4.2.2. Компетенция в нормативно-правовом регулировании образования в Российской Федерации

Под компетенцией государственного органа в правовой пауке понимается совокупность юридических прав и обя­занностей (полномочий) конкретного государственного органа, органа местного самоуправления или должностно­го лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления) и, тем самым, возможность и способность решения этим органом (должностным лицом) определенного круга вопросов (дел). Применительно к сфере образования термином «компетенция» обозначается совокупность юридических прав и обязанностей (полномочий) государственных и/или у полно моченных негосударственных органов, учреждений, организаций по принятию правовых решений в ходе закона творческой или правоприменительной деятельности по вопросам образования.

Установленная ст. 28 и 29 Закона РФ «Об образовании» компетенция федеральных органов и органов государственном власти субъектов РФ является исчерпывающей и может быть изменена только законом. В последний раз компетенция государственных органов в сфере образования была изме­нена Федеральным законом от 22.08.2004 г, № 122-ФЗ. Так, из области компетенции РФ было исключено два пунк­та и введено два, из области компетенции субъектов РФ исключено четыре пункта.

Разграничение компетенции между федеральными органами исполнительной власти определяется Правительством Российской Федерации. Разграничение компетенции между органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также между их органами регулируется законодательством соответствующих субъектов.

Принцип федерализма в сфере образовательно-право вой законодательной компетенции имеет три уровня: конституционный, федеральный и региональный. Прежде чем раскрыть эти уровни, заметим следующее.

На уровне Российской Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, ориентированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об образовании. Это, в частности, проявляется в следующем:

• Российская Федерация имеет исключительные полномочия в нормативно-правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на стыке образовательного права и отрасли права, названной в ст. 71 Конституции РФ;

• на уровне общих вопросов образования предмет веде­ния Российской Федерация ограничивается сферойнепосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и об­разовательным учреждениям;

• относительно отношений, находящихся на стыке об­разовательного законодательства и трудового, адми­нистративного, налогового и других отраслей права, Российская Федерация правомочна вырабатывать, принимать как общие, так и конкретные нормативно- правовые установления и предписания;

• Российская Федерация правомочна устанавливать и кон­кретизировать общую компетенцию субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавливать общие положения относи­тельно структуры органов управления образованием.

Деятельность упомянутых органов призвана обеспечить реализацию Федеральной программы развития образова­ния до 2010 г. и Национальной доктрины развития образования в РФ, государственные образовательные стандарты и функционирование системы образования на уровне госу­дарственных нормативов.

Благодаря принятым с 1990 до 2005 г. федеральным зако­нам по вопросам образования в РФ:

1. была установлена и/или уточнена компетенция и от­ветственность в области образования федеральных орга­нов государственной власти и органов государственной вла- ети субъектов Российской Федерации;

2. получили единообразное нормативное закрепление общие вопросы образования, которые должны одинаково решаться всеми субъектами РФ;

3. введены общие установочные нормы по вопросам, относящимся к компетенции субъектов РФ, в соответствии с которыми, последние могут осуществлять собственное правовое регулирование в сфере образования.

Конституционная компетенция. В соответствии с п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ общие вопросы образования находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Рассуждая формально­-логически, можно предположить, что субъекты образовательного правотворчества как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ совместно определяют, какие именно общие вопросы образования наиболее целесообразно им урегулировать совместно¹. Вместе с тем, ни в Конституции, ни в Законе РФ «Об образовании» не определен легально и однозначно круг вопросов, подлежащих совместному правовому урегулированию. Это несомненный пробел в законодательстве, требующий своего восполнении. В отдельных работах такой перечень предлагается (на­пример, в Аналитическом отчете Центра образовательного законодательства Минобразования России за 2002). Он включает:

вопросы, связанные с закреплением и конкретизацией компетенции Федерации и ее субъектов в сфере образования, установлением полномочий органов управления образованием на уровне Федерации, субъек­тов Российской Федерации и органов местного само управления;

вопросы, связанные с определением предмета, метода, целей и задач, источников, принципов и основных понятий законодательства об образовании; вопросы, связанные с определением основных компонентов системы образования, правового статуса обу­чающихся, образовательных учреждений, педагогических работников и иных участников образо­вательных отношений, а также установлением основ нормативно-правового регулирования образовательного процесса;

вопросы, связанные с порядком и пределами применения в законодательстве об образовании норм и принципов административного, трудового и других отраслей права;

установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

разработка и утверждение типовых положений об обра­зовательных учреждениях; установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных уч­реждений;

информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей компетенции примерных учебных планов и программ курсов, дисциплин, организация издания учебной ли­тературы и производства учебных пособий, создание единой для Российской Федерации системы информа­ции в области образования;

установление государственных образовательных стан­дартов и их регионально-национальных компонентов.

Федеральная компетенция. Более четко прописана в за­конодательстве образовательно-правовая компетенция органов государственной власти и исполнительных органов Российской Федерации (федеральных органов). В ст. 28 Закона РФ «Образовании» эта компетенция раскрыта до­статочно подробно в перечислении прав и обязанностей федеральных органов. В этот перечень входит:

формирование и осуществление федеральной поли­тики в области образования;

правовое регулирование отношений в области образо­вания в пределах своей компетенции;

обеспечение государственных гарантий прав граждан в области образования;

разработка и реализация федеральных целевых и международных программ в области образования;

формирование федеральных государственных орга­нов управления образованием, а также ведомствен­ных органов управления образованием и руководство ими, назначение руководителей этих органов;

согласование назначений руководителей образова­тельных учреждений федерального подчинения, если иное не предусмотрено законом и типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов;

установление порядка создания, реорганизации и ликвидации федеральных государственных образовательных учреждений;

установление перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;

создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений федерального подчинения, аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений, создание независимой от органов управления образованием государственной системы аттестационно-диагностических центров (государственной аттестационной службы);

разработка и утверждение типовых положений об об­разовательных учреждениях;

установление порядка лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;

установление порядка аттестации педагогических ра­ботников государственных и муниципальных образо­вательных учреждений и работников органов управления образованием;

установление норм труда и нормативов его оплаты в федеральных государственных образовательных учреждениях;

установление федеральных компонентов государственных образовательных стандартов и эквивалентности документов об образовании на территории Российской Федерации, нострификация на террито­рии Российской Федерации документов об образова­нии иностранных государств;

установление: федеральных нормативов финансирования образования обучающихся, воспитанником федеральных государственных образовательных учреждений; общих принципов финансирования образовательных услуг; образовательного ценза педагогических работников; ставок заработной платы и должностных окладов работников федеральных государственных образовательных учреждений соответству­ющих профессионально-квалификационных групп; со­циальной поддержки различным категориям обучаю­щихся, воспитанников и педагогических работников федеральных государственных образовательных уч­реждений, а также видов и норм материального обес­печения указанных обучающихся, воспитанников и педагогических работников в соответствии с законо­дательством Российской Федерации; порядка предо­ставления гражданам и погашения ими государ­ственного образовательного кредита; федеральных требований к образовательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, ох­раны здоровья обучающихся, воспитанников, защи­ты населения и территорий от чрезвычайных ситуа­ций природного и техногенного характера, минималь­ной оснащенности учебного процесса и оборудования учебных помещений; порядка разработки и использо­вания дистанционных образовательных технологий;

• финансирование федеральных государственных образо­вательных учреждений и образовательных услуг;

• ежегодное утверждение на основе экспертизы феде­ральных перечней учебников, рекомендованных (до­пущенных) к использованию в образовательном про­цессе в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы общего образования и имеющих государственную аккредитацию;

• информационное и научно-методическое обеспечение системы образования, разработка в пределах своей ком­петенции базисных учебных планов и примерных про­грамм курсов, дисциплин, учебной литературы и учеб­ных пособий. Создание единой для Российской Федера­ции системы информации в области образования;

• организация федеральной системы подготовки и пере­подготовки педагогических работников и работников го­сударственных органов управления образованием;

• контроль исполнения законодательства Российской Фе­дерации в области образования и федеральных компо­нентов государственных образовательных стандартов;

• установление и присвоение государственных наград и почетных званий работникам образования; издание нормативных документов в пределах своей компетенции;

• лицензирование образовательных учреждений по про граммам высшего профессионального и послевузонского профессионального образования и выдача лицензии на право ведения образовательной деятель­ности по указанным программам.

Как можно видеть, на федеральном уровне в образовательном праве конституционное содержание принципа федерализма конкретизируется и дополняется требования ми, связанными с определением предметов и пределов нормативно-правового регулирования тех образовательных отношений, которые составляют, с одной стороны, «общие вопросы образования» (т.е. предмет совместного ведения Федерации и ее субъектов) и, с другой стороны, выступают как общеобязательные как для Федерации, так и для ее субъектов. На уровне Федерации наиболее важное, принципиальное значение имеют положения, требования, орием тированные на реализацию интегративной функции принципа федерализма в законодательстве об образовании. В соответствии с этим положением: а) Федерация имеем исключительные полномочия в нормативно-правовом регулировании правовых институтов, которые находятся на стыке образовательного права и отраслей права, названных в ст. 71 Конституции РФ; б) на уровне «общих вопросом образования» предмет ведения Федерация ограничивается сферой непосредственно образовательных отношений между обучающимися, педагогическими работниками и образовательным учреждением; в) относительно отношении, находящихся на стыке образовательного законодательства и трудового, административного, налогового и других отраслей права, Федерация правомочна принимать как общие, так и конкретные нормативно-правовые предписания, г) Федерация правомочна устанавливать и конкретизиро­вать общую компетенцию субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также устанавлп вать общие положения относительно структуры орган о и управления образованием.

Региональная компетенция. Данный уровень право творческой компетенции в сфере образования имеет дна подуровня: компетенция субъекта РФ и компетенция органов местного самоуправления муниципальный рай­онов и городских округов. Содержание этих компетенций может быть общим и собственно региональным. Общее содержание устанавливается и при необходимости конк­ретизируется федеральным законодательством, регио­нальное — соответственно, законодательством субъекта Федерации, но в прямом соответствии с федеральным за­конодательством.

Компетенция субъектов РФ в сфере образования. По предметам совместного ведения Российской Федерации и объектов Российской Федерации, в том числе в сфере об­разования, издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правоые акты субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 76, п. «е» и ч.1 ст. 72 Конституции РФ).

Но есть одна оговорка: Конституция Российской Федерации не запрещает субъектам Российской Федерации до принятия соответствующего федерального закона осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если это не противоречит основам конституционного строя (ч. 4, 5 ст. 76). После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федера­ции приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Таким образом, образовательно-правовая компетенция, как и вообще всякая правотворческая компетенция субъектов РФ, с учетом указанной оговорки, устанавливается феде­ральным законодательством. Так, в соответствии со ст. 29 Закона РФ «Об образовании» к образовательно-правовой компетенции субъектов РФ относится:

определение и осуществление политики в области об­разования, не противоречащей политике Российской Федерации в области образования;

законодательство субъектов Российской Федерации в области образования;

установление порядка создания, реорганизации, лик­видации и финансирования образовательных учреж­дений субъекта Российской Федерации в соответствии с настоящим федеральным законом;

разработка и реализация республиканских, регио нальных программ развития образования, в том чис­ле международных, с учетом национальных и регио­нальных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей;

формирование государственных органов управления образованием и »руководство ими, назначение руко­водителей этих органов (по согласованию с феде­ральными органами управления образованием);

обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного до школьного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также до­полнительного образования в общеобразовательных учреждениях посредством выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реа­лизации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений, рас­ходов на учебные пособия, технические средства обу­чения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, уста­новленными законами субъекта Российской Феде­рации;

• создание, реорганизация и ликвидация образовательных учреждений субъекта Российской Федераци и соответствующего подчинения, лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятель­ности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования;

• установление региональных (национально-региональных) компонентов государственных образовательных стандартов;

• формирование бюджетов субъектов Российской Феде­рации в части расходов на образование;

• установление местных налогов и сборов на цели образования;

• установление нормативов финансирования образо­вания субъекта Российской Федерации;

• установление для образовательных учреждений, нахо­дящихся в ведении субъекта Российской Федерации, дополнительных к федеральным требований к образо­вательным учреждениям в части строительных норм и правил, санитарных норм, охраны здоровья обуча­ющихся воспитанников, оснащенности учебного про­цесса и оборудования учебных помещений;

• информационное обеспечение в пределах своей компе­тенции образовательных учреждений, организация издания учебной литературы, разработка базисных учебных планов и примерных программ курсов, дис­циплин;

• организация подготовки, переподготовки, повышения квалификации педагогических работников;

• обеспечение соблюдения законодательства Россий­ской Федерации в области образования и контроль исполнения государственных образовательных стан­дартов;

• издание нормативных документов в пределах своей компетенции.

Компетенция органов местного самоуправления му­ниципальных районов и городских округов в сфере обра­зования. Компетенция органов местного самоуправления и сфере образования установлена ст. 31 Федерального закона Об образовании». При этом, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации на основании закона субъекта РФ органы местного самоуправления могут наде­ляться отдельными государственными полномочиями с пе­редачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

Таким образом, субъекты Российской Федерации могут делегировать органам местного самоуправления полномочия, отнесенные федеральным законом к его компетенции, а так­же иные полномочия, не указанные в федеральном законе и находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации.

В образовательно-правовую компетенцию этих органов входят:

• организация предоставления общедоступного и бес­платного начального общего, основного общего, сред­него (полного) общего образования по основным обще образовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российском Федерации;

• организация предоставления дополнительного образования детей и общедоступного бесплатного до школьного образования на территории муниципального района;

• создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

• обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

• учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные про1раммы основного общего образования;

• опека и попечительство.

Практика свидетельствует, что законодательство субъектов РФ довольно активно использует свои возможности по изменению полноты и уточнению полномочий органом местного самоуправления. Анализ такой практики позволяет выделить, по меньшей мере, шесть таких групп полномочий, в отношении которых влияние региональною законодательства наиболее ощутимо, полномочия, связанные с:

• организацией образовательного процесса на террию рии муниципального образования;

• осуществлением контроля за образовательным про цессом на территории муниципального образования;

• совершенствованием образовательного процесса, глам ным образом, в общеобразовательных учреждениях;

• кадровым обеспечением образовательного процесса;

• защитой прав и законных интересов участников обра зовательного процесса;

• информированием о состоянии образовательного про цесса на территории муниципального образования.

Помимо названых трех уровней образовательно-правовой компетенции есть еще один, который имеет особое значение. Это — компетенция самого образовательного учреждения, которым и осуществляется образовательная деятельность. Основные и общие полномочия образователь­ного учреждения так же, как и компетенция на других уровнях, предусмотрена Законом РФ «Об образовании». В соответствии со ст. 32 Закона компетенция образователь­ного учреждения включает в себя:

• материально-техническое обеспечение и оснащение образовательного процесса, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нор­мами и требованиями, осуществляемые в пределах собственных финансовых средств;

• привлечение для осуществления деятельности, преду­смотренной уставом образовательного учреждения, допол­нительных источников финансовых и материальных средств, в том числе использование негосударственным образовательным учреждением банковского кредита;

• предоставление учредителю и общественности ежегод­ного отчета о поступлении и расходовании финансо­вых и материальных средств;

• подбор, прием на работу и расстановка кадров, ответ­ственность за уровень их квалификации;

• использование и совершенствование методик образо­вательного процесса и образовательных технологий, в том числе дистанционных образовательных техно­логий. Под дистанционными образовательными тех­нологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информа­ционных и телекоммуникационных технологий при опосредованном (на расстоянии) или не полностью опосредованном взаимодействии обучающегося и пе­дагогического работника;

• использование дистанционной образовательной тех­нологии при всех формах получения образования в порядке, установленном федеральным (централь­ным) государственным органом управления образо­ванием;

• разработка и утверждение компонента образователь­ного учреждения государственного образовательного стандарта общего образования, образовательных про­грамм и учебных планов; разработка и утверждение рабочих программ учеб ных курсов и дисциплин;

• разработка и утверждение по согласованию с органа ми местного самоуправления годовых календарных учебных графиков;

• установление структуры управления деятельностью образовательного учреждения, штатного расписания, распределение должностных обязанностей;

• разработка и принятие устава образовательного учреждения;

• разработка и принятие устава коллективом образовательного учреждения для внесения его на утвержде­ние; самостоятельное формирование контингента обу­чающихся, воспитанников в пределах оговоренной ли­цензией квоты, если иное не предусмотрено типовым положением об образовательном учреждении соответ­ствующих типа и вида и настоящим Законом;

• самостоятельное осуществление образовательного процесса в соответствии с уставом образовательного учреждения, лицензией и свидетельством о государ­ственной аккредитации;

• осуществление текущего контроля успеваемости м промежуточной аттестации обучающихся образовательного учреждения в соответствии со своим уставом и требованиями настоящего Закона;

• обеспечение в образовательном учреждении интернат­ного типа условий содержания воспитанников не ниже нормативных;

• создание в образовательном учреждении необходимых условий для работы подразделений организаций об­щественного питания и медицинских учреждений, контроль их работы в целях охраны и укрепления здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательного учреждения;

• содействие деятельности учительских (педагогиче­ских) организаций (объединений) и методических объ­единений;

• координация в образовательном учреждении деятель­ности общественных (в том числе детских и молодеж­ных) организаций (объединений), не запрещенной за­коном;

• осуществление иной деятельности, не запрещенной законодательством Российской Федерации и преду­смотренной уставом образовательного учреждения;

• выбор учебников из утвержденных федеральных переч­ней учебников, рекомендованных (допущенных) к ис­пользованию в образовательном процессе.

В заключение данного параграфа нужно заметить, что иопросы определения объема и содержания компетенции | .не в сфере образования, так и в других областях относятся К числу одних из наиболее болезненных в политическом и правовом отношении. Именно здесь кроется едва ли не боль­шинство причин существующего политико-правового на­пряжения между федеральным центром и субъектами РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления, пос­ледних — с образовательными учреждениями. Поэтому эта или а всегда находится в центре внимания правовой науки и юридической практики.