!Экзамен зачет учебный год 2023 / Preview

-»,Темнеменеевпользуразвитиядоговорныхэлементовсфе

регосударственногоуправленияможетсвидетельствоватьФеде

ральныйзакон"Опринципорядкепахразграничпрениядметов

веденияполномочиймеждуорганамигосударственнойвласти

РоссийскойФедерацииорганамигосударственнойвласубъекти

товРоссийскойФедерации".Вконтекстеэтогозаконадоговорпри

знаетсяправовформойразграничпрениядметовведенияпол

номочиймеждуорганамигосударственнойбластиРФеесубъек

тов,асоглашение—правовформойпередачифедеральными

органамиисполнительнойвластиорганамиисполнителямисубъек

товРФдругдругучастисвоихполномочий.

нистративно-прав вых

Аналогичногохарактеракосвенныевариантынекоторыхадми

связей,имеющихдоговорнуюфор,муожнообнаружпранализеть взаимоотношений

ная

междуорганамиис

полнитевлаьнойсубъектовти Федерации.Так, раевая,област

администрацияможетосуществполятьномочия,дополнительно

передаваемыеейпо

договорганамиисполнительнойвластиРФ

иисполнительныорганамисистемы

местногосамоуправления;такженадоговорнойосн венавправепередаватьимчасть

намидругих

своих полномочий;вступатьдоговорныесвязисполнительнымиорга

краев,областей,автономийреспублик,вчастности,длякоординациидеятельностив

различныхсферахотрасляхуп

равления,дляобъединефинияансовыхресурсовит.п.

Встольжеопосредованнойформеэлементыадминистратив

но-правовыхдоговоров

обнаруживприаютсянализерядаконо

дательныхактовнапример( ,опоставках

продукции,налогах,об

управлениифедеральнымимущест.пвом.)Определенные.

элементакогоыродаимеютместоивтрудовомзаконодательствена(

пример,

предварительнсоглашобеусловияхниепоступленияна

государственнуюслужбу).

Ещеодинпример.ВодныйкодексРФпредусматриваетвозмож

ностьзаключения

договорапользоводнымианияобъектамимеж

дуорганамиисполнительнойвласти

субъектовРФиводопользова

телем.Имеетсяввидусоглашениемеждуназванными

сторонами опорядкеиспользованияохраныводныхобъектов

1.Содержание такого

соглашениявыходитзарамкич стогражданско-правовых

отношений.

Внастоящеевремя

администрати-правосоглашениявноые

заложенывоснование

контрактнойсистемызамещениядолжностейвВооруженныхСилах,при

формированииадминистрациигосудар-

ственныхпредприят.Приэтомйконтрактсодержитвсебенетоль

кообычныедлятрудовых

отношенийэлеме,ноитыопределяет

объемисполнительныхфункцийсоответствующихим

полномочий,

чтовесьмаважносадминистративно-правовыхпозиций.

глашений)вцелом,можно

Оцениваяпроблеадминистративноу-правовыхдоговоров(со

утверждать,чтоничащевсегоинаиболеетчтливовыступаютролиюридических

ношений.

фактовособого

рода,вызывающихвозникновениеадминистративно-правовыхот

Однакоонипредшествуютобственноюридически-влас

тнойформереализации

исполнительнойвласти,самитаковпосвоейсутинеявляя.Всьлучзаключения

контраконитовре

буютпоследуюридическищего-властнволеизъявленияго

полномочниспоголнительндолжностногооргана( лица);достижениесоглашениямежду

различнымисубъектамигосударственно-управ

ленческойдеятельноститакжезатемтребует

соответствующего юридически-властногооформления.Всилуэтогосамоглашение

воотношений,

непосредственнопорождаетконкретныхадминистративныхпра

способствуетформированиюсложн ставагоюри

дическогофакта:соглашениеплюс

последующеекак( результат)

правомерноедействиевластного-субъектауправлениявиде

изданияиндивидуальногоправовогоакта.Вдругихслучаяхрезульта

томсоглашенияможет

бытьизданормативногоиеадминистратив

но-правовогоакта,чтозначаетневозможность

рассматриватьсоглашениекакюридичесфа.ктий

(договоры)сталиреальной

Следовательно,говоритьтом,чтотакогородасоглашения

правовформойреализацииисполни

тельнойвласти,основанийнеимеется.Ихрольпока

вспомогательная.Концептубальнаязадляихреальногоисп льзованиясфе

ре

государственно-управленческойдеятельностипокаещенесфор

мирована.

Г л а в а 12 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕМЕТОДЫ

§ 1Понятие. административно-правовыхметодов

Вобщепринятомпониманииетозначаетдспособ,прием

практического

осуществлениячего-либо.Применительнокгосудар

ственно-управленческойдеятельности

поднимпонимаетспос,приемяобпрактичреализацскойзадачифункций

исполнительной властиповседневнойдеятельностиисполнительоргановых

(дол жностныхлиц)наосновезакреплениминойкомпетенции,вустановленных

границахвсоответствующейформе.

когоосуществления

Следовательно,

методуправленияестьсредствопрактичес

функцийгосударственно-управленческойдеятельн,достиженияеецелей.

назначениюсубъекты

Методыуправленияразнообразны,иборазличныпосвоему

исполнительнойвласти,различнынаходящподихесявоздействиемобъекты.Ноэтоне

исключаетвозмож

ностиопределеннымобразомтипизироватьихинтересахвыявления

присущихимнаиболеезначимыхсвойствиспецифических

черт.

Наиболеехарактернодляметодовуправленияследующее.

этого вида государственной

Во-первых,ониорганическисвязаныцелевымназначением

деятельнкакостиобоговариантапрак

тическойреализацииедингосударственнойвласти.

Во-вторых,онивыражаютуправляющееупорядочивающее( )

воздейсубътвиектов

исполнительнойвластинасоответствующие

объекты.

субъектамиобъектами

В-третьих,онинепосредственновыражаютсясвязмеждух

государственногоуправлениякакформы

практичреализациискойисполнительнойвласти.

В-четвертых,ониспользуютсясубъектамиисполнительнойвластикачесредствтве

реализзакреплецииниминойком

петенции.

ответствующийобъект

В-пятых,методуправленвсегдаимеетя своимадресатомсо

(индивидуальныйлибок ллективный).

зацииуправленческой

В-шестых, учетоммногообпразиемовяспособовреали

компетенцииметодуправленияестьопреде

леннаявозможностьрешенияуправленческих

задач,стоящихпе

редсубъектомисполнительнойвласти.

В-седьмых,вметодахуправлениясоответствующобъемнаходитемсвоевыражение

государственный(публичный)интерес,управляющаяволягосударства.

етпринадлежащие

В-восьмых,методуправлениявсегданепосредственновыража

государствуиегоисполнительномуаппарату

полномочияюридически-властного

характера.

В-девятых,дляметодовуправленияхарактернаправоваяформаихнепосредственного

практическоговыражения.Своенаиболеещутимпроявлениеониполучаютвправовых

актахуправления.

ствиянаходитсявпрямой

В-десят,выхборконкретныхметодовуправляющеговоздей

зависимостинетолькоотособенностей

организационно-правовогостатусасубъектов

исполнительнойвла

сти,нопреждевс го—отособенностейобъектауправления

(на пример,отформысобственности,отегоиндивидуаиликольного

лективногохарактера

ит.п.).Итак,поглавнымсвоимпоказателямметодуправленияесть

средство

целенаправленногоуправляющеговоздействия.Такойпод

ходкегопониманиюсближаетего

с методомправовогорегулирования

управленческихобщественныхотношений.Общеедля

них— итот,идругойявляютсярегулирующимисредствами,тоестьвы

ступаютвроли

"носителей"административно-правовыхдозволений,

запретовипредписаний.

Главныйкритерий,необходимыйляразграниченияназванных

вариантов

управляющеговоздействияметодологичесмы,слекомдующий:

методправового

регулирования—функцияадминистративногоправа;методуправления—функция

субъектаадми

нистративногоправа,

причемневсякого,алишьтого,который

одновременноявляетсясубъектомисполнительнойвласти(государ

ственногоуправления).

Методуправления,будучиспособомнепосредственногоуправляющеговоздейсотвия

стороныисполнительногоорганадолжно(

стноголица)насоответствующийобъект,несет

своемсодержа нииопределенный"заряд"юридически-властныхполномочий,со

вокупность

которыхнепосредственнопредопределенасущностью

административно-правов го

регулирования.

практической

Методуправленияфактическивыражазличныеетаспекты

деятельноститогоил ногоисполнительногоорга

надолжностного( лица),тоесть

помогаетполучитьответнавоп

рос:каконидействуют.Однакоприэтомпоявляется

возможность значительногорасширенияегопонятийнойхарактеристики.Иши

рокая

трактовкаметодовуправлениявстречаетсядовольночасто,

причбезмдолжных

оснований.

новдолжностных( лиц)

Действительно, практическойработеисполнительныхорга

используетсябогатыйарсеназличныхсред,сотвокупностькоторыхслужит

интереосуществленияамуправляющеговоздействия.Однакодалеконевовсехэтих

сред-

•I'

г

225

224

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

Глава12Административно. -правовыеметоды

ствахтакоевоздействиенаходитсвоепрямоевыражение.Темне

менееонитакже

квалифицируютсякачествеметодовуправления.

ления,несомненна,но

Важностьиныхсредств,используемыхвраб тергановуправ

связываютсяонирешениемзадачиного

порядка.Так,очевидно,чтодляпринятия

управленческогореше

нияввидеправовогоактасубъектисполнительнойвласти

предварительнопроводитзначительнуюработу,как-то:проведениеопределенныхрасчетов,

созданиесхемвозможныхвзаимосвя,вызыей

ваемыхданнымрешением,изучение

результатов,достигнутыхис

полненипредыдущихмрешенийпоаналогичнымвопросам, т.

п. Вэтихцеляхиспользуютсяразнообразныесредства—социологи

ческие,математические,

графическиет.п.Всеэтиподобныеимдействиявыполняютсядопринятиярешенияв

ствия

целяхвыработкиею

наиболееэффективноговарианта.Нос могоуправляющеговоздей

ещенет;ононайдетсвоевыражениебудущемуправлен

ческомрешении.

Вравноймереможнохарактерииныезоватьд йствияуправленческогохарактера,

например,способыпринятияуправленческих

решенийколлегиальный( ,единоличный,по

согласованию,совмес

тныйи.п.)Ваппарате. органовуправленияпроисходитраспре

деление

компетенцииответственностимеждуегоструктурными

подразделениямиотдельными

должностнылицаимит.п.

управленческойработы.

Несомне,чтонноалицоопределенныеприемыилиспособы

Нодлятого,чтобыпризнатьихметодами

управления,основанийнеимее,таксяаквсе

ониневыража

ютнепосредственногоуправляющеговоздействия.Нетздесьиот

ношений

междусубъектомиобъектомуправления,ибовседействиязамыкаютсяврамкахаппарата

данногоисполнительного

органа.Ноеслинетуправляющеговоздейств, нет' ия

собственно методовуправления.

методовуправления

Вотпочемунеследуетвыделятькачесамостоятельныхтве

математическграфическ, ,социологичес

кие,исследовательские,воспитательные

прочиеср дст,нивкоейамеренумаляяприэтомихзначимостидляобеспечения

можноотнестиктак

нормальнрабоаппаратайтыуправления.Подобногоро аействия

называемыморганизационныммероприятиям

(операциям),находящимсвоевнешнее

выражение,какправило,

неправовыхформахгосударственно-управленческой

деятельности иневызывающихпрямыхюридическихпоследствийвнешнегоха

рактера,то

естьнеоказывающихвлиянияобъектуправления.

Такимобразом,следуетразличать:

онивсегдаимеютвнешнееюридически-

а) методыуправляющеговоздействия;

властзначениеоевыражениеявляютсясобственнометодамиуправления;

онимеютчисто

б) методырганизацииботыаппаратаупр вления;

внутриаппаратзначе;ноеи

этометодыпроцедурного

в) методысовершенияотдельныхуправленческихдействий;

характера.

проявляютсявсеосновные

Первыеизних—административно-правовыеметоды.Вних

качества,присущиегосударственно-уп

равленческойдеятельности,врамкахоторой

реализуетсяиспол

нительнаявласть.Спомощьютакогородаметодов,имеющихсяв

томили

иномнабовраспоряжениикаждогосубъектаисполни

тельнойвласти,управляющее

воздействиенаобъектпрактиче ски

о суще ствляпутиспользованияемтся

административно-правовых

формуправления.Налицо—прямаясв междузь

административно-правовымиф рмамиадминистративно-правовымиметодами.

Практическитотилинойметодуправлениянаходитсвоевыражениенормативныхлибо

индивидуальныхправовыхактахуп

равления.

Проблеадминистративно-правовыхметодовчрезвычайноактуаль.Она

обостренавнастоящеевремясвязипереходом

крыночнымотношениям,ссерьезными

изменениямивмеханизме

государственногоуправленияорганизационно-правовом

(например,резкое

статусемногихсубъектовуправления,чтособенноважно,объектов

усилениесамостоятельностипредпр терятий

ритор),сийзвестнымразвитием

договорныхсвязейсферегосу

дарственногоуправления.

витсявопросграницах

Подвлияниемпроисходящихизмененийвполнерезонноста

использованиякачествеметодауправленияпрямыходностороннихюридически-

властныхпредписа

нийсубъектовисполнительнойвласти.Однакоэтвовсенозначает

полногоотказаприсущейгосударственно-управленческой

деятельновластности.Она

объективнонеобходимавуслови

ях,когданепосредственнаябазадляпрямого

распорядительствасверхусокр щаетсяввидуразгосударствлениямножества

тивныхсредств

хозяйственныхииныхобъект.Возрастаетвудельныйвесобщерегуля

воздействиянаэкономикудругиеобластижиз

ниобщества.Этомуспособстизвуетесная

деформацияорганиза

ционно-правовыхсвязеймеждусубъектамиобъектами

ненности

государственногоуправленияустранение( прямойорганизационнойподчи

предприятминистерствамйведомствам,перенесение

центраяжестиработпо

непосредственномууправлениюхозяй

ственныеструктурыновоготипа—концерны,

корпорациит. .,укреплреальниеначалыхфедерализмапр.)Значительно.

ныйаппарат.

усиливаетсяобратноевлияниеобъектовуправлениянаисполнитель

Однаковсеэтиновыеявленияпробиваютсебедорогукжиз

нисбольшими

трудностямиобъективногосубъективногохарак

тера.Созданиюихвнемалойстепени

способствсуеттствиечетко

выраженныхориентировреформацииобщественнойжизни

правовогоихоформле,чтонередкоия приводиткнеработоспособное-

226

227

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

Глава12Административно. -правовыеметоды

именноадминистративно-

тилюбыхметодовуправления.Впервуюочередьэтозатронуло

правовыеметоды,посколькувнихполу

чаласвоенаиболееполнвоплощение

односторонняяюридическая

властность,нередконосящаяоткровенноприказнойхарактер.

любыхусловиях

Этонеоправданновыводилоихзарамкиобъективнонеобходимыхв

прилюбыхсистемахуправленияразумныхпро

явленийадминистрирования,понимаемого

какнормальноеуправле,ноиекакбюрократическоеизвращегониебщественно

наглядно

необходимойсути.Преодолениеименнотакогородаизвращений,

проявляющихсяметодахуправления,являетсядолговре

меннойзадачей

совершенствованиямеханизмагосударственно-управленческойдеятельности.

аглубинную

Очевидно,чтоэтодолжноповлечьзасобойнекосметическую,

перестройкусистемыправовыхсредств,используемыхвцеляобеспеченияэффективного

государственногоупоря

дочивающеговоздействиянавсестороныуправленческой

раняет

действительности.Данныйпроцесс—вповесткедня,что, днако,неуст

значимостиобщпозицийх,характеризующихсущностьад

министрати-правовыхно

методов.Нельзя,вчастности,игнориртофтва,тьктчтовконечномсчетеэтиметоды

неотделимыпроцессареализацииисполнительнойвласти,чтогосударственное

управлениенеможетбытьвытесненогражданско-правовымикатегориямидоговорного

типа.Заэтиметодамискрыторемлениеобеспечитьдолжныйправовойпорядок,

ми

должныйуровеньгосударственнойдисциплинысфереуправлениягосударственны

общественнымиделами.

многомопределяется

Активностьэффективностьэкономическихиныхреформво

характеромвоздейссторонытвиягосудар

стванаразвитиепреждевс экономическихго

процессов.Ононаходитсвоепрямоевыражениенетольковзаконодательстве, и

в

управленческойдеятельности,вметодахеепрактичеосущекого

ствления.Иэто

закономерно,так именвнихополучаетсвоенаиболееполноевыражение

модификацииметодовуправлениязависимотособенностейтирегулируемыхсфер

общественнойжизниэкономика( ,социальнаяадминистрат-поливнотическаясферы).

экономикой(например,в

Приэтомследучитыватьет,чтостранахразвитойрыночной

США)исполнительнаявластьрешительно

вторгаетсяэкономическиеотнош,диктуянияв

необходимыхслу

чаяхсвоювластнуюволюособенно( вобластифинансово-кредит

ных

отношений).

Соответственно, ещебольшстепенийактуализипроблеуетсяадмаинистративно-

правовыхметодов.

§ 2Виды. административно-правовыхметодов

Средствареализацииуправленческихзадачфункцийразно

образны,чтодаетоснову

дляихклассификации.Подобныйподход

кпроблеадминистративное-правовыхметодов

допустимкак

общетеоре,такическихспециальныхпозиций;последниеосновы- ,

ваются

напервыхиявляютсяихконкретизациейсучетомособен

ностейсферыприменения

методов.

сальныхметодовлюбой

Собщетеоретическихпозицийпроявлядейтствиеяунивер

деятельности—убежденияпринужде

ния.Эго—двавзаимосвязанных"полюса"единого

целого,тоесть

механизмаобеспечениядолжнпоговеденияправопорядка.Они

взаимно

дополняютдругдруга.

должноеповедение

Спомощьюсредствубежденияпреждевс стимулируетсяго

участниковуправленческихобщественныхот

ношенийпутемпроведениявоспитательных

(включаяправовоевос

питание),разъяснительных,рекомендательных,поощрительных

традиционно

иныхмерпреимущественноморальногоздейств.Принуждениея

рассматриваетсякачествевспомогательногометода

воздействия,используемоговсилу

нерезультативностиубежден. я

Вслучаенарушениятребованийадминистративно-правовых

норм оновыражаетсяприменениидисц плилинадминистративрной

нойответственности.

Принеобходимовобеспечениитиобществен

нойбезопасностидействуетособыйкомплекс

принудительныхмер,всовокупностиюридическойответственнобозначаемыхстьюкак

административноепринуждение.

административно-

Специальныйподходкпроблемативидовойкелассификации

правовыхметодовисходитпреждевс изгохарак

терасодержания( )управляющего

воздействия.Измножестваклас

сификационныхвариантов,какправило,наиболее

распро страненнымявляетсявыделениедвухгруппметодов,аименно—

порождаетдо

административных и

экономических.

Акцентименноаэтихвариантах

сегодняшднянемалогопротиворечивыхсуждений,

разночтений, потомупроблема

методовуправлениянуждаетсяв

детальномосвещении.

Административное методыобычноквалифицируютсякачеспособовтвеили

средств внеэкономилического.прямого

управляющеговоздейссторонытвиясубъектов

государственно-уп

равленческойдеятельностинасоответствующиеобъектыуправления,

выражениеонинаходятв

независимоотконкретнойобластиобщественнойжизни.Свое

совершениисубъектомуправлентакуправленческихях дейст, содержанииий

тов.

которыхпроявляет

сявластноеобеспечениедолжнпоговеденияуправляемыхобъек

Прямойихарактерозначает,чтосубъектуправлениярамкахсвоейкомпетенции

принимаетуправленческоерешение(правовойактуправления),юридически-обязательное

дляобъектауп-

228

229

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

Глава12Административно. -правовыеметоды

равления,тоестьадресата.Налицо—прямоедписание("команда"),ибоуправляющее

воздействиепредполагаимперативныйдирективный( )вариантволеизъявлениясубъекта

управления.Такойхарактеруправляющеговоздействиявытекаетнепосредственноиз

властнойприродыуправления,являющегосяоднизмсущественныхканалов

практичреализациискойгосударственнвласти.Подразумеваетсяйреализация

исполнительнойвласти.

альнымобъектом

Внеэкономическийхарактерданныхметодовозначает,чторе

управленияявляется

сознательно-волевповеде

ние управляемыхбудь( тогражданилин

предприт.ятиеп.)Дол.

жноеповедениесферегосударственногоуправления

этом

обеспечиваетсячерезволюисознаниеуправляемых("соподчинениеволь")При.

нуждения.Допускается

используютсявнеобходимоймересредстваубежденияпри

возможностьюридическогопринужденияк

должнповедениюму,что, днако,недает

основанийдляотождествленияпрямогоуправляющеговоздейспртвинуждениемя.

видно,чтобезих

Сучетомназванныхкачествадминистративныхметодовоче

использованияневозможнодостижцелейние

упорядочивающеговоздействияна

поведениеразличныхучастниковуправленческихобщественныхотношений.Кто-то

необходимы

должрен шатьповседневвозникающиеэтойсферевопросы,длячегои

соответствующюридическогорычаги властвования.

Ионинаходятсяврукахсубъектов

г о с уд а р с-утпвреанвнлое ндчееясткоелйь,конотсотроиысуещ е с т в л я ю т

администрирование,тоестьуправление.Наэтойбазеивозниклонаименованиенаиболее

характерныхдляэтихсубъектовметодов—административные.

способовилисредств

Экономические методыобычнохарактеризуютсявкачестве

экономическогоиликосвенноговоздействия

состоронысубъектовгосударственно-

управленческойдеятельнос

тинасоответствующиеобъектыуправления.Главноеприэтом

заключаевтомся,чтосихпомощьюсубъектуправлениядобивается

должнпоговедения

управляемыхпутемвоздействиянаихматериальныеинтер,тоестьсыопосредованно,

отличиеспособовпрямоговластноздействияго.

Последниездесьотсутствуют.Объектуправленияставитсяакиеусловия,когдаон

самначинаетдействоватьдолжнымобра

зомнеподвлияниемдирективныхпредписаний

субъектауправле

ния,авсилутого,чтотакоеегоповедениематериальностимулируется.

Чащевсегостимулирующиесред тваводятсякэкономи

ческимнаприматериальное( ,

поощрение,предоставлениеиму

щественныхльготи.п.)Тем. самымстимулируется

экономическая (материальная)заинтересованностьобъектавыполнениипостав

ленных

переднимзадач.Управляющвоздействиеосуществляется

непрямонаповедениеэто(

можноделать, этонельзяит.п.),а

косвенно(опосредованно),тоестьчерезвоздействиена

материальные(имущественные)интересы. объектауправления.Должноепо-

год,равнокакиугрозой

ведениепоследнегоостигапертспективамияматер альныхвы

материальныхсанкций.Следовательно,

экономическиерычаги,используемыевпроц ссе

решенияуправлен

ческихзадач,устанавливаютстемуматериальныхстимулов.Однако

управляющвоздейесоставлятвиесодержаниеттакихры

чагов,чтосближаетихпо

конечнойцелисрычагамипрямого(ад

министративного)характера.

Проблемаметодовуправлениядиалектична.Этоозначает,что

недопустимо

антагонистическпротивомеждуречиеметодамипря

могоикосвенноговоздействия.Идля

этогоимеютсясоответству

ющиепричины.

природе—

Во-первых,посколькууправленческаядеятельностьпосвоей

административ( наяистративное"суть"управлен

ческое"),постолюбыеькуметоды,

используемыевпроц

ссе

практичеосуществлениякого,немогутнебыть

тодов

административными.Всилуэтоговыделениеадминистративныхэкономических

управленияалогично;буквальноимеютсяввиду"управлен

ческиеметодыуправления",

независимоотог,какоесодержаниевнихвложено,тоестьединыепосвоейсути

методыуправления.

(экономического)

Во-вторых,средствапрямогоадминистративного( ) косвенного

назначенияиспользуютсяединк нечнойце

лью—реализацииуправленческого

воздейсубъектатвияуправлениянаповедениеобъ управлениякта.

В-третьих,этисредствапрактическииспользуютсяоднимитемиже,ане

различнымисубъектамиисполнительнойвласти.

объектовуправления;не

В-четвертых,ониспользуютсявотношенииодн техже

сущестакихвуетобъектов,которыенуждаютсяисключительновкосвенномуправляющем

воздействии.

В-пятых,прямыеикосвенныесредстваиспользуютсявпрактичдеятельностиской

соответствующихисполнительоргановых

(должностныхлиц)врамкахединоговарианта,

аименно—какод

ностороннееивластноеволеизъявлениесубъектауправления.

Например,поощрителстимулирующиеьныемерыпремии( ,мате

риальныельготыи.

п.)оформляютсяввидесоответствующихуп

равленческихрешенийприказ( о

премировании,решениепредоставлениикредитныхилиналоговыхльготи.п.).

воздействиятребуется,

В-шестых,дляреализациипрямогокосвенногоуправляющего

какправило,единаяправоваяформа.Меж

дутемнередкопривыделении

административныхэкономических

методовисходятизтого,чтопервые

230РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

вообще.Темболее,чторечьидетосамомсуществен—онепосом

редственномили(

опосредованном)управляющвоздемйствиина

объектуправления.

В-седьмых,практическивправовыхактахуправлениямож

нообнаружить

органическоесочетаниеэкономическогосодержания

иадминистративно-правовформый.

Так,указыПрезидентаРФо

повышенииуровнязаработнойплатыотдельнымкатегориям

работник,оматериальныхвкомпенсацияхвсвязинфляцией,несом

ненно,затрагивают

материальныеинтер,являясьсы тожевре

мяюридическойформойреализации

государственно-управленчес

кихфункций.Экономическиерычагиуправляющего

мощью

воздей,ствияледовательно,приобретаютжизненностьсамипосебе,а по

административно-правовыхсредств.

Изложенныепозициисвидетельствуютотом,чтораспространенноеконструирование

особыхэкономичетодовских,противоположадминыхистративным,неправомерно.

стилиадминистративно-

Проблемаметодовгосударственно-управленческойдеятельно

правовыхметодсостоитввобеспечении

разумногосочетаниявмеханизмеуправляющего

ивластнпосвгоизначальнойейприродевоздействиянауправляемыеобъекты,наих

поведениевзаимоотношениясредств(рычагов)прямогоикосвенногохарактера.Зад ча

такогорода,всмыслееепоследова-.тельногорешения,вомногомзависитот

субъективныхфакторов, естьотпрофессиональподуровня готовкиуправленческих

иадминистративно-

кадров.Неменьшеезначениеимеетсодержзаконодательныхние

правовыхнорм,регламентирующихвзаимосвязи

междусубъектамиисполнительнойвласти

управляемыми.Совре

менноеихсостояниедал откосовершенства.

достаточразнообразно.

Конкретноесодержанадминистративное-правовыхметодов

Это— установление правилповедения

сферегосударственногоуправления

общеобязательногоиличаст

ногохарактера;

утверждение конкретныхадресных( )заданий;

жности;

предписания осовершенииопределенныхдействий;назначениедол

руемыхотношений;

удовлетворение законныхпритязанийучастниковрегули

запрещение

определенныхдействий;

ствий;

выдача разрешенийразличногорода;

осуществление

регистрационныхдей

проведение контроляинадзора;

материальное и моральное

поощрение;

применение материальныхсанкций;

разрешение споров междуучастниками

управленческихотношений;

установление стандартов;

оформление государственныхзаказов;

применение административно-принудительныхмер. .

сомненноевлияние

Наэффективноерешениепроблемыметодовуправленияне

оказываеттообстоятель,чтовствоферегосу

дарственногоуправлениявсеболееч тко

обозначаютсятригруппыобщественныхотношений,требующихразличногоподходав

Глава12Административно. -правовыеметоды

планеобеспечениявихрамкахдолжнпоговеденияпорядка,от

вечающихобщественным

интересам.

Имеютсяввиду:

а)управленческиеотнош, рамниякахоторыхгосударстволицеисполнительной

власохраняетти своимонопольныепози

ции(армия,транспортисвязь,атомнаяэнергетика

икосмосит.п.);

сочетание

б)управленческиеотнош, рамниякахоторыхнаблюдается

государственнойинициативысамодеятельноститехили

иныхобъектовуправления

(системыздравоохранения,культуры,образования,жилищныйфонд,общественные

объединения,граждане,государственныепредприт.ятияп.);

в)управленческиеотнош, рамниякахоторыхпреобладаютнепублично-правовые,

ачастныеинтересыкак( правило,коммерческиеструктурынегосударственного

характера).Очевидно,чтомеханизмгосударственногоуправлениялжен

перестраиватьучетомсяобенназванныхостейгруппотношенийпотребностей

"вмешательства"исполнительнойвластиихразвитиеспомощьюиспользования

административно-правовыхметодовуправления

томилиномихобъеме.

Последнийвопроссвязаноценкойдвухвариантовсредств

управляющего

воздействия.Очевиднысильныесторонытакназы

ваемыхадминистративныхметодов,без

которыхпрактичнески

возможнообеспечитьдолжнуюупорядоченностьуправляемой

сферы,быстроеиэффективноерешениевсехвозникающихнейин

дивидуальных

проблем.Именновсилуэтогоихкачестваониотли

чаютсяживучестью.Однакоих

безграничноеиспользованиетаитопасностьихперерождениявволюнтаристско-

бюрократичопенадскуюобъектамиуправления,чтобылохарактернодля

многолетнпериодагосуществованиястрогоцентрализованнойсисте

мыуправления.

Значит,важнейшимусловиемобеспеченияихра

зумногопримененияявляетсявысокий

профессионализмуправленческихработниковсубъективный( фактор),научная,

информационная,экономическаяв(необходимыхслучаях) ,наконец,правовая

обоснованностьюридически-властныхволеизъявленийсубъектовуправления.Особенно

важноэтодляпроцессапрактичреаской

лизацииисполнительнойвласти.Чтокасается

такназываемыхэко

номическихметод, оихвстимулирующееназначочевидноние.

Однаконельзяограничиватлишподобнойься констатацией,ибовсе

зависитотпрактикиих

использования.Аонасвидетельствуетотом,

чтоспомощьютакихметодалекоовневсегда

ние,

постигаютсястиму

лирующиецели.Посуществуориентациянаихширокоепримене

навытеснениеимиадминистративныхметодовничегосуще

ственнеогодалав60 —е 90-

гг.Каксамоцельэкономические

тодыдолжнымобразомнесрабатывалине

срабатываютсейчас,ибоиноеснеизбежнповлеклостьюбызасобойэффективное

решениевсехзадач,стоящихпреждевс вгосфереэкономики.Сти-

232

233

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

Глава12Административно. -правовыеметоды

мулирующвоздейсэтихвиеметодовсдолжнойрезультативно

стьюнепроявляется.

Практикасвидетельствуетобобратном,

именнокрайндеформацэкономическогойсути

стимулированиякактакового.Малот ,гопрактическиэкономическоесостояние

производственныхнепроизводствобъе,ктовнныхкакправило,

резкоухудшае,хотявся

административномпорядкеиспользуют

сяименноэк номическиесредствавоздействияна

ихработу(на

пример,налог,кредиты).

утрачиваютсвой

Следовательно,экономическиерычагиуправлениянередко

стимулирующийхарактерпревращаютсячи

стоконфискационныесредства.Приэтом

зи),

резков зрастаетрольв

ихиспользотдельныхванииведомств(наприм,энергетики,свя

причбездолжнмконтргосостороныляправительственных

служб.Аадминистративные

жерычагиуправленияпрактически

бездействуютотношениисамойстемыгосударственно-

сударственных

управленческойдеятельности,ковотношенииграж,даимногихнего

ля)онивсебольшейстепени

формированийпрежде( вс кгоммерческогопрофи

ужесточаются.Подобнаяситуация

подчеркиваетнеобходимость,во-первых,отказа

излишнепрямо

линейныхтрактовпрокблемыметодовуправления,во-вторых,учетакак

позитивных,такнегативныхихпроявлений.

ниянепреодоленоивнаши

.Негативотношениекадминистративнымрычагамуправле

дни,когдапроводи,хотяисянепос

ледовательно,иболезненно,хозяйствреннаяформа.

мы.Всеэто,в

Опятьтои

делозвучитугрозагосподстваадминистративно-команднойсисте

конечномсчете,какпоказывпрактикает,находитсявпрямомпротивосречииальным

положениемвещейсфере

реализацииисполнительнойвласти.

Всечтоделаетсясейчасвсферегосударственно-управленчес

койдеятель,несмотряти

намногочисленныеочевидныеизъя

ны,все,чтонаходитсвоепрямоевыражение

решениях,принимаемыхразличнымизвеньямисистемыисполнительнойвласти,

свидетельствуетоследующем.Именнокоманды" "составляют

держаниевсех

управленческихдействий,чтонеизбежноотража

етсянаиспользуемыхисполнительными

органамидолжностны( лица)методахи управления.Любоеправительственное

постановление,любойправовойактисполнительоргановсубъектовыхФе

дерациисодержат

выраженныемягкойилижесткфойрметеили

иныезапреты,разрешения,дозволения,

предписания,адресуемые

темилинымуправляемымсторонамобъектам( ).Например,

установлениесистемыпенсионногообеспечения, свободнойторговле,

оприватизации

предприятий,учрежденийжилыхпомещений,

таможенныхправилах,опорядке

оформленияпредпринимательс

койдеятельн,обстиплатежилищно-коммунальныхуслуг,

свободныхификсировацениахныхт.п. этот( переченьможетбытьбесконечным) —все

этотражениетехметодов,бе'зкоторыхнет

управления,нетадминистративсистемы,нетой"административ

но-команднойсистемы"в

ееправильномпонимании.

Такимобразом,впринципевыделенииадм нистративных

иэкономических

методсуществупо имеютсяввидуоднитеже

качества,присущиеуправляющему

воздейст,новыраженныеиюпо-разному, нередковесьмапротиворечиво.

§ 3Административное. принуждение:сущность,виды

Являясьразновидностьюгосударственпринужденого,административноея

принуждениеиспользуетсяглавнымобразомкакрайнеесредствообеспеченияохраны

правопорядкасферегосударственногоуправления, естьвыполняеткарательную

функцию.Однакоегзначенисчерпываетсяне толькоэтим.Одновре

менновцелях

правоохраныадминистративно-принудительныеме

рывыполняютииногор дафункции,то

естьприменяютсянетоль

ковкачественаказанияправонарушен, дисц( ипляинарные

административные),нодляихпредупреждения,атакжепресечения.

Этоозначает,чтоих

следуетпониматьзначительношире, рем

ализациясанкцийадминистративно-правовых

норм.Втакомпони

манииониобеспечиваютобщественныйпорядокиобщественную

безопасность.

званообеспечивать

Всамомширокомсмыслеадминистративноепринуждение

исполнениеправилповедения,выраженных

административно-правовыхнормах.

Самонаименоваданныхпринудительныхиемерсвидетельствуетотом,чтодляих

примененияхарактерен

внесудебныйпорядок,

тоестьихиспользотнесенованиек

компетенциисоответ

ствующихисполнительоргановдолжностных( лиц),

непосредственноихреализующихвпроцессесводеятельнйбезостибра

щениявсуд.

Однаковпредусмотренныхдействующимроссийским

законодатесльствомучаях

отдельныемерыадминистративного

принужденияприменяютсясудамисудьями( ).В

частности,этотноситсякслучаямналоженнаиболееястрогихадминистративных

наказанийсовершенадминистративныхеправонарушений.

Дляадминистратпринуждениявногохарактерноследующее:

кономилиподзаконными

а)какправило,внесудебноеприменениепредусмотренныхза

административ-правовыминормами

принудительныхмервластьюуполномоченныхнато

исполнительорган(дыховлжностныхлиц);

исполнительными

б)применениепринудительныхмерневсемибезисключения

органамидолжностны( лица),миалишьтеми,

которыенаделеныспециальными

полномочиямисуществлению

административнойвласти.Этаособенностьсвязана

тем,чтомеры

администратпринуждениявногоприменяютсяктретьлицам,то

235

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

естьктем,ктоненаходитсявнепосредственномподчинении(

дении)уполномочных

исполнительоргановдолжностных( лиц).

Вкачестветретьливыступхц,каютк

ны

правило,гражда, вне

которыхслучаяхиюридическиелицанапример( ,вобластиохра

окружающейприроднойсреды,борьбысмонополизмомт. .).

Исключаетсяприменение

такихмерруководителямиотношении

подчиненныхимработников;

в)мерыадминистратпринуждениявногоприменяютсявце"-

ляхобеспечения

соблюднвсехнияадминистративно-правовых

норм,атолькотех,которыеформулируют

общеобязательныепра

вилаповедениясферегосударственногоуправления,неимеющие

ведомственграннапример(ицых ,правилабезопасностидорожно

годвижения,обеспечения

санитарнбезойпасности,правразла

решительнойсистемы,природоохранныевитла.

п.); г)какправило,мерыадминистратпринуждениявногоприменяютсяисполнительными

органамидолжно(

стнылица),муполи

номоче ннымиао суще ствление

правоохранительныхфункций

сферегосударственногоуправлениянапример( ,органы

внутреннихдел,контрольно-надзорныеорганыит.п.).

реализуемымврамках

Особоеместоотводитсямерамдисциплинарпринужденияого,

государственно-служебныхтношений:

Лишьвширокомсмыслеихможноотнестик

административному принуждению,посколькусоответствующиемеры, которых

выражаетсядисциплинвластьрнаяуководителя,применяютсявад

министративном

порядке.Нонепосредствмераминнымиадмини

стративногопринужденияонинеявляются,

такакнекаждый

руководитенаделенполномочиямиьадминистративнойвласти.

они

Мерыадминистратпринуждевногоразнияообразны.Поих

целевомуназначению

могутбытьподразделенынатригруппы:

административно-предупредительныемеры;

сти.

административно-

пресекателъныемеры;мерыадминистративнойответственно

КоАПвыделяеттакже

мерыпроцессуальногообеспеченпроиязводства

поделамоб

административныхправонарушениях.

Однакоонисамостоятельногоюридическогозначения

нуждения.

неимеют,так

какпоглощаютсяназваннымивидамимерадминистратпривного

Вместемтакаямерак ,кнапример,административ

ноезадержаодновременноие

используетсякаквцеляхпресече

нияадминистративныхнарушен,такиобеспеченияй

административногопр изводства.

тельныемеры

Иногдаупоминаютсяадминистративно-правовыевосстанови

принудительногохарактера.Н нинезафиксиро

ваныдействующадминистративнох-

правовыхнорах.Крометого,названныеужевидыадминистративно-принудительныхмерв

функциюособенно(

большейилименьшстейпенивыполняютправовосстановительную

пресекательныеинаказательныемеры).

Глава12Административно. -правовыеметоды

Административно-предупредительные

мерыпринудительно

гохарактера

применяю,какэтвытекаетсяоизихнаименования,

сцельюпредупреждениявозможных

правонарушсфегонийре

сударственногоуправления,предотвращенияиных,вредных

меняютсяпри

для режимаобществбезопасностинной,явлений.Например,они и

стихийныхбедствиях,несчастныхслучаяхдлятого,

чтобыобеспечитьбезопаснздостьровья

ижизниграждан,нормаль

ныеусловияработыпредприучрежденийятий.

мерыподобногорода

Несмотнаяряковыраженныйпрофилактическийхарактер,

осуществляютсяпринудительномпорядке,

тоестьвпроцессеодностореализациионней

юридически-властных

полномкочиймпетентныхисполнительоргановдолжностных(

мер,лишенных

лиц).Поэтомубезосновательныпопыткипредстаихвкачествеить

жаютсяони,какправило, виде

элементовадминистратпринуждениявного.Выра

определенныхограниченийзап

ретов,чтодостаточнопоказательнохарактеризуетих

принудительнуюприроду.

вершениемправонарушений.

Административно-предупредительныемерынесвязанысо

Ониихпредотвращаюти этомсмыс

лепредшествуютприменениюиныхмерпринуждения,

шений.

направленныхпротвиновныхсовершенииадминистративныхправонару

Мерытакогородамногообразны,применяютсявразличных

областяхобщественной

жизниразличнымисубъектакомпетенциейконтрольно-надзорногохарактера

(специальныегосудар

ственныеинспекциит: .)Восновном. ониносятотраслевой

(ведомственный)профиль,номогутосуществлятьсяиорганамиобщейуправленческой

компетенцией.

Наиболеетипичнымиявляютсяследующиеадминистративно-предупредительные

меры:

а)контрольинадзорныепроверки;

б)досмотрвещейиличныйдосмотр(таможенный,милицейс

кий);

в)провердокументова,удостоверяющихличность;

г)введениекарантина(приэпидемияхэпизоотиях);

новенииугрозы

д)прекращениедвижтранспортанияипешеходовпривозник

обществбезопасностинной;

ногос стояния

е)освидетельствованиемедицинскогосостоянлицсанитаря

предприятийобщественногопитания;

ж)реквизицияимущества;

з)закрытиеучастковГосударствеграннойитцы.п.

пример,ЗакономРФот18

Применениеэтихдругихмерстрогорегламентировано.На

апреля1991г. Омилиции" "

1 предусмот-;

ВВСРФ. 1991№16.Ст.. 503.

236

РазделIIIАдминистративно. -правовыеформыиметоды

рено,чторганыдолжностные( лица)милициивправеосуществлять

административный

надзор залицами,освобожденнымиизместлишениясвободы;

входитьбеспрепятственно

вжилыеиные

помещенияграждан,впомещения,занимаемыепредприятиями

ворганизмеалкогоилия

учреждениями;

освидетельствовать лицдляопределенналичия