!Экзамен зачет учебный год 2023 / Preview

лицами, такжеорганамиуправленияруководителямикоммерчесинекоммерческих

организаций;

нымиорганами

б)соответствиезаконамправовыхактов,издаваемыхуказан

должностнылица.ми

миПравительствРФ.Этом

Прокуратуранеосуществляетнадзораактами,издаваемы

—прерогативаконституционногоконт

роля.ОднакоеслипринятоеПравительством

постановленпротие

воречитКонституцииРФеезаконам,тоГенеральныйпрокурор

вправеинформироватьобэтомПрезидентаРФ.

прокурорам

Прокуратуранаделенакомплексомполномочий,позволяющих

управлен, инимерыатьпо

своевременнореагировнаатьрушениязаконностив

устраненпричинюусловийеенарушения,восстанавливатьнарушенныеправа,

привлекатьот

ветственностивиновныхлиц.

1 ВВСРФ. 1992№8.Ст. . 366;СЗРФ. 1995. JV°Ст 47.

4472' 1999№7

Ст. 878.

Полномочияпрокурорасуществлениюобщегонадзораза

крепленывст. 22, 27

ЗаконапрокуратуреРФ.Всоответствии

своейкомпетенциейонвправе,по

предъявслужебненииудого

стоверения,беспрепятственновходинаерриториюьв

ватьот

помещенияобъектовнадзо,праоверятьисполнениеимизаконов;требо

руководииныхтелейдолжностныхлицобъектовнадзора

представлениянеобходимых

материалов,документов,статистичес

кихдругихсведений, томчислеакты,изданные

имиснаруше ниемзакона.

ленияспециалистовдля

Прокуроримеетправотребоватьотдолжностнлицвыдех

выяснениявозникающихвопросов,поко

торымнеобходимыспециальныезнания;

проведенияирокевизийдеятельностиподконтрольныхилиподведомственныхим

организаций,предприятий,учрежденийвсвязимеющимисяу

негосведениямио

нарушенияхзакона.Должностныелица,которым

поступилотребованиепрокурора

проведенииирокевизий,;

обязанынезамедлительноприступитькегоисполнению.

Прокуратуранаделенаправкоординациимдеятельностиправоохранительныхорганов

поборьбеспреступностью.

Впроцессеобщенадзорнойдеятельностипрокуроррассматриваетпроверяет

заявления,жалобыииныесообщениянарушенправисвободичеловекаигр жданина

дению,

ивслучаеобнаружениятаковыхпринимерыаетпоихпресечениюпредупреж

коналиц.

привлечениюкответственвиностиввныхарушенииза

Прокурорвправепроверятьзаконностьадминистративногозадержанияграждан

освобождатьсвоимпостановлениемтехиз

них,которбынезаконнолиподвергнуты

административномуза-.

держаниюнаоснованиирешенесудебныхияорганов;

ствооб

предусмотренныхзакономслучаяхвозбуждатьуголовноеделоилипроизвод

административномправонарушениилиботребоватьпривле

чениянарушившихзаконлицк

иномувидуответственности,уста

новленнойзаконодательством;обращатьсясудза

защитойправзаконныхинтересовграждан,общества,государства;вызывать

закона.

должностныхлицграждляанобъясненийпоповодунарушений

Проверкиисполнениязаконов,законностииздаваемыхподнад

зорнымиобъектами

правовыхактов,нарушенправисвободя

гражданосуществляютсяпрокуратуройна

основаниипоступивших

внеесообщений,заявлений,жалоб,сведенийофактнарушениях

законности.

вмешивоперативноаться-

Реализуясвоиполномочия,органыпрокуратуневправеы

хозяйственнуюдеятельностьподнадзор

ныхобъект,подменятьвсобойиные

государственные, томчис

леконтрольныеорганы.Требованияпрокурора,вытекающиеиз

его

332

333

РазделVIАдминистрат. правоизаквноенностьвуправлении

Глава19Спос. обеспеченияызаконностивуправлении

полномочий,обязательныдляисполненияадресатомвустановлен

конответственностьм.

ныйсрок.Их

неисполнвлениечетзасобойпредусмотреннуюза

Вцеляхобеспечениязаконностивсфереуправленияорганы

прокуратурыиспользуютв

своейработесоответствующиеметоды,ккоторымотносятся:

1.Проверкаисполнениязаконоднадзвобъектамирными.

Итогомпроверок

являютсяспра,вкоторыхидаетсяанализвскры

тыхнарушенийзаконности,причин

условий,ихпорождающих,предлагаютсямерыпоихустранению.Справкинаправляются

в соответствующиеорганы,организациидляпр нятиямерпоустранениювыявленных

нарушенийзаконности.

ектами, действий

2.Провепркаавовыхактов,издаваемыхподнадзобърными

должностныхлиц,порождающихюридические

последств.Такиепроверкия

осуществляютцельюстановления

соответствияактовдействийзакону,иным

нормативнымактам.Приэтомвыясняется,нарушенылиправаизаконныеинтересы

действий,нанесенлиим

граждан,общества,государисполнениемтвапроверяемыхактов,

ущерб.

ральныхорганов

3Участие. соответствующихпрокуроровзаседанияхфеде

государственнойвласти,органовгосударственной

властисубъектРФ,органовместного

самоуправления.Участие

такихзаседанияхпозволяетпрокурорууженастадии

рассмотренияпринятияправовыхактовдаватьимюридическуюоценку.

представлений

Онивправеучаствоватьтакжерассмотрениивнесенныхими

протестоворганамиисполнительнойвласти,пред

ставительнымизаконодательными( )

исполнительнымиорганами

субъектРФ,органамивместногосамоуправления,

коммерческинекоммерческимиорганизациями.

поступающихв

4.Изучениеобобщениесвед онарушенияхий законности,

прокуратурулибопубликуемыхвсредствахмас

совойинформац, принятиепоним

соответствующихмер.

соответствующим

Вслучнарушениязаконностипрокуроробязанреагировать

образом.ВЗаконезакрепленычетыреформы

реагированияпрокурорананарушения

законности.

протест напротиворечащий

Впорядкеобщенадзорнойдеятельностипрокурвноситр

законуправовойактст(. 23Закона).Про

тестприноситсяворганилидолжностномулицу,

вового

издавшемутакой

акт,либовсуд.Внемпрокуроризлагаеттребованиеоботменепра

актаилиегочастил боприведенииегосоответствие

законом.

Протестподлежитобязательнорассмотру непозднчемнию

в 10дневныйсрок

моментаегопоступлениявсоответствующий

орган,организацию,должностномулицу.При

исключительныхоб

стоятельствах,требующихнемедленногоустранениянарушения

законности,прокурорвправеустановитьболеекороткийсрокрас

смотренияпротес.Ответа

прокурона руотестдаетсявписьмен

нойформе. .

Протестпрокурона равовойактсодержитопределенныереквизиты:наименование

опротестованногоакта;кемикогдаон

издан;содержаниеопротестованногоакталибочасти

мызакона

его;правовое обоснованиенезаконноизданногоакта;указаниенанарушениенор

илиподзаконногоакта;требованиепрокуробтмера

неилиприведениисоответствие

закономопротестованногоакта;предложениерассмотрениипротеставустановленный

дату

законом10дневныйсрок;должностноеположениепрокурора,егоклассныйчин,

принесенияпротеста.

курорскогонадзора,

Представление прокурораст(. 23Закона)являетсяактомпро

формойегореагированиянафактынаруше

ниязакона,причиусловияны,им

способствующие.Оновносится

ворган,общественноеобъединен,политическую

организацию,должностномулицу,которыеполномочныприниматьмерыпоих

рен,иювмесячныйсрок

устранению.Представлениеподлежитб зотлагательномурассмот

должныбытьпринятымерыпоустра

нениюнарушенийзаконн,очемстипрокурору

сообщаетвписья

меннойформе.Еслипредставлениерассматриваетсяколлегиальным

орган,тонмдолженуведомитьпрокурораднез седания.

нарушениезаконалибо

Основавнесенияиемпредставленияможетбытьвыявленное

совокупностьнарушений,обобщениежалоб

изаявленийграждан,поступающихв

прокуратуру,судебнойпрак

тикидр.,позволяющиепрокурорусудитьсостоянии

законностинатомилиномподнадзорномобъекте.

Какипротест,представлениесодержитсебеопределенныереквизиты:наименование

поднадзобъерного,которомутаоно

адресуется;материалы,явившиесяоснованием

внесенияпредстав

ления;наименованиенарушеннзакоилинагозаконов;сущность

совершенныхправонарушений,ихприч условияны;предлагае

мыемерыполиквидации

нарушенийзаконноиустираненпричинюусловий,имспособствующих;указаниена

ностное

конкретныхвиновныхлицпредложениепривлеченииихкответственности;долж

ставления.

положение,классныйчинпрокурора,датувнесенияпред

Исходяизхарактенарушенияазаконадолжностнымлицоилигражданином

прокурорвправевынестипостановлениевоз

бужденииуголовногоделаилипроизводства

обадминистративном правонарушении.Постановлениевозбужденпроизвиодстваб

административномправонарушениинаправляетсяуполномочен

ныйнатоорганили

должностномулицу,которыеобязанырассмот

ретьделовустановленныйзакономсроки

результатахссмот

рениясообщитьпрокурорувписьменнойформе.

334

РазделVIАдминистрат. правоизаквноенностьвуправлении

Предостережениенедопустимостинарушениязакона.Онообъявляетсяпрокурором

илиегозаместителемвписьменнойформедолжностномулицувцеляхпредупреждения

правонарушенприналисведенийчииоготовящихсяпротивоправныхдеяния.

Вслучаенеисполнтрениябований,изложенныхвпредостережении,должностное

лицо,которомуонобылообъявлено,мо

жетбытьпривлеченокответственности

установленномпорядке

1.

ЧАСТЬВТОРАЯ

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ

ОРГАНИЗАЦИЯУПРАВЛЕНИЯЭКОНОМИКОЙ,

СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ

ИАДМИНИСТРАТ-ПОЛИТИЧЕСКОЙВНО

СФЕРАМИ. .

СФЕРАМИ

Г л а в а 2 0

ОСНОВЫАДМИНИСТРАТИВНОЙОРГАНИЗАЦИИ

УПРАВЛЕНИЯ

СОВРЕМЕННЫХУСЛОВИЯХ

§ 1Необходимость.

ихарактергосударственногоуправления

Современныепараметупрыавлиениягоэволюцияопреде

ляютсямногогранными

процессамименысоциально-экономической

иполитичесискойтем.Ониобостриливниманиек

вопросамуправ

ления,особенногосударственного.Воценкеихпоявилиськрайние

суждения.

Одноизнихсводиктомуся,чтобыубратьгосударствен

ныерегуляторыизсферыэкономики.

но-

Встречаетсятакжеисключи

тельнонегативнаяоценкаролигосударстваотдельныхсоциаль

"государственноеуправл" ние

культурныхобластях.ОтсутствиеКонституцииРФтермина

привелокпоявлениюточкизрения

онеправомеризнанияностигосударственного

управлениякак

государственно-правовойкатегории.

Этисужденияследуетпризнатьсомнительными.

зисасвоейприродыпризвано

Во-первых, современныхусловияхгосударствосилугене

осуществлятьэкономическуюсо

циально-культурнуюполитику.Оновыражаетприэтом

различные общественныеинтер,носывключениеегоизупомянутыхсфер

непозволитему

обеспечэтинтересыть.

но-культурнойсферах

Во-вторых,значимгосударстватьэкономическойсоциаль

изарубежнопытом.В

в

подтвержденаисторическимотечественным

кризиситуацииной,

которойнаходится

нашастрана,

рольгосударства

нетольконеослабевает, напро

тив,

усиливается.

ОднойизмерреанимацииэкономикивГермании,

Япониидругихстранах

послеВтороймировойвойныб лоуси-

338 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

лениецентрализованногогосударственногоуправленияэкономикой.

Аналогичнмера,к кя

известно,быласуществленаприпроведе

нииреформФ.РузвельтомСША.

В-третьих,рыночнаясаморегуляцияпорождает

стихийные процессы.Сознатеилиьно

понедоразуме,ноиногдаиюзабывают,

чтостихийн—остьдноизсвойстврыночного

уклада,исмягчение

ееразрушитесилыобеспечиваетсяьнойгосударством.

В-четве,рыноктыхсампосебеещемалочтозначит.Такназываемоерыночное

саморегулированиеможетпривканархиистихаосу.Необходимыправильныепропорции,

сбалансироварыночногоностьсам регулигосударственногорованиярегулирования,

которыенемогутсложитьсяавтоматически.Обеспечитьихможеттольакотивная

деятельностьгосударства.

власть,более

В-пятых,частнаясобственностьпорождаетэкономическую" "

изощреннуюжесткуюпосвоейпринудительной

силе,чемтоталитарная

государствластьенность.Ограничитьта

куювластьможеттолькогосударство.

В-шестых,

государствонепротивостоитрыночнэкономий

ке, онорасполагает

значительнымипотенциальнымивозможностями

длястимулированияееэффективного

функционирования.

негативныепоследствиядеятельности

В-седьмых,

государствопризваноупреждать

организаций,являющихсяестественнымимонополистамитранспорт( ,связь,энергетика

др.),ивнеобходимыхслучаяхвводитьтеилиныеогранич,тоестьния

полистов.

устанавливатьрежимсферерынкасубъектовестественныхмоно

в

В-восьмых,государствонеобходимо

какгарантпротиввнеш

нейэкспансии

ПоэтомудухибуквамногихстатейКонституцииРФпредполагаютактивноевлияние

активная

государстванаэкономическиесоциально-культурныепроцессы.Иначеговоря,

рольгосударстваруководствеэкономическойсоциально-культурнойсферами

Напрактикеонауже

получиласвое

определенаактомвысшейюридическойсилы.

юридическоевыражениеинтенсивномправотвор-честве,направленном

регулиротношенваниеэтисферахй,ипреждевс нагоформированиерынка.

нистративныхметодов

Взатянувшемсяспоресоотношенииэкономическадмих

управленииэкономикой

реалистичной

представляетсяточказрения,говорящая

необходимостинаучно

обоснованниспользовагоэкономическияадминистративных

инструментовгосударственногорегулир. вания

"плюс"и"минус",ноэтоуже

Конечно,деятельностьгосударстваможетбытьсознаком

проблема,лежащаявдругойобласти.

ноигнорироватьлибо

Признаваягосударствоипринципразделениявластей,алогич

недооцениватьгосударственноеуправл. ние

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления339

Именонопредставляетсобойформуреализацииисполнительной

власти.

Негативтонаяльностьвотношениикгосударственномууп

равлениюпроявляется

такжеввысказыванияхонеобходимости

вытесненияадминистративнойсистемыиз

управленэтимия

сферами.

Онивомногсомвпадаютсупомянутымвышемнением

либомифовизобласти

являютсяследствиемнепониманиясутиадминистративныхсистем

государственногостроительства.

Ведьорганы

исполнительнвласти, оздаваемыейдля

стимулиргосударствваниярыночнмэкономикий

(ихнеобходимостьотрицают

авторыпредложений),

такжеотносятсякадминистративнойсистеме.

Вседеловтом,

каковаадминистративнсистемкаковаясоциальценаяностьтакойсистемы,

безадминистративнсистемы, ой

определяемаярезультатамиее

функционир.Нования

есть безсистемыуправления,невозмосуществлениежноисполнитель

нойвласти,

организационно-правовоймеханизмкоторойиесть

административнсистем. ая

Высказывамне,ниетсячтоминистерстванеявляютсярыноч

нымиорганами,игнорируя

тотфакт,чтотакиеорганыимеютсявстранахразвитойрыночнэкономикой

(например,вФРГесть

министерстваэкономики,сельскхозяйствагои.д.).

щества.Практика

Дискриминациягосударственногоуправлениявреднадляоб

последнихлетдоказала,чтопотеряуправляемостиобществом, рыхлость" "государственного

управленияповлекли

засобойнеобратимыевредныепоследствияобвальное( пад ние

государстводолжнобылоне

производства,утечказарубежнациональныхбогатств),которые

допустить.Поэтофициальномупри

знаноактуальнейшзадачееслийнеформирование

заново,то

радикальноесовершенствованиегосударственногоуправления.Дан

наяпроблема

сталаостройидлядругихстранСНГ,гдетакжене

сразубылапонятасоциальценностьая

такогоуправления.

Ногосударственноеуправл,характерноениедлясоветскогопериода,вомногом

принципиальноотторгаетсяизменившимися

условиямижизниобщества.Требуются

радикальныеизменениякак

всистеме,таквхарактеуправления,егометодах.

ственного

Изменения коснулиськакгосударственноособ( егонно),такинегосудар

управления(например,изгосударственнойсистемывыч

лененоместноесамоуправление).

Общийпереходкрыночнымотношениям,существенныеизме

нениявгосударственном

устройстве,конституционпризнаниеое

местногосамоуправленияпредопределилиновые

мотивыидеоло

гиигосударственногоуправления.Стерженьизмененийвтом,чтоего

тивнподчинение",а

понятиенедолжноподменятьсялишьпонятиемад" инистра

государственноеуправлэкономикойние

социально-культурнойсферойнельзясводить

лишь кпрямому

340 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

управлениюдеятельнкостьюнкретныхпредприучрежятий

"власть—подчинение".

денийвышестоящими

органамиосноветношенийпопринципу

Встранеужепроведен

компле,ксстир

мулирующихсамостоятельныйпоиск,выбориреализациюнаправ

лений

переориентацииилиразв предпртияиучрежденийятий.

ноеуправление,как

Впервойчастиучебникавысказанамысль,чтогосударствен

социальноеуправлениевообще, —естьвла

стнаядеятельность.Обэтомполезнопомнить.Но

властьможетпро

являтьсяпо-разному: жестко" ",вкомандном,непосредственном

ничьейопекеит.д.,

распорядительстве;императивныхпредпис,запретахниях,чинов

"мягкой"форме:

нормативномрегулировании,широкомиспользованиидозволений

рекомендаций,коорди,нацииправлдеятельностинии,содействии

иоказаниипомощит.д.

Несомненнаяпредпочтительнмягк" "овариантастьго управле

нияобщественными

процессаминеисключаетэлементовжестко"

го".Установкатольконапреимущественно

жесткоеуправление

противоречитужезаданнмоделийразвитиянашегообщества.

Этисоображениямогутпомочьвпрактическомформировании

органгосударственного

управленияихправовогостатуса,струк

турыиметодовихработы,отношенийс

предприятиями,учрежде

ниями,организациями, такжедругимиорганамигосударственного

управленияорганамиместногосамоуправления.

лениянапроцессыв

Принципиальноизменяетсявлияниегосударственногоуправ

обществеи другомаспекте.Государствен

нымуправлениемпо-прежнемуохватываются

ляхи

всетежеотраслисферыобщества.Ноегорольвцелом,атакжевотдельныхотрас

сферахстановитсяиной.Имеюотсяра,слиферыих( объек

ты),которыенаходятсяв

управлении:

идр.Вкраплениев

а)государства,например,атомнаяпромышленность,оборона

управлениеэтимиотраслямиобщественных

началнеменяетегогосударственного

характера;

рядаотраслейисфер

б)государствинегосударнныхственныхруктур.Объекты

находятсяивгосударственном,инегосудар

ственномуправлении.Такое"расщепление"имеет

местовбольшин

ствеотраслейэкономикисоциально-культурногостроительства

(промышленности,сельскомхозяйстве,здравоохранении,образованиидр.);

ныхструктур.Оновозможно

в)всовместномуправлениигосударствинегосударственнных

вразличныхвариантах.Во-первых,

представителигосударствходятсоставорганов

ственной

управления негосударствеорганизацийных,вкоторыхимеетсядолягосудар

собственностиакционерных( обществ);во-вторых,отдель

ныенегосударствеорганные

наделяютсягосударствомотдельны-

341

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

мигосударственполныомочияминапр( ,органымерместного

самоупра);в-ления

третьих,вреализацпринципадолевгогосу

дарственногоикоммерческогофинансирования

программ,проектов;

ныепредприятия,

г)негосударственныхруктур.Этоотдельныенегосударствен

учрежденияорганизац.Ондействуютии на

началахвнутреннегосамоуправления.

Приэтомважноиметьввиду,чтозаконодательство,распространаяющеесявсе

отраслисферы,естьпрерогативагосудар

ства.Характергосударственногорегулирования

различеннетольковсферахэкономики,соц ально-культурнойиадминистративно-

политичдескойятель,ноивсти

ихотдельныхотраслях.

Восновоейэтопределяетсяособенностямизначением

самихотраслейисфер.

Сказываютсятакжеизадачи,решаемыенаэтапесменыобщественногостроя.

Преобразования,проводимые

процессеобщегопереходакрыночнымотношениям

зацияцени

(приватизация,

демонополизация,преобразованиеформсобственности,либерали

условнешнеэкономическойийдеятельности),приве

ликизменениюотраслевойи

региональнойструктурыэкономики

врезультатеееприспособлениякновойструктуре

спросаивозник

новениямассымалыхпредприятий,порожденныхчастным

предпринимательств.Однакэтипроцессым вразличнойстепенизат

рагиваютконкретные

отраслисферы.Онинемогутпротекатьвне

влияниягосударства.

Административно-прав ваярганизацияуправлениянеможетотвлекатьсяакой

разноплановойролидеятельностигосудар

ства.Крометого,негосударственноеуправление

мы

такжетребуетсво

ейорганизации,котораявотдельныхаспектахопираетсянанор

администратиправа(нногопри,местноеерсамоуправление).

Государственнуправлосущестние восновномляетсянадвуровнях:а)

федеральном;б)субъектовРФ.Исключениесо

ставляетсохранениевотд льныхрегионах

местнгосударственго

ногоуправления, такжевозложениенаорганыместного

случаяхих

самоуправлениявыполненияотдельныхгосударствефункцийных.Вэтих

деятельностьнелишенагосударственногохарактера.Следуетиметьввиду,чтовсвязи

принятиемI IIчастейГраж

данскогодексаРФ,основанаконцепцииныхчастногоправа,

появилиськатегорическиесужденияотносительноого,чтотеперьгосударстволишеноправа

вмешивчастнуюатьсясобственность,ко

тораятеперьсталадлянегонеприкосновенной.

Такиесуждения

ущербныспрофессиональнойюридичесточкизренияой,способ

ныввести

взаблуждение.

частнаясобственность

Во-первых,вовсехстранах,втомчислевтех,вкоторых

провозглашенасвященнойинеприкосновен

ной,онаобремененаопределенными

государственнымиправилами,которымобязанподчинятьсясобственник.

12АдминистративноеправоРФ

342 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

Во-вторых,КонституцияРФещевбольшейстепенисамГКпредусматривают

законные основанприобретения,ограничения

ипрекращенияправасобственности.В

частности,допускаетсяпри

нудительноеотчуждениеимущества( . 35КонституцииРФ,п.

2 ст. 235ГК).

ственныхгарантийправа

В-третьих,следуослаблятьне , повышатьролгосудар

собственности.

капиталенегосударственных

В-четвертых,какизвестно,государствоможетиметьдолив

коммерческихорганизаций,втомчис

леЗолотуюакцию, такжесвоихпредставителей

органахуправ

ленимия.

экономической,политическойдр.Администра

тивно-правоваярганизацияуправления

представлясобойетрд

цевинныйаспекторганизацииисполнительной-власти,

обеспеченнойнормадминистратиправа. ного

организацияуправления)

Административно-прав ваярганизацияуправления(далее—

естьзакрепленнаянорм дминистра

тивногоправасистемасубъектов,призванных

осуществлятьуправ

лен,ихестатус,включвзаимоотношенияэтихсубъектоввнут

ри

внеэтойсистемы.

ются:

Элементамиадминистративнойорганизацииуправленияявля

а)органыисполнительнойвласти;

низационныймеханизм

б)другиеорганыуправления,входящиеразветвленныйорга

власти;

осуществленфункцийсполнительнойя

ствующийстатусвсех

в)нормыадминистратиправа,устанавливающиеного соответ

служащих;

звеньевсистемыуправления, томчислеих

стративнымправом;

г)важнейшиепараметрыихотношений,очерченныхадмини

д)правоваятветственностьсубъектов,вытекающаяизих

административно-

правоволгожения.

ственное,таки

Понятиеморганизацииуправленияохватывкагоетксударя

негосударственноеуправлениетойм ,ревкакой

онорегламентируется

административнымправом.

гоприятныхусловийдля

Организацияуправленияимеетцельюсозданиенаиболееа

действенногофункционированияспол

нительнойвласти,соответствующинтересамго

граждан,обще

стваигосударства.Рациональнаяорганизацияосуществления

исполнительнойвластиявляетсяоднизмважнейшихусловий

343

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

упорядочениягосударственногоуправления,егоэкономичностинормальной

обеспечитьправильныйвыбор

государственнойдеятельностивцелом.

Онадолжна

субъектовуправленческойдеятель

ности,определитьместоролькаждогоизнихчеткое

взаимодействмеждунимиестем,чтобыисключв итьстемеуправле

нияработуна

"холост" оду,мпараллелизмдублированиеосу

ществлеоднитехижефункций.

Организацияуправлениядолжнаучитыватьрольисполнитель

нойвластиобществе

целомиодновременноособенностиструк

турыэкономики,соц ально-культурнойи

администрат-поливно

тическойдеятельностивРФвусловияхфедеративного

Внастоящеевремявозниклакрупная

проблемаучетаособенностмоментаий

перспективэволюцииуправленческихструктур.

Государственноеуправление,имеясвои

но-

закономерностираз

вития,должвнаибольшейстепенисоответстемвоватьконкрет

историческимзадачам,которыеемупредстоитрешать.Нонетолько.Егосистемадолжна

формироватьсятак,чтобысоздавать

необходимыеусловиядлповышенияэффективности

решенияпро

блем,определяющихперспектиразвитияыобщества.

ально-экономической

Управленчесструк,турынаходясьиевзависимостиотсоц

политичесискойтем,должныобладатьспо

собностьюоказыватьсил влияноенаразвитие

общества,не

допускаяприэтомнасилиянадсоциально-экономическимипроцес

сами.На

такойподходдолжныбытьзапрограммированывсекон

егосистемы.

структивныеэлементы

административнойорганизацииуправления,

етпреодолениеряда

Формированиесовременнойсистемыуправленияпредполага

организационныхстереотипов,вобравших

себянекоторыеидеологическиеполитические

взглядыпрошлого

насистемугосударственногоуправленияпротиворечащих

современным.Современномухарактерувзаимоотношениймеждуоргана

мигосударственного

управленияРФеесубъектпротиворечит

организационно-правоваяконструкция"единой

системыотраслевыхминистерств,ведомств",основанная,какизвестно,нажестокой

тольконижестоящие

централизацииотношенияхпопринципу"власть—подчинение".Не

орга,ноыивсепредприятия,учреждения

являлисьвысокойстепеницентрализованными,

организационными звеньямиединыхсистемминистерствведомств.Вдеятельности

министерствведомствзначительныйудельныйвесзанималиопе

ративноеуправление

предприятиями,учреждениямиорганиза

циямирешениевопросовихдеятельностив

ства,

форменепосредствен ногораспорядительства.Такимобразом,

единаясистемаминистер

ведомстваозначалавысокуюстепеньсоциально-экономичес

кой,организационной,правовой

централизации,обособленности

12*

344 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

замкнутоэтойсистемыти,набазекоторойпроцветалведомственныйдиктат

Самостоятельностьиинициатива

вышестоящихотраслевыхимежотраслевых

органов.

предприятий,учрежде

нийорганизацийбыликрайнеограниченными.Вэтихусловиях

перестраховкаипереложениерешениявопросовнавышестоящие

органыстали

принципомдеятельностиихадм нистрации.

ныеучрежденияв

Внастоящеевремяпредприятия,атакжесоциально-культур

основномдецентрализованы.Децентрализация

выражаетсятом,чтони,во-первых,

дифференцирпоформамванысобственности,составляячастную,государственную,

собственникиили

муниципальнуюидругуюсобственность.Управлениеимиосуществляют

назначаемыеимиорганы;во-вторых,негосудар

ственныепредприучрежденияятия,

сохраняясвоюотраслевую

принадлежностьвэкономическомсмысле,выведеныиз

и

подчинения государственорга;нв-третьихыхов,государственныепредприятия

лисвоипозициикак

учреждения,сохраняяведомственнуюпринадлежность,укрепи

субъектырынкаигражданскправа,огобре

литустепеньсамостоятельности,котораяне

позволяетбезоговороч

норассматривихкачестветьорганизациозвенединойьевных

системывышестоящеготраслевогооргана.

ятий,получивших

Оттеняястепеньсамостоятельностигосударственныхпредпри

государственноеимуществохозяйстведениенное,созначительнымдопуском

условностиможносказаотомь,

чтонитакжевыведеныизподчинениявышестоящих

отраслевых органовуправлениятомсмысле,чтопоследниеневправеосуще

ствлять

непосредственноеуправлениеподведомственнымипредпри

ятиями,вмешивихаться

производственнуюхозяйственнуюде

ятельность,диктоватьсвоиусловияее

осуществления.

дельнымиэлементами

Вотношениикнимвышесторганыящиеобладаютлишьот

прямогоуправления,связаннымещеи

ниемдолжностейруководит,обелейспечением

выполнениязако

нов,финансированиембюджетныхучреждений,бюджетным

финансированиемопределенныхмероприятий,проводимыхпредприятиями.Назначение

освобождениеотдолжностируководителей,ре

шениевопросовфинансированиянекоторых

других—этомощные

рычагивл яниявышесторгаящихнаовдеятельность

государственныхпредприучрежденийятий,которыенельзянедооценивать.Болеетого,

особыйхарактердеятельности

изобщегоправимеютсялаисключения,когда

предприятийпредполагаетусилен

ноеуправляющвоздействиегосударстванаразличные

стороны егодеятельности.

регулирование

Ноглавноеазначениеотраслевыхорганов—координация

деятельнвсосответствующихотраслях.Онимо

гутосуществинлятересахьсяотрасли

вцеломиеепредприятий,учрежденийорганизаций.Всоответствииэтиминачалами

фор-

345

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

мируютсистемыяуправления,объектамикотороговыступаютуже

нехозяйствующие

единилицыучреждения,акрупныекомплек

сы,втомчислеотраслевые.Например,

управлениепромышленной

политикой,государственнымимущест.пвом.

Сказанноеотноситсякказеннымзаводам,фабрикам,хозяй

ствам, отношении

которыхуполномоченныевышестоящиеорга

ныосуществляютпрямоеуправление

1.

Междутемвпоследнеевремяусиливаетсятенденцияограни

чениясамостоятельности

ииныхгосударственныхпредприятий.

телейгосударственных

Вольноеобращениесгосударственнымимуществрукомводи

предприятийпобудилоПравительствоРФ

пойтинанекоторыеграничения,установив,что

федеральноепред

приятиераспоряжаетсязакрепленнымимуществомисключительнов

соответствиицелевымназначениемимущества,определеннымприегопередаче,либо

уставомпредприятия.Емузапрещенопродаватьзакрепленноеимущество,вноситьэто

аренду,

имуществопорядкеоплатыуставногокапиталадругихпредприятий,сдавать

передавзалогтьилинымспособомраспоряжатьсяиму

ществомбезсогласия

Государственногокомитетапоуправлениюго

сударственнымимуществом

2 илиего

территориальорга.Приногоа

невыполненииуказанныхтребованийМинистерство

имущественных отношенийРФвправеизъятьупредприятиятакоеимуществоили

реорганизовустановленномтьпорядкепр дприятие.

ногоимущества,

Дляконтролязаиспользованиемсохраннгосударствентью

относящегосякгосударственнойсобственностизакрепленногофедеральными

предприятиямифедеральнымигосударственнымиучреждениями,могутпроизводиться

торские

документальныеифактическиепров р(киевизинвентаризации),ауди

проверки.ИхмогутназначатьМинистерствоимуществеотношных,егоний

территориальоргаины,посогласованиюе

ними,федеральныеорганыисполнительной

власти,накоторыевоз

ложеныкоординациярегулированиедеятельностив

соответствующихотраслях(сферах)управления

3.

дарственныхи

ГражданскийкодексРФсущественноограничилправагосу

ществ,котороемнаходитсятеперьнев

муниципальныхпредприятийвраспоряжениииму

ихполнхозяйственном

ведении,а хозяйственномдении,чтозначаетлишениеих

права

1

См. постановлениеПравительсРФотва6сентября1994г. № 1138О "

порядке

планированияфинансированиядеятельностиказенныхзаводов,ка

зенныхфабрик,

казенныххозяй";ст. в115, 296,ГКРФ297.

2

Ныне—МинистерствоимуществеотношенийныхРФ.

делегировании

3

См.постановлениеПравительсРФот10вафевраля1994г.№6О"

полномочийПравительстваРФпоуправлениюраспоряжению

объектамифедеральной

собственности".

346 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

собственностизакреплезаниминоегосударственилимуниое

ципальноеимущество

ограничениераспоряженияим.

теперьприменяетсяв

Конструкцияединыхсистемфедеральныхоргановчащесего

организациицентрализосуществлеванного

ниямежотраслевыхфункций,имеющихсвои

тивно-

периферийныеорга

ны,вуправлениирядомцентрализованныхотраслейадминистра

политическогохарактера.Например,единыесистемыГоском

статаРоссии,Госкомстандарта

России,ГосударстаможенноговенногокомитетаРФдр.Приэтомониформируютсяпотем

предметам,которыеотнесенылишькфедеральномуведению.

литическойсфере.Строго

Ина,чевмэкономике,обстоитделовадминистративно-по

централизованноеуправл отдельние

нымиотраслямиявляетсяихестественным

состояниемоборона( ,государственнбезопасность,яиностранныеделадр.)Высокой.

нымиучреждениями

степеньюцентрализациихарактеризуетсяуправлениеопределен

организациями,подведомствеМиниными

стерствувнутреннихделРФ(внутренниевойска

идр.)Следова.

тельно,конструкцияединыхсистемсоответствующихминистерств

и

ведомствсохраняетсвоезначение.

ленногоправила

Лишаетсясвоейосновыеслиневообще,токачествеопреде

применениепринципадвойнпогодчинениякста

тусуоргановисполнительнойвласти

субъектовРФ.Ихстатусув

томкачестве, какомнпостулируетсясейчас,противоречит

организационное подчинениеотраслевыхимежотраслевыхорган ответствующим

федеральныморганам.

лемикиподанномувопросу,

Правда,КонституцияРФдаетсерьезныеоснованиядляпо

провозглашаетединсистемыво

полнитевластиьной.Но,соднойстороны,для

отрицаниятакого

единстванетниметодологических,ниюридическихоснов,анийсдругой,

изэтогоещеневытекаетжестокоерганизационноесцеп"

ление"органовисполнительной

властиРФеесубъектов.Един

ствосистемыисполнительнвластиможетйдостигаться

помощью правовыхнорм,общностьюхарактерафункцийоргановразных

уровней.

Содержание,

организацииуправлениявключаетрешениераз

личныхвопросов.

Изначальнонеобходимоопределить:принципы

формыихюридическогозакрепления;

формыоргановуправлениязависимостиотихфункциональногоназначения;

ций,

разграничение междунимикомпетенции,включаяформулировзадач,функние

установлениеправобязанностей;правовыеформывзаимо

действиямеждуниже-

вышестоящимизвеньямиуправления;

методыуправленческойдеятельностиформыих

реализации.

етинтересысубъектовРФи

Втехслучаях,когдарешениеуказанныхвопросовзатрагива

органовместногосамоуправления,они

должныпредварительнообсуждаться

согласовыватьсяними.

347

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

Органа,которбыобладалйвсемкомплексомполномовопчий

росадминистративной

организацииуправления,Нетбытьне

может.Неизбежновзаимодействиемеждувсеми

органами,прича

стнымикрешениютехилиныхвопросов.

зеймеждусубъектами

Важноезначениеимеютправильный

выборизакреплениесвя

управления,отраслямисферами.

Вдействующихсистемахуправленияонимеют

различныеформы.

прикоторполномочиявышестоящегоргананеориентированы

Общееподчинение,

наконкретныевопросыруководствана

ходящимисявтакомподчиненииобъектами.

Объект,намиходящи

мисявобщемподчинении,осуществляетсяобщееруководство,

основномпутемустановленияправилдеятельностиповедения( ) осуществления

контроля(надзора).

Общееподчиненможетиметьместокакприналичиипромежуточныхзвеньев

междусубъектомиобъектомуправления,так

ибезтаковых.Например,внастоящеевремя

государственныепро

мышленныепредприятиянаходятся,какправило, общем

Подчинениев

подчинениисоответствующихминистергосударственныхкомитетов.

этомсмыслеравнозначноподведомственности.

выражается,преждевс ,гов

отсутствиимеждусубъектом

Непосредственподчиноеение

иобъектомуправленияпромежуточ

ныхзвеньев.Нонетольковэтом.Здесьинойхарактер

организационныхправовыхсвязей,чемприобщемподчинении.Непосред

ственное

подчинениепредполагаетзначительнуюорганизационную

иправовуюзависимостьобъекта

отсубъектауправления,решение

кадровыхвопросов,применениедисциплинарныхмерк

работникам,элементынепосредственногораспорядительства,отменуакт бъв

ектауправления

ит.д.Непосредственподчинпредприятиеенное,учреждение,организациянепременно

находятсявведениисубъектауправления.

управленческихотношений

Прямподчинение,

прикоторомсвязимеждусубъектами

являютсяобычнотакженепосредствен

ными.Нонимогутбытьичерезголову" "

промежуточзвенаого

даннойсистемыуправлениятомсмысле,чтосоответствующий

субъектнаходитсявнепосредственномподчинениитакогозвена.

Припрямомподчинении,

побщемуправилу,речьидетоботноше

нияхмеждуруководителями(начальникамит.д.)

работниками,командидругимирамивоеннослужащимит.п.