Субъекты права законодательной инициативы

Президент РФ Совет Федерации Члены Совета Федерации Депутаты Государственной Думы Правительство РФ Парламент субъекта РФ Конституционный Суд Верховный Суд Высший Арбитражный Суд

Ответственный комитет Государственной Думы

Пленарные заседания Государственной Думы

1-е чтение

2-е чтение

3-е чтение

Ответственный комитет Совета Федерации

Одобрить закон без рассмотрения

Принять закон к рассмотрению

Пленарное заседание Совета Федерации

Схема 93. Последовательность принятии федеральных законов.

Подписание Президентом Российской Федерации

Президент России выполняет координирующие функции между ветвями власти. Подписание законопроекта Президентом в двухне­дельный срок можно рассматривать в этом ключе. Кроме того, это еще один способ контроля правовых актов, но которым будет жить вся страна. Президент может не подписать закон (право вето), но обычно после этого следует разъяснение причин такого решения.

Последовательность принятия федеральных законов представле­на на схеме 9.3.

Глава 9. Правотворческая процедура

Как видим, законотворческая процедура довольно сложна. На принятие даже небольшого законопроекта уходит не менее полугода. Крупные нормативные акты, например кодексы, готовятся порой не­сколько лет. Но даже если бы парламент заседал сутками, ему не под силу детально урегулировать все социальные вопросы: жизнь посто­янно усложняется, нарастает ее темп. Вот почему в законах находят отражение лишь наиболее важные вопросы, составляющие суть поли­тики государства. Менее значимые вопросы, а также вопросы специ­ального характера по Конституции доверяется регулировать в норма­тивном порядке исполнительным органам. И такое положение дел су­ществует практически во всех странах.

297

Л ИТЕРАТУРА

Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Рос­сийской Федерации. — Барнаул, 2002; Он же. Ведомственное нормо­творчество. Барнаул, 2004; Баранов В.М. Концепция законопроек­та. — Н. Новгород, 2003; Боботов СВ. законодательный процесс в США // Журнал российского права. 1997. - № 5; Он же. Законода­тельный процесс в Великобритании // Журнал российского права. — 1998. — № 4—5; Бои/но СВ. Развитие признаков нормативно-правово­го акта в современной правотворческой практике // Журнал россий­ского нрава. - 2004. -г № 2; Власенко НА. Законодательная техноло­гия. Теория. Опыт. Практика. — Иркутск, 2001; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое посо­бие. — М., 2000; Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов / В кн.: Законодательная техника (глава 4). — М., 2000; Казьмин И.Ф. Подготовка научной концепции законопроекта (методологические вопросы) // Государство и право. — 1985. - № 3; Парламентское пра­во России. — М., 2003; Павлушшш А.А. Теория юридического процес­са. — Самара, 2005; Сандевуар П. Введение в право. — М., 1994; Тихо­миров Ю.А. Законодательная техника: понятие и элементы / В кн.: За­конодательная техника (глава 1). - М., 2000; Он же. Общая концепция развития российского законодательства / В кн.: Концеп­ция развития российского законодательства. — М., 2004; Хабрие-ва Т.Я. Концепция развития законодательного процесса / В кн.: Кон­цепция развития российского законодательства. — М., 2004; Яковен-ко О.В. Процедура в праве как категория теории государства и права / / Вопросы теории государства и права. — 1998. — № 1; Юридическая техника: природа, основные приемы, значение: Ретроспективный библиографический указатель / Сост. В.М. Баранов и И.А. Климен-тьева. — Н. Новгород, 2005.

Ю ридическая техника

282

7.

Процедура принятия правительственных постановлений

П равительство — коллегиальный орган, и это накладывает свой отпечаток на правотворческую процедуру принятия им нормативных актов. Хотя с легкостью можно обнаружить общие черты, свойствен­ные всем видам правотворческих процедур.

Правотворческая инициатива

Правотворческая инициатива принадлежит всем членам россий­ского Правительства. Поскольку между ними проводится разделение компетенции, проект вносит, как правило, тот член Правительства (или исполняющий его обязанности), который курирует или ответст­вен за решение вопроса, являющего предметом нормативного регули­рования. От его имени составляется сопроводительное письмо и при­лагается завизированный им проект постановления.

Приложение к проекту постановления всей необходимой информации

Она содержится в пояснительной запиской, содержащей необхо­димые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. В случае если нормативный акт влечет за собой необходимость внесе­ния изменений в другие акты, эти изменения включаются в проект или представляются одновременно с ним в виде проекта отдельного акта.

Предварительное согласование проекта со всеми заинтересованными государственными органами

Таковыми являются:

• федеральные министры;

• руководители иных ведомств;

• руководители других государственных органов;

• органы государственной власти субъектов Федерации. Список данных организаций формируется министром, вносящим

проект, и утверждается Председателем Правительства Российской! Федерации или его заместителем.

На визирование заинтересованным органам дается десять дней. Если у них есть замечания, они прилагаются к проекту.

Г лава 9. Правотворческая процедура

Учет возражений и замечаний по проекту 283

Для этой цели проводится обсуждение его с руководителями со­гласующих органов и организаций с целью поиска взаимоприемлемо­го решения. Проект акта может быть внесен в Правительство с разно­гласиями только вместе с протоколом согласительного совещания и подлинниками замечаний, подписанными соответствующими руко­водителями, имеющими разногласия.

Заключение Министерства юстиции Российской Федерации

Оно дает оценку проекта нормативного акта на предмет его соот­ветствия актам более высокой юридической силы, отсутствия внут­ренних противоречий и пробелов в правовом регулировании соответ­ствующих отношений, а также на предмет соблюдения правил юриди­ческой техники.

Проекты нормативных актов, оказывающих влияние на бюджет­ные доходы или расходы, одновременно направляются на заключение в Минфин России. Если затрагиваются макроэкономические показа­тели и просматриваются последствия для субъектов предпринима­тельской деятельности, необходимо заключение Министерства эко­номического развития и торговли. На это предоставляется пятиднев­ный срок (если проекты сложные — 30 дней).

Проведение экспертизы

На это предусматривается пятнадцатидневный срок. Экспертизу проводит юридическая служба Аппарата Правительства РФ. Экс­пертное заключение должно содержать оценку соблюдения порядка при внесении проекта акта, соответствия проекта актам более вы­сокой юридической силы и ранее принятым решениям Правительст­ва, полноты представленных расчетов, обоснований и прогноза социально-экономических, финансовых и иных последствий реали­зации предлагаемого решения. Не исключено направление проекта на экспертизу другим организациям, в частности в Институт законода­тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Внесение проекта постановления на заседание Правительства Российской Федерации

Это право принадлежит Председателю Правительства (или его заместителю). Неурегулированные разногласия по проекту акта сна­чала рассматриваются Председателем Правительства (его заместите­лем) с участием органов, имеющих разногласия. Для этой цели может

Юридическая техника

284 быть создан координационный или совещательный орган. По реше­нию Председателя Правительства неурегулированные разногласия могут быть вынесены на заседание Правительства.

Рассмотрение проекта постановления

Сначала с докладом выступает член Правительства — инициатор проекта. Затем слово может взять любой член Правительства, руково­дители иных федеральных органов исполнительной власти.

Время для докладов устанавливается председательствующим, как правило, в пределах до 15 минут, для содокладов — до 10 минут, для выступлений в прениях — до 5 минут.

Постановление принимается, как правило, общим согласием. На основании предложения члена Правительства по решению председа­тельствующего может быть проведено голосование. В этом случае ре­шение принимается большинством голосов присутствующих на засе­дании членов Правительства. При равенстве голосов решающим яв­ляется голос председательствующего на заседании.

Если кто-либо из членов не согласен с принятым постановлением, его особое мнение может быть занесено в протокол заседания.

Подписание постановления

Подписание производится Председателем Правительства. Руко­водитель Аппарата Правительства проставляет дату и организует вы­пуск принятого постановления.

Таким образом, процедура принятия подзаконных актов, к разно­видностям которых относятся правительственные и ведомственны нормативные акты, является более оперативной, что связано с харак­тером этих актов.

8.

Типы парламентов и их влияние на законотворческий процесс

Н азначение парламента в обществе

Термин «парламент» происходит от французского раНег — гово^ рить. Происхождение парламента как социального явления связывай ют с Англией. Именно там в XIII веке возник сословно-представив тельный орган (собрание крупных феодалов, высшего духовенства] представителей городов и сельской местности) для ограничения вла4 сти короля.

Г лава 9. Правотворческая процедура

Современный парламент формируется народом посредством все- 285 общего голосования и призван регулировать важнейшие вопросы жизни страны путем принятия законов. Его значение огромно по той причине, что он выражает интересы различных политических сил. Хотя порой в парламентской деятельности присутствуют (и мы это видим на экранах своих телевизоров) мелочные интересы депутатов, их личные амбиции и др. Иногда допускаются неэтичные выражения, разгораются страсти, что, конечно, не может украсить ни один парла­мент в мире.

Общая структура парламента

В большинстве стран парламенты состоят из двух палат. Палаты имеют разные названия, но их принято называть верхней и нижней (в России соответственно — Совет Федерации и Государственная Дума).

Верхняя палата рассматривается как орган, представляющий раз­личные регионы страны, задача которого — обеспечить всестороннюю и взвешенную оценку законопроекта.

Нижней палате, где заседают народные представители, принадле­жит в законотворчестве главная роль. Однако то, как представлены политические силы в нижней палате, оказывает существенное влия­ние на процесс принятия законов.

По устройству различают два типа парламентов:

♦ англосаксонский;

;

♦ континентальный, или европейский.

Англосаксонский тип парламента

Этот вид парламента существует в странах, где утвердилась двух­партийная система. Например, в Великобритании поочередно правит то партия консерваторов, то партия лейбористов, в США — республи­канская и демократическая партии. Соответственно парламент стро­го делится на две части. Представители партий в таком парламенте сидят отдельно (см. схему 9.1).

Обсуждение законопроектов чаще проходит по принципу «да — нет», или «одобряем — отклоняем», одним словом, в конфронтацион-ном духе. Считается, что полярные точки зрения позволяют сразу вы­явить «подводные камни» законопроекта и быстро докопаться до сути обсуждаемого вопроса. Возможно, из-за того, что «производитель­ность» законотворческого труда здесь более высокая, практически все,

Юридическая техника