!Экзамен зачет учебный год 2023 / Preview

Оперативноеподчинение

означаетюридическуюзависимостьданногосубъекта

управленческихотношенийдругоготолько

по определеннымвопросаминеподчиненного

емувдругихсферах.

Воперативномподчинениимогутнаходитьсяорганизации

определенныекатегориилиц.Например,начальникустанциивоператив

номотношении

подчиняютсядействующиенаеетерриторииработ

никидругихслужбповопросам,

связаннымобеспечениембезо-

II

348 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

пасностидвиженияпоездов.Принципоперативногоподчинения

применяетсяиногдапри

выполнекониикретныхзадачподразделениямислужбамиправоохранительныхорганов.

Оперативноеподчинениепредусматриватакжслучаяхется,

когданужнабыстрая

реакциянавозникающиевопросы,требующие

вмешательствавышестоящегоили

нижесторганаящегод( лжно

стноголица)либопринеобходимостируководстватекущей

работой органадолжностного( лицавышестоящегоподчинения).Например,руководители

рядаглавныхуправленийАдминистПрезиденац

таРФподчинеемунепосредственноы,

авоперативотношем

нии—руководителюАдминистрации.

вертикалиоснованона

Двойнподчинение

субъектауправленияпогоризонтали

разграничпрениидметовполномсочийвместноговедения,прикоторпомтношениюк

одномуитомуже

субъектуорганданногоур вняивышестобладаютящийпо

определеннымдлянихвопросамюридическивластнымиполномочиями.

Двойноеподчинение

исключасмешениетпредметовведенияпол

номочийтехорганов, подчинениикоторых

находитсятотилиной

органуправления.Соотношенобъемаих рактераполномочий

соответствующихорганм жетбытьразличным.Ноеслиорганобладаетхотябыодним

изрешающихполномвотношениичий

субъекта,подчиненноговсемдругимвопросам

втех

иномуоргану,то

ужеможноговоритьдвойнподчинемданииногосубъекта.Даже

случаях,когдавышесторганящийобладаетисциплинвларнстьювотношениий

руководителейнижесторганаящего,подчи

неннопогоризонтали,имеетместо

воплощениепринципадвой

ногоподчинения.Орган,имеющийдво пнодчинение,

принадлежитксистеменижестоящихргансоответствующегоуровня.Внастоящее

времясферапримененияпринципадвойнпогодчине

ниядостаточноузка.

Побщемуправилу,оннефиксируетсявнормативныхактахпрямойформе.Однако

вотдельныхслучаяхстатусорганаов

оснодвойнеподчинениягопрямо

устанавливаетсятакимиакта

ми.Так,всоответствииПоложениемФедеральной

государственнойслужбезанятостинаселенияРФ

1

органыслужбызанятостивсубъектах

РФ,врайонахигородахподчиняютсявсвоейдеятель

ностивышесторганамящим

занятоисоответствующимтиорганам

исполнительнойвластипределахихкомпетенции.

Соподчинение выражаетсяодновременномподчинениисубъ

ектовуправлендвумия

болеевышесторганамящимгосудар-

349

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

ственнойвласти.Так,сейчастьминистерствведомстводновременноподчинена

ПрезидентуПравительствуРФминистерс( внутвареннихдел,обороныидр.).

Например,контрользадеятельностьюМинистерстваиностранныхделРФосуществляется

1.

посоответствующимнаправлениегодеятельностимПрез дентоми

ПравительствомРФ

Иногдасоподчинениеобусловливается, однойстороны,специализациейуправленческой

функции,асдругой,

необходимостьюединообразиявееосуществлениидвумяилиболее

органамиуправлен.Прэтомияодизноргановвыступаетголовнымосуществлении

илиобеспеченииосуществледаннойия

функции.Например,вузы,неподведомственные

МинистерствуобразованияРФ,подчиняюсоответствующимсяминистерствам,

госкомите,атакжемиМинистерствуобразованияРФповопросамприменения

образовательныхстандартовидр.

применяетсяповертикали.

Соподчинен,вотлиотчиедвойнпогодчинения,

Важнымявляетсявыборпринципаорг низацииаппаратаоргановуправления,форм

егоструктурныхподразделенийуста

новленияихадминистративно-правовстатусаго.

Этивопросыре

шаютсяилидолжнырешатьсявзависимостиотуровней,атакжеотраслей

исфер,вкоторыхимпредстоитдействовать.Однако

формахструктурныхподразделений

нетпринципиальногоединообразия.Ихразновиднмостямигутявлятьсядепартаменты,

главныеуправления,отделы,советы,центры,бюро,секретариаты.

ноября1995г. О"

ПравительствомРФпринятоспециальноепостановлениеот 5

структурецентральногоаппаратафедеральныхоргановисполнительнойвласти"

2,

направленнупорядочение

структурыэтогоаппарата.Руководителямэтихорганов

изтого,что

рекомендованоприформированииструктурыцентральногоаппаратаисходить

жащихнедолжнопревышать10%,

количествоведущихдолжностейгосударственныхслу

старших— от40%общейчис

ленностиработниковэтихорганов.Всоответствии

ления—

постановлением штатнаячисленностьдепартаментанеможетбытьменее35,управ

менее20,отдела—менее10,отделавсоставедепартаментауправления( ) —менее5

единиц.Вструктурудепартамента

иуправлениянемогутвходитьменее3отделов.

ДепартаментыобразуютсянаоснованиирешенийПравитель

стваРФвфедеральных

министерствах, федеральныхорганах

исполнительнойвласти,имеющихстатус,равный

статусуфедераль

ногоминистер.Висключительныхтваслучаяхонимогутсоздавать-

1 Российскаягазета. 1993июня. 29(УказомПрезидентаРФот14августа1996г. О"

структурефед ральныхоргановисполнительнойвласти"даннаяслужбаликвидирована,

ееправопреемникомсталоМинистетрудаствоисоциальногоразвитияРФ).

1 ПоложенМинистерствеиностранныхделРФот14

Ст. 2329.

марта1995г. //

СЗРФ. 1995.

№12Ст.. 1033;№200111Ст...1006;№23.

.

''

2 СЗРФ. 1995№46.Ст.. 4450.

• .

.L

350 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

сявгосударственныхкомитетахРФ.Департаментыобразуютсяв

соответствии

установленнымипредельнойчисленностьюгодо

вымфондомоплатытрудаботников

центральногоаппарата.

ниякрупногоаправления

Департаментыпредназначеныдлякоординациирегулирова

сферыэкономическойили( )социаль

но-экономическойдеятельностигосударства,

отнесеннойкведению

соответствующегофедеральногоорганаисполнительнойвласти;для

решенияпроблфемдеральногоилиотраслевогозначения,отлича

ющихсявысокой

комплексностьюистепеньюохватаобщефедераль

ныхиотраслевыхсвязей.Именноэти

критериидолжныиметьоп

ределяющеезначениепри шениивопросозданииса

ностив

департамента.Приэтомпредполагаетсятакжевысокийуровегоньавтоном

исполнительнойвластивыше( р чь

пределахзадачифункцийданногофедеральногооргана

шлаодепартамцентральах

ногоаппараталишьфедеральныхоргановисполнительной

органов

власти;

упомянутоепостановлениенераспрострнадепартаментыняется

исполнительнойвласубъектовти РФ).

культурнойсфере,важное

Вструктуреорганов,действующихэкономике,социально-

местозанимаютинформационно-анали

тические,прогнозирующие,технико-технологические

функциональныеподразделения.

федеральныхорганов

Побщемуправилу,положенияструктурныхподразделениях

исполнительнойвласти,определяющиеихадминистративно-правовстатусй,

утверждаютсяруководством

этихорганов.Подействующимположениям,ониутверждают

структуруиштатноерасписаниецентральногоаппарата, такжесмету

расходовнаего

содержание;положенияегоподразделениях;на

значаютдолжниосвобождаюттьот

должностиработников

центральногоаппарата;науровнереспубликположения

му:вряде

утверждаютсяваналогичномпорядке;вдругихсубъектахРФ—по-разно

случаев—главадминистраций,ноиногдаорга

намиуправленияадминистраций

субъектовРФ.

ютсяглавами

Положенияоборганахуправленияадминистрацийутвержда

администраций.Наиболеепринципиальныемоменты

статусаэтихорганов

регламентируютсяуставамисубъектовРФ.

Какужеотмечалосьсм(.частьпервуюучебника),положенияструктурных

подразделенияхотдельныхфедеральныхорганов

исполнительнойвластиутверждаются

ПрезидентомилиПравитель

ствомРФ.

ментируетсяорганами,в

Внутренняяорганизацияструктурныхподразделенийрегла

составекоторыхониформируютсядей

ствуют.Инойпорядфокрмирования

установлениястатусадей

ствуето ношениитерриториальфедеральныхорганов

органовисполнительнойвласти.Руководитепослямеднихпредоставленоправосоздавать,

реорганизовыликватьидирсвоитервать-

351

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

риториальныеорганы;утверждатьположенияних;назначдолжностьа и

освобожотдолжностиатьихруководителей.

Междутемсозданиетакогородаоргановчастопредопределяетсязакон,атакжеми

положениямисамихфедеральныхор

ганах.Например,органГосударственного

таможенногокомитетаРФ—ТаможеннымкодексРоссийскоймФедерации;органов

ГосстандартаРоссии—Положениемт.п.Утверждениеположений

территориальоргавозложеноахых наруководителей

соответствующихфедеральных

органовисполнительнойвласти.Од

накомпетенциятакихтерриториальоргановых

нередкопредопределяетсяПоложениямисоответствующихфедеральныхорганах

исполнительнойвласти, следователь,орган,оутвердившами такположениямие .

Например,вПоложенииГоскомстате

Россииустанавливается,чтотерриториальные

статистическиеорга

ныосуществляютфункцииправа,предусмотренныеуказанным

Положенприемменительнокконкретнымусловиямихдеятельности.Председатель

ГоскомстатаРоссии,утверждаяположениятерриториальныхстатистическихорга,нах

вправеигнорировать

данноеобстоятельство.

§ 3Прав.

основывыеорганизацииуправления

Созданиеорганизацсионнойстемыуправлсерьезнониязат

рудняеотсутствиемя

стабиль,внутреннеойнепротиворечивойсистемызаконодательства,необходимогодля

ления

недвусмысленного определенияорганизации,функций,полномочийсубъектовуправ

какодногоизусловийсамостоятельносвихрабо.Именноти

ность,импровизации,субъективизм

качественное

законодательствопризванопредупредитьпоспеш

волюнтаризмсозданииуправленческихсистем.

ления,прямозависятот

Многиерешения,касающиесяформированиясистемыуправ

принятиярядаз конов.Правовойвакуум

впрошломпривелкгрубомуизвращению

государственногоуправ

ления,администрати-правовноакуумйприсовременной

идеологиисоциально-экономическогоразвитияобществавлечетзасобойдезорганизацию

управления,егослабление,хаосвобществе.

пределиломногообразие

ОтсутствиеобщправовогоактаобуправленииРФпредо

правовыхактовподаннойпроблеме.Не

обходимостьвподобномактеочевидна,несмотря

нато(а,бытьможет,именнопотому),чторегламентацияорганизацииуправлениядолжна

учитыватьнеизбежныеособ нностизадач,крешению

которыхонадолжнабыть

приспособлена.Этозначит,чтовприн

ципенможетбытьакогоправовогоакта, торый

быисчерпывающимобразорегламентировалорганизациюуправления.Ведьонодолжно

бытьориентированонарешениебщих,отраслевых,

352 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

межотраслевых,территориотдельныхальныхкрупныхзадач(ос

воениекосмосаидр.).

Массивдействующихправовыхактов, тойилиноймереотносящихсякорганизации

управления,великне( смешивать

полнотойикачествомрегламентациисвязанныхэтим

критериев:по

вопросов).

Онимогутбытьсдопускомусловностиклассифицированыпоряду

юридическойсиле;взависимостиотпринципафе

дерализма;посодержанию;похарактеру

риям

ихвлиянорганизаия

циюуправления.Классификацияправовыхактовпоэтимкрите

позволяетрасширитьпредставлениеоправовыхосновахорга

низацииуправления,их

сложнойструктуревсовременныхуслови

ях.Приэтомнадоиметьввиду,чтоныне

отсутствуетчеткоераз

граничениекомпетенцииоргановгосударственнойвласти

должностныхлицввопросахрганизацииуправлениянауровнеРФе

субъек.Сточкив

зрениягосударственногостроительства,положение—явноненормальноеи,естественно,

подлежащееисправлению.

выделяются:

По юридическойсиле

экономики,соц ально-

а)КонституцияРФ,закрепляювобщвидеаяемструктуру

деятельности;

культурнойиадминистрат-поливнотической

б)законыРФ;

в)постановленияпалатФедеральногоСобрания;

товРФ,кромереспублик,

г)конституции,уставызаконысубъектовРФ.Уставысубъек

имеютбольшоезначениедляорганиза

цииуправлениянауровнеэтихсубъектов.Вуставах,

принимаемых законодательнымипредставительны( )органасоответствующихми

субъектов

РФ,решаютсяважнейшиевопросыструктурыоргановуправленияихстатуса;

нойвласти.

д)подзаконнПрезидентаакт:ы РФоргановисполнитель

Средиактовданнойгруппыособоеместозанимаютуказы

распоряженияПрезидента

РФ.Соднойстор,ониподзаконны,

посколь,каизвестноку ,нед лжныпротиворечить

КонституцииРФ

ифедеральнымзаконам.Сдруг,ониймогутиздаватьсядлярегу

лирования

обществеотношенийныхпервичнымобраз,тоестьм

тех,которыенеурегулированы

федеральнымизаконами.ВКонсти

туцииРФнеслучайнонепримененаформула,чтоакты

Президента издаютсянаоснованивоисполнениеКонституцииРФфеде

ральных

законов.ПрезидентРФобладаетболееширокойсвободой

врегулированиибщественных

отношений.Издаваеимправоые

выеактыневсегдаявляютсяпрямымследствием

принятыхзако

нов,ихконкретизациейразвитием,чтохарактернодляправотвор-

чества

органовисполнительнойвласти.МногиеправовыеактыПре

зидентаРФпосвящаются

вопрорганизациисам управления,ста

тусуразличныхзвеньевегосистемынауровнеРФ, е

субъектов иместногосамоуправления.

353

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

Определенныевопросывнутреннейсамоорганизациирешаются

спомощьюправовыхактов

соответствующихоргановдолж

ностныхлиц.

Взависимостиот

принципафедерализма.

Данныйпринципнаходитсвотражениев

системеправовыхактов,регламентиру

ющихорганизациюуправления.Системаихформируется

наосноверазграничениякомпетенцииоргановгосударственнойвластиРФ

иеесубъектов

областиорганизацииуправленияцеломвкон

кретныхсферахиотраслях.

Яо содержаниюзличаются

общиеправовыеакты,распространяющиесвоедействиена

определенныеотношениянезависимоотог, какойсфереилиотраслионвозникают,

вотдельных

специализи,регламентирующиеованныевопрорганизациисыуправления

отрасляхисферах.

росорганизациив

В общих правовыхактахсодержатсянормы,касающиесявоп

управления,неимеющихотраслевойспецифи

ки.Такогородаактыявляютсявнеотраслевыми.

Например,Земель

ныйкодексРФзакрепляетсистемугосударственногоконтроляза

нодательст,правоактывые

соблюдениемземельногозаконодательства,антимонопольноезако

озанятостинаселениядр.

тируюторганизациюсистемы

Специализипраованнболееовыеакт д тальнорегламен

управленияпрофильнымиотраслями

исферамидеятельности.Например,ЗаконРФот24

апреля1996г.

"Обобороне"

1

закрепляетосновыуправленияоборонойРоссийской

Федерации.

Яо характерувлияния

выделяютсяправовыеакты,косвенно

влияющиенаорганизацию

системыуправления, акты,непосредственнорегулирующиетеилиныееговопросы.

росам

Например,Граж

данскодексийРФ1994г.несодержитнормпоконкретнымвоп

организацииуправленияотраслямисферами.Но,регламенотношенияируясобствен, ности

оказываетвлияниепреждевс го

наконцепциюорганизацииуправленияэкономикойвцелом,на

концепциюформированиясистемыотраслевыхоргановуправления,на.

выборметодовуправления

коммерческинекоммерческимиорга

низацитями.д.Привсеобщемгосподстве

государственнойсоб

ственности,естественно,этасистемадолжнабытьболееразветв

леннойи

специализированной,чемусловиях,когдагосударствен

наясобственосиносограниченныйть

характер.

вопрорганизациисы

Правовыеакты,непосредственнорегулирующиетеилиные

управления,могутзакреплятьегоконкретные

принципы,содержатьконкретныенормыпрямого

действия.Тако

городанормысодержатсявобщих,ночащевспециализированныхактах.

1 Российскаягазета. 1996янв. .23

355

354 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

Глава20Основы. административнойорганизацииуправления

конамивразнойстепени.

Организацияуправления

вотрасляхисферахобеспеченаза

Организацияуправленияэкономикойобеспеченазаконамивменьшеймере,чемвдругих

другими

областях.ВомногихслучаяхонарегламентируетсяуказамиПрезидентаРФ

подзаконныакта.Основныеми причины,объясняющие,

нонеоправдывающиеситуацию

—многогранностьэкономики,не

завершенностьипротиворечивостьпроцессареформв

ееразвития

стра,нее

завершенностьструктурнойперестройкиэкономики,нестабильность

др.Вэтихусловияхобеспечениезакономорганиза

цииуправленияэкономик,притомй,

чтонеобходимостьвнемча

стотрицается,являетсямаловероятным,посколькуонбудет

подверженпостояннымкорректировкам.

втомчислеотраслевых,

Темнеменеевпоследнеевремяпринятонемалоспециальных,

федеральныхзаконов, которыхзакреп

ляютосяновыорганизацииуправления

соответствующихобластяужеприменительноксовременнымусловиям.Например,

ях"

1;от12мая1995г. О"

федеральныезаконы:от19июля1995г. Оестествен" моныхополи

государственнойподдержкемалогопред

принимательстваРоссийскойФедерации"

2;от7

июля1995г. О"

государственномрегулированиивнешнеторговойдеятельности"

3;от 13марта

1996г. Об" энергоснабжении"

4;от20марта1996г. Орынке" ценныхбумаг"

5;от1995г. О"

федеральномжелезнодотрожноманс

порте"

6;от16февраля1995г. Освязи" "

7.

Следовательно, областиэкономикиправовымиактами,каса

ющимисяорганизации

управления,являютсяфедеральныезаконы,

вкоторыхтакиевопросырегламентируются,

положенияоботдель

ныхорганахисполнительнойвласти,актыПрезидентаПравитель

ства

РФ,другихфедеральныхоргановисполнительнойвласти,уполномоченныхпринимать

решенияобобразовакониикретныхорганов,ут ержденииихструктуры,штатных

расписаний.

внесенныминих

Указанныезаконодательныеактынеобходимовоспринимать

изменениямидополнениями,атакженаличи

емактовПрезидентаРФ,хотя

противоречащихзаконодательнымактам, применяемымрешенилитех ных

вопросоврга

низацииуправления.

Побщемуправилу, законодательныхактахопределяютсяорганизация

отра,'слиферыиосновныезвеньясистемыуправле-

нияотрасльюилисферой,принципиазграничениельноекомпетенциихарактер

взаимоотношениймеждуними.Положенияза

конодательныхактовдетализируютсяв

подзаконныхправовыхак

тахуполноморгаченнидолжностныховлиц(Президента

ПравительстваРФ,органовидолжностныхлицсубъектовРФ

пределахихполномочий).

Например,постановлениямиПравитель

стваРФутвержденыТиповположение

Комитетепоуправле

ниюимуществомкрая,области,Типовположениеспециальном

воспитанников

(коррекционном)образовательномучрежденииляобучающихся,

отклонениямивразвитии,ПоложениеГосудар

ственнойпротивопожарнойслужбе

Министерсвнутреннихвадел

РоссийскойФедерации

1 идр.

Втехслучаях,когдавнормативныхактахестьнеопределен

ностьотноситогоельно,

какименноорганымогутрешатьтотилинорганизационныйвопрос,приоритет

принадлежиттомуизних,

решениякоторогообладаютбольшейюридическойсилой.Данное

правилодействуетитогда,когдаюридическивозможноегорешениеразнымиорганами.

Такиепроблемымогутвозникатьсвязинедостаткамивразграничениикомпетенции,что

не

самопосебеесть

негативноеявление,котороговправильноорганизованнойсистеме

должнобыть.

мированиюданныхорганов

Неисключвариантетсяделегироваполнияомпофорчий

управлибоенихструктурныхяпод

разделений.

подсказываетсяобычно

Организацияструктурныхподразделенийоргановуправления

административнкойпракт посреду-

етсяправовымиактамиобутвержденииих

структуилирыеше

нииконкретныхвопросов.Статусструктурныхподразделенийобыч

но

определяетсяположенияминих,утверждаемымиданнымор

ганомилиего

уполномоченнымидолжностнылица.Частомив

такихположенияхотражаетсяих

структура,хотя миположения,

иэтобъяснимо,появляютсяпослеееутверждения.

как

Положения

представляютсобойправовыеакты,комплекснорегламентирующие

основывнутреннейорганиз,такциистатусподразделенийв

целом.

Г л а в а

21

.

1

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ,ОТРАСЛЕВЫЕ

ИМЕЖОТРАСЛЕВЫЕ

НАЧАЛАВУПРАВЛЕНИИ

§ 1Основы. разграничениякомпетенции

вобластиуправлениямеждуорганами

исполнительнойвластиРоссийскойФедерации

иеесубъектов

Даннаяпроблемапроизводнаотконституционногоразграничпрениядметовведения

иполномочиймеждуРФкакединымго

сударствомиеесубъектами.Однакозапределами

компетенцииор

гановисполнительнойвластивообщенаходятсявопросыправосудия

прокурорскогонадзоракакособыхконституционныхфункций.Взаимодействиесудами,

органамипрокуратосурыществосновнляетсяпомрядкереализацииполномочий

органами исполнительнойвластиматериаль-техническомуобеспечению

деятельностиоргановсудебнойвластипрокурорскогонадзора, такжеосуществления

последнимисвоихполномпочийбеспечениюзаконностивдеятельностиорганов

управления.

исполнительоргановых

Сферыкомпетенциизаконодательныхпредставительных( )

государственнойвластиосновномсовпа

дают.Этовомногомопределяетсяцелями

управления.Егоповседневфункционированиеоесвязаноп дчиненоосуществлению

задачгосударственнойдеятельнсосответствиикомпетенциейРФеесубъектовво

всехдругих,кроменазванных,отрасляхисферахдеятельности.Темнеменееостается

фактом,чтовзаконодательствеполномочиямеждузаконодательными

(представительными) исполн тельнымиорганамигосударственнойвластидолжным

образомнеразграничены.

предполагаетвключение

Предмведениятыполномочия,реализациякоторых

механисполнительнойзмавласти,

разнооб:регулированазны защипретаисвобод

человекаигр жданина;регулированзащнациональета меньшинствых;установление

организации

системыфедеральныхоргановисполнительнойвластипорядкаих

деятельности;федеральнаягосударственнаясобст

венностьиуправлениеею;установление

основфедеральнойполитикиразработкафедеральныхпрограммвобласти

ционального

государственного,экономическ,экологического,социального,культуринаого

развитияРФ;установлениеправовыхосновединого

рынка;финансовое,валютное,

креди,таможенноерегулирова-

ние;основыценовполитикий;федеральныеэкономическиеслужбы;ф деральныйбюджет;

федеральныеналогисборы;федераль

ныефондырегиональногоразвития;федеральные

энергетическиесистемы,ядернаяэнергетика,расщепляющиесяматериалы;феде

ральные

транс,портутисообще,информациясвязь;деятель

ностьвкосмосе;вн шняяполитика

имеждународныеотношения;

внешнеэконотношенмическРФ;оборонаиея ибезопасность;

жия,боеприпасов,

обороннпроизводствое;определениепорядкапродажипокупкиору

военнойтехнидругогокивоенногоимущества;

произвоядствоовитыхвеществ,

наркотическихсредствпорядокихиспольз;ованияпределенстатусаиезащита

Государственной границы,территориальногоморя,воздушнпрогостранства,

метеорологическая

исключительнойэкономичесзоныконтинентальногойшельфаРФ;

служба,ст ндарты,эталоны,метрическаясис

темаиисчислениевремени;геодезия

картография;официальный

статистическийбухгалтерскийучет;федеральная

государственнаяслужба.

мизакреплены

ОсновыразграничениякомпетенциимеждуРФиеесубъекта

КонституциейРФ,Федеративнымдоговоромины

мидоговооразграничми прениидметов

веденияполномочий.

ОтдельныедоговорыужезаключменыждуРФиТатарстаном,

БашкортостаноминекоторымидругсубъектамиРФ.

ройнепротиворечит

ОднакоФедеративныйдоговордействтойуетчасти,вкото

положениямКонституцииРФ.Например,он

противоречитст. 5Конституции,установившей

равноправиесубъек

товРФ.Носправедливостирадинадосказа,чтоьравноправныони

всеже

невовсем.Так,республикапризнаетсягосударством,ее

статусопределяетКонституциейя

РФи конституциейреспубли

ки. КаждыйругойсубъектРФ

непризнаетсягосударством,

его статусопределяетКонституциейяРФ

уставом.

Этиформальные

моменпрактикеты

влияютнакомпетенциюпоуправлению,орга

низациюееосуществления.КонституцияРФ

предусматриваеттак

жевозможныеособенностиправовогостатусаавтономнойобласти,

конеобавтономной

автономногоокруга.Онможетбытьзакреплвфедеральномза

номныхокругов,входящихсоставкраяили

области,автономномокруге.Отношенияавто

области,могутрегу

лироватьсяфедеральнымзакономидоговороммеждуорганами

нойвласти

государственнойласти,автономногоокругаи рганамигосударствен

соответственнокрая,области.

чийвпредметахведения,

Принциправнопреспубликавиявообщенеисключаетразли

объемеихарактереихконкретныхпол

номочий.Ведьимеетсяввидуформальное

равноправие.Однакофактическоенеравноправиеможетявитьсяследствиемдоговоров

ектами.КаждыйсубъектРФ

междуорганамигосударственнойвластиРФееотдельнымисубъ

имеетконституциоправоназакное

лючениетакогодоговора,ноегосодержаниеможетбыть

различным.

359

358 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

Напомнимтакжевозможностиделегироваполнияомочийорганамигосударственной

властиРФорганамгосударственнойвласти

еесубъектов,инаоборот.

Неравноправиесубъектовточкизренияпредметовведения

иполномочийотражено

вправотворческойдеятельности,особенно

вуказахПрезидентаРФ.Так,для

Башкортостанаустановленизкаяболее проценстнаяавкаотчисленалоговия

ватьобъективные

федеральныйбюдж,чедлятмПермскойобласти.Необходимотакжеучиты

потребностивучетеособенностейрегионов,обус

ловленныхезависящотнихми

обстоятельствами(климат условияческие,зоныбедствий. .).

не равенсубъектовтво,аих

Важноиметьввиду,чтоКонституцияРФустанавливает

равноправиевовзаимоотношенияхсфе

деральнымиорганамигосударственнойвласти(п. 4

ст. 5).

циипоуправлениюмежду

Правовымиактами,определяющимиразграничениекомпетен

органамигосударственнойвластиРос

сийскойФедерацииеесубъектов,являются:

метов

КонституцияРФ,

федеральныезаконы"Опринципорядкепахразграничпренияд

веденияполномеждуочийорганамигосударственнойвла

стиРоссийскойФедерации

органамигосударственнойвласти

субъектовРоссийскойФедерации"от24июня1999г.;

исполнительных

"Обобщих принципахорганизаконодательныхциипредставительных( )

органовгосударственнойвласубъектовти Россий

скойФедерации"от 6октября1999г.;

законодательствопотдель

нымотраслям.

ветствиикоторым

Разграничениебазируетсянапринципефед рализма,всоот

выделяются:

сударственнойобласти;

а)предмветыденияполномочияфедеральныхоргановго

б)предмветыденияполномсочиявместноговеденияэтих

Федерации;

органорганови

государственнойвласубъектовти Российской

власубъектовти

в)предмветыденияполномочияоргановгосударственной

РоссийскойФедерации.

Последниенеочерченывфедеральныхнормативныхактах.

Предполагае,чтоэтоеся

предмветыденияполном,кочияторыенепринадлфежатдеральныморганам

государственнойвлас

ти,атакженаходящиесязапределамипредметовиполномочий

совместноговеденияРФеесубъектов.Кэтойчастикомпетенцииоргановгосударственной

власубъектовти РФприменпринципм:

"Разрешеновсе,чтонезапрещенозаконом".

РФи

Однакореализация

этогопринципанеможетпротиворечитьположениямКонституции

основаннейаомуфедеральнзакомунодательству.

такжерешаетсяпо-

ВнормативныхправовыхактахсубъектовРФданныйвопрос

разному.Воднихконстит,уставахцияхсоб-

Глава21Территор. иотраслальныеначалавыеуправлении

ственноихпредмветыденияполномнеочерченыия ,вдругихимотведены

самостоятельныеразделы.

ственнойвластиРФее

Говоразграниченииякомпетенциимеждуорганамигосудар

субъектами,следуетметьввиду,чтотерминкомпетенция" "вэтомаспектев

КонституцииРФнеупотребля.Внеидетйтсяречь,водномслучае,о"предметахведения

миномведение" ",по

иполномочиях" ст(. 11),вдругом—ведении" " ст(. 71, Тер72).

смыслуКонституцииРФ,охватываетсяболее

широкийдиапазонихкомпетенции.

Наприм,кведениюрРФотнесенаоборона.Новрядлиточнооборону" "выражать

справедливо

терминахпредмет" иполномочия".Скорее,этогосударственнаяфункция,

отнесеннаякведениюРФ.

Характернымдляразграничпрениядметовведенияполномочийявляеотсутствиея

вКонституцииРФдифференциацииих

потраслямуправления,какпредшествующих

рой

конституциях.Это

вызваноразграничениемсобственностипоуровням,объекототы

номики,социально-культурной

могутпринадлежавместеьмкразличнымотраслямэко

иинойдеятельности.Какизвестно,

внастоящеевремясвязисосменойэкономической

системыпред

ставлениеобуправленииотрасляизменилось.

разграничпрениидметов

ВКонституциикакравнозначныеупотр бляютсяпонятия

ственнойвласти

полномочий

междуорганамигосудар

РФиеесубъектовимежду

ная

РоссийскойФедерациейсубъектами

РФ.Восновевторогоположениялежитневер

концепция,допускающаяпротивопоставленчастейцелому,из

которыхоносостоит,в

частности,субъектовРФсамойРФ,будто

бысуществующейвнесоставляющихеесубъектов.

ного

Именноэтаконцепцияможетбытьиспользованадлядезорганизациигосударствен

управления,общегодлявсейстраны.

находятсямногиевопросы,

Запределакомпетенцииоргановисполнительнойвласти

отнесенныекведениюРФеесубъектов:государственнаясимволика;принятие

законодательныхактов;

судоустройство;прокур;амнистиятурапомилование;правосудие

идр.

Вдругихобластях,опираясьнабазовоерегулирование,котороеобразуютзаконы,

органыисполнительнойвластиосуществля

ютмногограннуюдеятельностьпо

государственномуруководствуобществом.Вобщемвидекомпетенциямеждуорганами

етследующимя

государственнойвластиРФеесубъектовпоуправлениюразграничива

образом.

Федеральныеорганыисполнительнойвласосредоточиваютти своихрукахпредметы

веденияполномочия,имеющиеобщерос

сийскоезначение.Какименно,вытекаетиз

кого,

положенийст. 71Кон

ституцииРФ.Этоключевыевопросыгосударствен,экономичесго

экологического,социального,культуринациональногоразвитияРФкакцелостного

государства, томчислерегулирова-

361

360 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

ниезащитаправисвободчеловекаигр жданина;управление

федеральной

собственностью;установлениеправовыхосновединого

рынка;финансовое,валютное,

креди,таможенноерегулирова

ние,денежнаяэмиссия;установлениеосновценовой

политики;раз

работкаиисполнениефедеральногобюджета;руководствофеде

ральными

энергетичесистекимикоммуникациямиами;оборо

ныибезопасностистраны.

Указанныеорганыучаствформиуют

рованииправовыхосновединогорынка,ведают

обороны

информацией,де

ятельностьювкосмосе.Онинепосредственноведаютвопросами

ибезопасностистраны,обороннпрогоизводства,прод жи

ипокупкиоружия,боеприпасов,

военнойтехнидругогокивоен

ногоимущества,произвоядстваовитыхвеществ,

наркотических средствиихиспользованием.Вихведенииаходитсяметеороло

гическая

служба,ст ндарты,эталоны,метрическаясистемаисчислениевремени;геодезия

картография;наименованиегеогра

фическихобъектов;официальныйстатистический

бухгалтерскийучетдр.

росамивнешнейполитики

Федеральныеорганыисполнительнойвластизанимаютсявоп

ивнешнихэкономическихотношенийРФ.

нойвластиреализации

Степеньиформыучастияфедеральныхоргановисполнитель

указанныхполномочийопределяются,во-

первых,тем,чтоприорвихтетосуществлении

принадлежитПре

зидентуРФвусловиях,когдаегополномочиянеконкретизирова

ны

закон;во-вторыхм,степеньюурегулированностиобщественных

отношенийвуказанных

областяхзаконами;в-третьих,содержанием

предметовведенияполномочий,отнесенныхк

ведениюРФ.Полномочияэтихорганвмногихв случаяхдетализировазаконыах

и

подзаконныхактахРФипреждевс вгоактах,устанавливающихстатусконкретных

федеральныхоргановисполнительнойвласти.

Побщемуправилу,предмветыденияполномочияфедеральныхорганов

исполнительнойвластиизъятысферыкомпетенциисубъектовРФ.Онимогутоказывать

влиянаиреализациюхвслучаяхивпорядке,установленныхКонституциейРФ

чиянеисключают

федеральнымизаконами.Инымисловами,федеральныеполномо

возможноститехилиныхформучастиясубъек

товРФвихосуществлении.Ононе

ограничиваетсятолькоделе

гированиемимполномочий.Дляэтогопредусмоти ругиеены

законныеоснования.Например,привлечениесубъектовРФихсогласиякразработкеи

осуществлениюфедеральныхцелевыхпро

грамм.

№1151Омерах" по

ПравительствомРФ11октября1994г.принятопостановление

учетуинтересовсубъектовРоссийскойФеде

рацииприуправленииобъектамифедеральной

собственности".Им

предусмотреносоглас сваниеорганамиисполнительнойвласти

телейфедеральных

субъектовРФназначенияосвобожотдолжностиения руководи

предприятий;включениедолжностныхлицта-

Глава21Территор. иотраслальныеначалавыеуправлении

кихоргановчислопредставителейгосударстваорганахуправ

ленияакционерных

обществ, уставномкапиталекоторыхимеются

акциифедеральнойсобственности; этим

органамиподлежатсо

гласованиюпроектырешенийПравительстваРФоликвидации

территории

федеральныхгосударственныхпредприятий,расположенныхна

соответствсубъектовющихРФ, .д.

иполномочийтаково,что

Болеетого,конституционноеразграничпрениедмведениятов

органыисполнительнойвласубъектовти

РФнеустраняютсяотучастиявуправлениипо

вопросам,отнесен

нымкведениюРФ.Особенновтехслучаях,когдаониограничиваются

установлеосн,иемпринцовит.пов.регулированияна

федеральномуровне.Например,

кведениюРФотнесеноустанов

лениелишьправовыхосновединогорынка.Этоозначает,что

мостоятельного

субъектыРФимеюридическиетвозможндляосуществленияти са

регулированиярыночныхотношенийвсоответствии

стакимиосновами.

К совместному ведениюоргановгосударственнойвластиРФеесубъекотнесеныов

вопросы,решениекоторыхдолжноучи

тыватькакобщероссийские,такрегиональные

интересысубъек

товРФ.Книмотнесенывопросывладения,пользованияраспо

ряжения

землей,природнымиресурсами;общиевопросывоспитания,образования,нау,культуры,

физическойкультурыиспорта;

координациявопросовздравоохранения;социальнаязащита

безопасности;

населения;охранаокружающейсредыиобеспечениеэкологической

координациямеждународныхотношеивнийешне

экономическихсвязейсубъектовРФи

др.

лежитвсежефедеральным

Приоритетврешениивопросовсовместноговеденияпринад

органамгосударственнойвласти.В

частности,приотнесениипредметовведенияполномочий

ксовме стнойкомпетенциипутемуказания

наобщиевопр,осыбщиеприн

ципы приоритетв

регулированиисоответствопросовующих,ус

тановленииобщпринциповхпринадлежит

федеральныморганам

государственнойвласти.СубъектыРФнемогутпринимать

ющиеобщие

нормативнрегулирующиеакты, именнообщиевопро,усытанавлива

принципы.Например,ксовместномуведениюРФее

субъекотнесеныовобщиевопросы

образования.Нотакиевопросырегулируютсяфедеральнымизаконамиподзаконными

актами компетентныхфедеральныхоргановисполнительнойвласти.Междутемпонимание

того,какиевопросыипринципыотносятсякобщим,

являетсясубъективным,не

базирующимсянаобъективныхкрите

риях.Даннпонятиедопускаетвозможность

расширительного ограничитеольногокованияпрактичдеятельностиской.

Однако компетенцияфедеральныхоргановисполнительнойвластисводитсяк

естноговедения.

обеспечениюисполнениязаконов,

принимаемыхповопросамсов

Недопустиихсамостоятельноеправотворчествоилирешениекаких-либов просов,

полномочияна

362 РазделVIIОсновы. адм.-правовойорганизацииуправленияэкономикой

которыеневытекаютизфедеральнзако.ИбонаговКонституции

РФотчетливосказано,

что повопросамсов естноговеденияизда

ютсяфедеральныезаконы.

ВотличиеэтогосубъектыРФмогутприниматьвсоответствиифедеральными

законамисвозаконыииныенормативнакты,срекоторыхдиважноеместозанимают

правовыеактыоргановисполнительнойвласубъектовти РФ.

специальных

ВКонституцииРФимеетсяположение,котороенуждаетсяв

существенныхоговорках.Онокасаетсязакрепления

субъектамиРФвсей" полноты

государственнойвласти"внепреде

ловведенияРФполномочийРФеесубъектовпо

предметам совместноговедения.

но,чтоивнеэтих

Но,вопрекиэтойконституционнойформуле,весьмасомнитель

пределонивбладаютполнотойгосударствен

нойвласти.СубъектыРФобладают

государственнойвластьюпре

делахКонституцииРФфедеральныхзаконов, этиакты—

всегдаограничителивласт.Решенияоргановгосударственнойвласубъектовти РФ,

бытьпредметомрассмотрения

противоречащиепринципамКонституцииРФ,могут

КонституционногоСудаРФпризна

ныимнеконституцион.Трудназватьымиовопрос,по

которому правомерноерешенэтихорганевообщевнезависелобыотзакона.Очевидно,что,

видимо,большепополитическимсоображениямпод

мененопонятие"самостоятельностив

осуществлениикомпетенции",

которойонидействитеобладаютьно,понятиемполноты"

государственнойвласти",наличиекоторойунихсомнительно.

Полнотавласти,вызывающаяксебекаксловосочетаниекритическотношение,

неприменимакхарактеристике

компетенцисполнительнойорганов власти.

Компетенцоргановиясполнительнойвластибазируетсяна

ивключает:

предметахведения

полномочияхсоответствсубъектовющихРФ

органами

а)отдельныеполномочия,делегированныеимфедеральными

исполнительнойвласти;

номуведениюс

б)предмветыденияполномочия,отнесенныекихсовмест

федеральнымиорганамигосударственнойвласти;

сящиесятолькоих

в)собственныепредметыденияполном,тоестьчияотно

ведению;

ральнымиорганами

г)полномочия,ориентиронаванныезаимодействиефеде

исполнительнойвласти;

миместного

д)полномочия,ориентиронаванныезаимодействиеоргана

самоуправления.

туциине

ПредмветыденияполномочиясубъектовРФееКонсти

конкретизированы.СубъектыРФвправесамипредусмот

ретьихсоответстсвоихенно

конституцияхреспублик,уставахдругихсубъектовРФ,носделаноэтодалеконевсеми.

363

Глава21Территор. иотраслальныеначалавыеуправлении

Однакоясно,чтоккомпетенцииоргановисполнительнойвла

стисубъектовРФотносятся

многиевопросы,находящиесязапре

деламиихсовместноговеденияфедеральными

органамигосудар

ственнойвласти.Например,органисполнительнойвластиобщей

компетенциисубъектаРФр зрабатываетпроекбюджета,распоряжаетсяиуправляет

собственностьюсубъектаРФи.д.

ектовРФ,ошибочноее

Ноговорякомпетенцииоргановисполнительнойвласубъти

рассматриватьизолиротванноихпредме

товиполномсочийвместноговедения

федеральнымиорганами

государственнойвласти;онирешаютсвоизадачи,используявесь

арсеналихюридическихвозможностей.Иногоподходанеможетбы,такь акнаних

обеспечивающихкомплексноесоциально-

возложеныразрабиоткасуществлениемер,

экономическоеразвитие,проведениеедингосударственнойполитикиобластифинансов,