Глава 4 Образовательное

законодательство

Российской Федерации:

система и особенности

4.1. Система законодательства Российской Федерации об образовании

4.1.1. Понятие и общая характеристика системы российского образовательного законодательства

Исходя из общего представления о понятии за­конодательства, под образовательным законода­тельством (или — законодательстве об образова­нии) нужно понимать комплексную отрасль рос­сийского законодательства, аккумулирующую в своем содержании и структуре, помимо право­вых норм и институтов, регулирующих образо­вательные отношения в собственном смысле сло­ва, также нормы и институты других отраслей законодательства (гражданского, администра­тивного, трудового, финансового и др.), регулиру­ющих отношения, непосредственно не связанных с осуществлением образовательного процесса (образовательной деятельности). Все эти нор­мы и институты, поскольку они направлены так или иначе на урегулирование отношений, скла­дывающихся в одной сфере — сфере образования, органично взаимосвязаны и образуют системную нормативную (отраслевую) целостность или, иначе, отрасль законодательства об образовании как систему.

Это обстоятельство в значительной мере обусловливает особый статус законодательства об образовании (образова­тельного законодательства) как отрасли законодательства в общей системе законодательства страны и, тем самым, перспективы исследования образовательного права как специ­фической комплексной правовой отрасли. Однако, и те, и другие нормы и институты, образующие системную законо­дательную целостность, составляют, с одной стороны, ядро образовательной сферы как одной из компонент правового пространства, а с другой стороны, правового сегмента обра­зовательного пространства, о чем уже говорилось в главе 1.

Обратим внимание на два момента, имеющие важное значение для последующего изложения.

Во-первых, в правовой науке существует два подхода к объ­ему понятия «законодательство»: широкий и узкий. В широком смысле понятием «законодательство» охватывается прак­тически весь массив нормативно-правовых актов, в том чис­ле и нормативных договоров, действующих в данный мо­мент в пределах соответствующей территории государства или его части (административной единицы, субъекта феде­рации): законы, подзаконные акты, нормативные договоры и соглашения (в том числе международного характера), нормативно-правовые акты органов местного самоуправления (по­следние имеют свой особый статус в силу различия государ­ственной и местной власти). Иногда в этот перечень включают­ся и локальные нормативные правовые акты, хотя по своей юридической природе они являются разновидностью подза­конных актов. В узком же значении термина «законодатель­ство» обозначается как совокупность лишь законодательных актов (федеральных и/или законов субъектов Федерации).

Как показывает анализ правовой литературы и языка юридической практики, чаще все же о законодательстве говорится в широком смысле. В данном пособии принят широкий подход при использовании понятия «образова­тельное законодательство» с той оговоркой, что акты нор­мотворчества органов местного самоуправления могут быть отнесены к законодательству с известным ограничением.

Во-вторых, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предусматривающей включение в правовую систему Рос сии общепризнанных международных принципов и норм, международных договоров, участником которых является Российская Федерация, в российское образовательное за­конодательство также входят принципы, нормы и положе ния международных нормативно-правовых актов и догово­ров. Данное обстоятельство позволяет говорить о том, что в системе национального (внутригосударственного), в дан­ном случае российского образовательного законодатель­ства, акты международного образовательного права зани мают одно из центральных мест. Правда, следует подчерк нуть, что такое место актуализируется особенно отчетливо в ситуациях коллизий норм отечественного и международ ного права.

Структура и содержание законодательства, в том числе образовательного, всякого государства в значительной мерс обусловлено и конкретной формой государственного уст ройства той или иной страны. Законодательство унитарного (простого) государства имеет обычно двухуровневый харак тер: законодательство центральной власти и нормативно правовые акты органов местного самоуправления. В феде­ративных (сложных) государствах, к которым относится Российская Федерация, законодательство имеет уже трех уровневый характер: а) федеральное законодательство, б) законодательство субъектов Федерации и в) нормативно правовые акты органов местного самоуправления. Основное различие между этими уровнями состоит в неодинаковости содержания и объема законодательной (нормотворческой) компетенции федеральных органов, органов субъектов Фе­дерации и муниципальных органов.

Таким образом образовательное законодательство Рос­сии представляет собой весьма сложную и разветвленную нормативную систему, включающую в себя нормативно правовые акты различной юридической силы и компе тенции: акты федерального уровня, акты регионального уровня (субъектов РФ) и акты органов местного самоупран ления.

Взятое в целом образовательное законодательство РФ регулирует следующие основные виды отношений, склады вающиеся в сфере образования отношения:

• между обучающим и обучающимися (учителем и уче ником, преподавателем и студентом);

• ­ между образовательными учреждениями и обучаю­щимися;

• между родителями и их детьми по обучению и воспи­танию;

• складывающиеся между образовательными учрежде­ниями и родителями учащихся, прежде всего и глав­ным образом, учащихся образовательных учреждений дошкольного и школьного возраста;

• складывающиеся между органами управления обра­зованием и образовательными учреждениями;

• между органами местного самоуправления и органами управления образованием, образовательными учреж­дениями, семьями, имеющими детей;

• складывающиеся в процессе осуществления индиви­дуальной педагогической деятельности.

Отдельную группу отношений образуют отношения, и мсющие международный характер (двух- и многосторон­ние отношения между Россией и другими государствами и международными организациями по вопросам образования; отношения, вытекающие из ратифицированных росисйким государством деклараций, конвенций и пактов, содержащих положения, принципы и нормы, имеющие отношение к урегулированию вопросов образования на международном или международно-региональном уровне и др.).

Как уже ранее было показано, все общественные отно­шения, складывающиеся в сфере образования, есть образовательные отношения в широком смысле. В то же время одна группа отношений (основная группа) непосредственно характеризует суть, содержание, особенности форм и характера собственно образовательного процесса, связанного с обучением и воспитанием учащихся (воспитанников), другая группа отношений (вспомогательные или вторичные)связана с образовательным процессом опосредованно, т.е. обеспечивает различными средствами и способами успешное его осуществление (трудовые, финансовые, гражданско-правовые и т.п. отношения).

Такое деление образовательных отношений носит достаточно условный характер, поскольку все отношения в сфере образования очень сложны, переплетены и органично взаимосвязаны друг с другом. Однако нельзя не понимать, что смыслообразующим стержнем всей системы образования и вообще образовательного пространства являются собственно образовательные цели и задачи всех субъектов образования. Иное дело, что критериями качества и эффективности достижения этих целей и решения соответствующих задач является, несомненно, содержание и характер трудовых, гражданско-правовых, административных, финансово-экономических и иных отношений. Под таким углом зрения образовательное законодательство, тоже с известном степенью условности, можно разбить на две группы: а) нормативно-правовые акты, регулирующее отношения, непосредственно связанные с организацией, осуществлением и правовой оценкой хода протекания и результата образовательного процесса (образовательной деятельности) и б) нормативно-правовые акты, регулирующие отношения, опосредующие достижение целей и решение задачи образовательной деятельности.

Цели, задачи и соответствующие им функции образовательного законодательства определены в так называемых системообразующих законодательных актах, к которым, безусловно, относится Основной закон страны и государства — Конституция Российской Федерации, основополагающих политико-правовых актах-документах, в которых определены фундаментальные положения образовательной политики государства и общества (речь идет, прежде всего, о Национальной доктрине образования в Российской Феде рации), и текущие фундаментальные федеральные законодательные акты — Закон РФ «Об образовании (1992) и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (1996).

Обратимся к характеристике этих законов и документом предметно.