

власти,

ноивсемиинымипроявлениямигосударственно-управленческойдеятельности

(например,деятельностьуправленческихпосвоемухарактерузвень,неявляющихся

непосредственнымисубъекта

мисполнительнойвласти).

этофункци онированиесубъ ктов

Государственно-управленческаядеятельность—

исполнительнойвластииныхзвеньевгосударственногоуправленияреализацииих

задачифункций.

—субъектыисполни-'тельнойвластииные

Органыгосударственногоуправления

звенья,осуществляющиетомилином

объемегосударственно-управленческую

деятельность.

собирательныйтермин,который

можетбытьиспользован

Исполнительорганы— е

дляобозначениявсехсубъектовгосудар

ственно-управленческойдеятельности,включая

субъектыисполни

тельнойвласти, такжеорганыуправления,действующиезапределами

практичреализациискойисполнительвластинапример(ой ,исполнительорганые

системыместногосамоуправления,

органыуправленияпредприятий,учреждений,

общественныхобъе

динений,коммерческихструктур).Приэтомналицотождествен

ность

понятий"субъектисполнительнвласти" "ойрганисполнительнойвласти".

пониманиивизвестной

Исполнительнаявластьеегосударственно-управленческом

мере"отказывается" функцийнепосредственногоуправления^преждевс экономикойго,

господства

социально-куль

турнойсферой),стольхарактерногодляусловийбезраздельного

государственнойсобственности,тоестьпочтиполного

обобществлениявсехсфержизни.

Наэтойосновепроявляетсятен

денциястановлениясистемы

государственного

регулирования.

Если государственноеуправлвсегданисходилоизнеобходимости

постоянногоинепосредственногопрямого( )вмешательствааппаратауправленияжизнь

объектов, сейчасглавныеориентиупрыавляющеговоздейсвязываютсятвия

самостоятельностьютехилиныхструктур, ихизвестнымобособлением.Обэто,в

част-

ности,свидетельстпровуетодимыйкурснареальноеобеспечение

ихоперативной

хозяйственнойсамостоятельностинарегиональном

иместномуров,няхконцентрацию

вниманияфедеральценых

тровисполнительнойвластинавыработкеэкономической

политикиустановленииорганизационно-правовыхосновзарождающегосярынка,

этопотребовалорешительного

стимулированиепредпринимательства. .Все

пересмотратехначал,которыеотож

дествлялисьтакназываемойадминистративно" -

команднойсис

темой".

нымрегулированиемнет

Однакомеждугосударственнымуправлениемгосударствен

принципиальныхзличийпоцелевомуназначению.Малот ,гопосвоейсути

регулирование—

непременныйэлементгосударственно-управленческойдеятельности,одна

сявподчинении

из еефункций.Всамобыденномсмыслерегулированиевыражает

определенному

порядку,

в упорядочении техилиныхдействий.Налицополное

совпадениепризнаковрегулирова

нияуправления.Фактичречьскиможетидтио

ческих

различном(боль

шемилименьшем)удельномвесеучастиягосударстваэкономи

иныхпроцессах:либоононепосредственноуправляетобъ

ектами,либовыступаетроли

регуляторанаиболееважныхоб^щественномсмыслеуправленческихсвязей.Темне

менеевсеэтовзначительнойстепениусловно,иб,управляя,государегулируетство,а

регулируя—управляет.Сопределеннойдолейусловностиможноутверждать,что

государственноеуправление

традиционносвязываетсяналичиемуегосубъектов

своздействием

подчиненныхобъектов,а

государственноерегулирование—

преимущественнонаорганизационнонеподчиненныеобъекты.Новтом,ивдругомслучае

налицонаиболеебобщенныевариантыпракти

ческойреализацииисполнительнойвласти.

Посуществугос дарственноеуправл—понятиениеболее

широкоепосравнению

государственнымрегулированием.Сдру

гойстороны,государственноерегулирование

ствия,

значительноймере

связаноиспользованиемкосвенныхсредствуправляющеговоздей

тоестьналоговых,льготныхи.п.,обобщеннохарактеризу

емыхвкачестве

экономических

методовуправления.

ленческойдеятельности

Внастоящеевремяцентральноеместовгосударственно-управ

занимают:

дарственныхпрограммах

а)разработкаиреализацияполитики,выражающейсягосу

общефедеральногоирегиональногомасштабов(например,приватизации,демонополизации,

инвестиционная,жилищ,энергетическая.п.);

иорганизационныхоснов

б)установлениеэффективноепроведениежизньправовых

хозяйственнойжизнапример( ,государ

ственноестимулированиепредпринимательства,

обеспечениеравноправиявсехформсобственности,защитапрсобственника,ох-

12

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

ранаправпотребителей,пресечениемонополизманедобросовес

тнойконкуренциит.п.);

в)управлениепредприятиямиучреждениямигосударствен

ногосектора;

г)регулированиефункционированияразличныхобъектовне

государственногосектора;

д)координацияфункционированационализияированного

денационализированного

секторовхозяйственного,социально-куль

турногоиадминистрат-поливнотического

строительства;

ностейфизических

е)обеспечреализацииниеправ(ключаяихохрану)иобязан

управления;

юридическихлицвсферегосударственного

ботойуправляемойи

ж)осуществлениегосударствеконтроляногоинадзозара

регулируемойсфер.

основныефункции

исполнительнойвлас

ти,тоестьведущие

Посущесэтову—

направлениягосударственно-управленческой

деятельности.Внихнаходитсвоепрямое

выражение приоритет публичныхтересов

всферегосударственногоуправления.

Г л а в а 2

ПРЕДМЕТИМЕТОДАДМИНИСТРАТИВНОГОПРАВА

§ 1Обществе. отношные,регулируенияадминистративнымые

правом

Административноеправо

представляетсоботрасльйправо

войсистемыРФ,которая

призванарегулироватьобщественные

отношения,непосредсвязанныетвенно

государственно-управлен

ческой деятельнос,апотьюомуобобщенноиназываются

управленческими.

Такогородаотноше,мнияогообразныепосвоемухарак

теру,исоставляют

предметадминистратиправа. ного

родеявляющиеся

Следоват,нвсельнообществеотношенияные,посвоейпри

управленческими,могутбытьотнесеныкпредметуадминистратиправа.Вчастностиного,

этотношения,воз

никающиевсвязифункционированиемнегосударственных

ит.п.).

формиробщественные(ваний объединения,коммерческиеструктуры

Внихпревалируютволяинтересычленовданныхобъеди

нений,выражаемыене

юридическихнормахнапример( ,вустав

ныхнормах).Ноэтонеозначает,что

административноеправобез

различнокорганизациидеятельностинегосударственных

действиенанихвтех

формирований.Егонормыоказываютопределенноерегулирующеевоз

случаях,когдаэтопрямопредусматривает

сядействующимзаконодательством.

Приэтомдостигацельтсяподчинения" "деятельноститакогородаформирований

требованиямобщегоправовогорежимавсферегосударственногоуправления,обеспечения

законностиихзадач

ифункций.Этацельдостигаеустановлениемсяобязательнойих

ссубъектами

государственнойрегист,регламентациейации ихвзаимоотношений

исполнительнойвласти,осуществлениемгосударственногоконтроляинадзораза

соответствиемихдеятельности

требованиямзакона,административно-правовыхнормит.п.

Вотдельныхслучадминистративноеяхправорегламентируетнекоторыестороны

нийнапример( ,применительнок

внутреннейжизнегосударственныхиформирова

трудовымколлективам), также

можетпредостаимвлятьозможностьиспользовать

внешне-властного

пределами ихвнутреннейорганизацииопределеннуюдолюполномочий

характе,впраинципенесвойственныхимсилуих

общественной,анегосударственной

(публично-правовой)природы.

14

15

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

Глава2Предмет. иметодадминистратиправаного

Темнеменее,главное,чтохарактернодлярегулятивнойролиадминистративного

праваи чемвнаибольшейстепенипроявля

ютсяегособенности—это

функционированиесистемыисполни

тельнойвласти.Соответственадминистративноеправо

фактическивыступкачествеет

юридическойформы

реализзадачции,

функций,методови

полномочий,возлагаемыхКонституциейдей

ствующимзаконодательРФнаствомубъектов

исполнительнойвла

сти,функциониврамкующихразделениявластей.Поэтому

сущиегосударственно-

администратипраотчвноетливовыражаособенностивсе ,при

управленческойдеятельности,являясьпо

своемуюридическомуназначению

управленческим правомили( —правомуправления).Закрепляясоответствующиеправила

ческим

поведениявсферегосударственногоуправле,онопридаетияуправлен

общественнымотношениямхарактерправоотношений.

ванеобходимоучитывать

Дляправильногопониманияпредметаадминистративногопра

рядважныхобстоятельств,совокупность

которыхпролисветаетнаегореальноеместов

российскойпра

вовойсистеме,наегослужебнуюроль.

правооказывнает

Во-первых,своерегулятивноевоздействадминистративное

управленческиеобществеотношенные,прия

даваяимтемсамымупорядоченный,тоесть

соответствующийин

тересамгосударстваиобщества,характер.Вцентрееговнимания

возникают всвязи с

находятсятевидытакогородаотношений,которыенепосредственно

практическимвыполнензадачифункцийем

государственно-управленческойдеятельности.В

онно

них субъектиспол

нительнойвласти

проявляетсебяфункциональнокомпетенци-

именновкачестветаково.Егофункционированиеестьпрямоевыражениемеханизма

(системы)исполнитвельнойтвиединой

государственнойвласти.

вают

сферой

Даннуюобластьобщественныхотношенийтрадиционноназы

государственногоуправления,

врамкахоторойсубъ

ектыисполнительнойвласти

повседневноруководятхозяйственны

ми,социально-культурныиадминистративно-

сферы

политическими процесвойственсами длянымиихсредствамиметодами( ).Границы

государственногоуправления, которвозникаютйобществеотношенияные,

регулируеадминистративнымыеправ,определяютсяпреждевс наличиемго

специальныхсубъектов—

органовисполнительнойвласти(исполнительорганов).ых

Данноеусловиеим существенноеетзначение,такакдалеко

невсякоеобщественное

отношениевсферепрактичдеятельской

ностиразличныхсубъектовисполнительнойвласти

идажесих

участиемможетбытьбесспотрнесенокчислууправленческих,

составляющихпредметадминистратиправа.Иногоачеговоря,не

всеуправленческое

тождественноадминистративно-правовому.

Субъектыисполнительнвластимогутйсовершитатькиед йствия,которыев

соответствиинормамироссийскогозаконо-

раслямиправа(например,

дательстварегламентируютсянеадминистр,адругимитивнымот

заключениегражданско-правовыхсде

лок).Фактическивсферегосударственного

и

управлениямогутдействоватьнормыгражданского,трудового,финансового,земельного

другихотраслейправа,причемимирегулируютсялишьотдельныестороныдеятельности

исполнительоргановых

1.Значит,

личиесубъектаисполнительнойвластиданном

егов

общественномот

ношеневсегдаиидостаточнодлятого,чтобыквалифицировать

качествеуправленческогои,следовательно,нуждающегосяв

административно-правовом

оформлении.Например,конституцион

ныенормырегламентируютосновывзаимоотношений

тистраны—

ПравительстваРФ—высшегозвенасистемыоргановисполнительнойвлас

ГосударственнойДумой,тоестьорганомзаконо

дательнойвласти.Субъект

исполнительнойвластиналицо,однако

отношениятакогородаявляютгосударственноя-

сяв

правовыми, не

управленческими,хотявнешнейсторонмогутыивоспринимать

качестветаковых,ирегулируютсяонинормамиконституци

онногоправа.

сучастием

Во-вторых,административноеправорегулируеттеотношения

которыескладываются

соответствсубъектовющихисполнительнойвласти,

поповоду

осуществленияимивозложенных

именноанихуправленчесфунк.цийИмеетсяихввиду

номочий.Без

практическаяреализацияпринадлежащихимюридически-властныхпол

таковыхисполнительныйорганнеможетвыступать

вролисубъектаисполнительной

власти,осуществлятьуправлен

ческиефункции.Управленческиеотношенияпредставляют

субъектов

собой "поле"примененияполномиочийсуществленфункцийменноя

исполнительнойвласти.Иначесамог сударственноеуп

равление,соответственно,

административноеправо,юридически

егообслуживающее" ",становятсябеспредметными.

В-третьих,следуетособоп дчеркнуть,чтоуправленческимипо

своейсутимогутбыть

обществеотношенияные,входящиепр д

меттрудового,финансоводажегражданского

рования.

права,что, днако,

неисключаетихизмеханизадминистративно-правовогорегули

Врядливсилуэтогоможноутвержд,чтоатьдминистратив

ноеправорегулируетвсе

управленческиеотноиг,заисключения

ниемтех,которыезакрепленыдругими

отраслямиправа.Последняяоговоаркагументируется,вчастности,тем,что,якобы,

руетсярудовымправом,

управленческаядеятельностьадминистпредприятийациирегули

управленческаядеятельность,связаннаяфинансами, —финансовымправом.Ноэто

далеконетак, ,

См.,например,ст. 3, 8, 13,ГКРФ51.

16

17

РазделIАдминистративное. пра правовойсистемеРФ

Глава2Предмет. иметодадминистратиправаного

скорее,наоборот:еслиимеетместореализацюридическия-влас

тныхполномочий

исполнительногохарактера,административное

правонеможетбыть"вытес"неноормами

сопредельныхправовых

отраслей.Посколькусубъектыисполнительнойвласти

кционируютв

(исполнитель ныеорганы)всоответствииросс йсзакимонодательствомфун

качествеобязательнойсторонывразличногорода

общественныхотношенияхимущественного,

финансового,прир до

охранного,предпринимательскпрочегохарактераго,постольку

ив

названныхсферахвозникаютуправленческиеотнош,сония

ставляющиепредмет

администратиправа. ного

Управленческиеотнош,регулируенияадминистратиыеправом,многообразныным.

выделяютсяследующиенаиболее

Так,взависимостиот

особенностейихуча

стников

типичныеихвиды:

ти,находящимися

а)междусоподчиненнымисубъектамиисполнительнойвлас

различноморганизационно-правовомуровне

(например,вышестоящиенижестоящие

органы);

отсутствовать.Нонподобнойситуацииобязательнозаменяется

равнозначнойпо

юридическомусмы торонойлу,которнаделея

нанеобходимымобъемомюридически-

властныхполномочий.Эта

сторонаполучаеттемсамымвозможновыступатьужеиот

именигосударства.

номотдельными

Так,органыместногосамоуправлениямогутнаделятьсязако

государственполныомочиямиспередачейне

обходимыхдляихосуществления

материальныхфинансовых

сред(ст. в132КонституцииРФ).

которыевозможнымежду

Во-вторых,особоследуетвыделитьуправленческиеотнош, ния

различнымизвеньямисистемыисполни

тельнойвласти, однойстороны,иисполнительными

органа(мид министраци)систместногоймы самоуправления, другой.Всо

ответствии

КонституциейРФорганыместногосамоуправленияне

входятсистемуорганов

государственнойвласти(. 12)Однако.

этиорганемогутыбытьисключеныизчисла

возможныхучаст

никовуправленческихотношений,регулируеадминистративых

ным

правом1.

всферегосударственного

В-третьих,управленческаядеятельностьимеетместонетолько

управлеи нияутреннейжизнегосуи

дарственныхформирований.Практическиее

отдельныепроявления

можнообнаружитьвпроцессефункциониргановования

новпрокуратуры.

законодательнойпредставительной( ) судебнойвласти, такжеорга

Например,впроцессеруководстваихрабочим

аппарат,егдеятельностим . .

Подобногородавнутриорганизационныеотношениятакжре

гулируютсянормами

администратиправа.Крнотогоме,суды

(судьи)частореализуютюридически-властные

полномочия,харак

терныедляисполнительоргановнапримерых( , наложении

административныхвзысканий,рассмотразрешениии жалобгражднан

неправомдействиярныеоргановуправлениядолж

ностныхлиц).Естественно,чтотакого

родаихдейстивияозника

ющиеприэтомотношенияпрямовписываются" " предмет

административногоправа.

разнообразен, в

Следовательно,предметадминистратиправадостаточноного

принципеохватываетоднотипныеобщественные

отношения,управленческиепосвоей

природе,аименно:

врамкоторыхахнепосред

ственнореализуютсязадачи,

а) управленческиеотношения,

функцииполномочияисполнитель

нойвласти;

1 Например,всоответствииФедеральнымзакономот28августа1995г. Об" общих

принципахорганизацииместногосамоуправления" изменениямидополнениями,

внесеннымиФедеральнымзакономот7июля2000г.,высшеедолжностнсубъекталицо

РФможетвустановленныхслучаяхотрешитьглавумуниципальногообразованият

должности.

внутриорганизационногохарак

тера,возникающие

б) управленческиеотношения

процесседеятельностисубъектовзаконодательной(представительной) судебнойвласти,

атакжеорганов

прокуратуры;

возникающиесучастиемсубъ

ектовместного

в) управленческиеотношения,

самоуправления;

организационногохарактера,возникающие

г) отдельныеуправленческиеотношения

всферевнутренней" "жизниобщественныхобъединенийдругихнегосударственных

внешне

формиров,атакженийвсвязиосуществлениемобщественнымиобъединениями

властныхфункцийполномочий.

ределенныйправовой

Административноепра рамкахсвоегопредметасоздаетоп

режим организациидеятельностипрежде

всегосубъектовисполнительнойвласти

полнсомответствииих

конституционазннымачением, такжеповеденвсехияных

чаетсяосновное

участниковрегулируправленческихемыхотношений.Вэтомзаклю

проявлениеслужебнойролиданнойотраслирос

сийскогоправа,егорегулятивфункцияая.

Такимобразом,

административноеправо—трасльроссий

скойправовойсистемы,

представляющаясобойсовокупностьпра

вовыхнорм,предназначенныхдлярегулирования

общественныхотношений,возникающсвязипохповодупрактичеализацииской

впроцессеуществления

исполнительнойвласти

(вболееширокпонимании—

государственно-управленческойдеятель

ности).