9. Стадии законодательного процесса

Как мы успели убедиться, создание нормативных актов — процесс^ довольно сложный. Особенно этим отличается законодательный про-| цесс.

Законодательный процесс понимается учеными неоднозначнс Широкое понимание включает в себя помимо подготовки, обсужде ния, принятия и опубликования законов и вступление их в действие! и всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона¹! Сторонники узкого понимания не считают выявление потребности принятия закона и подготовку законопроекта стадиями законода! тельного процесса². Поскольку эта работа все же непременно должна проводиться, рассмотрим эти виды деятельности в одном ряду с теми которые и составляют собственно законодательный процесс. 1

¹ См., напр.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. — М., 1972. — С. 182; Исаков В.Б. СтШ дни подготовки проектов законов / В кн.: Законодательная техника. — М., 2000.

² См., напр.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — ЬШ 2004; Авакьян С.А. Конституционное право России: В 2 т. Т. 2. — М., 2005.

Глава 9. Правотворческая процедура

Принятие решения о подготовке законопроекта 289

Сделать это может Государственная Дума, Президент, Прави­тельство, составляя план подготовки законопроектов. Каждый право­творческий орган готовит свой план проектных работ. Возможно со­вместное составление целевой комплексной программы. При этом учитываются предложения заинтересованных органов и субъектов Федерации, депутатов, научных учреждений, а также мнения граждан и их объединений, высказанные в печати или письмах.

Идея о принятии того или иного закона возникает по-разному. Иногда она рождается в общественной дискуссии. Но сегодня это яв­ляется редкостью. Политические партии, стремясь донести свои идеи до масс, могут оформить их в виде предложения принять какой-либо закон. Во многих случаях законопроекты будируются экономически влиятельными группами или их лоббистами (страховщиками, банки­рами, риелторами и т.п.). Иногда идея рождается спонтанно.

Так, в апреле 2006 г. академик Е. Велихов выступил на заседании Об­щественной палаты об исключении доллара как счетной единицы из эконо­мической практики и об использовании в расчетах только рубля. Чем была вызвана эта идея? Он объяснил это возникшим у него желанием принять меры к укреплению рубля. Предложение сразу было принято Государст­венной Думой на рассмотрение.

Сбор необходимой информации

Она служит базой всей законотворческой работы. Сейчас редко

| законопроект пишется с «чистого листа». Информация должна быть

объективной, достоверной, своевременной и полной (но не избыточ-

I ной), доступной и удобной для пользования. Ю.А. Тихомиров указы-

I вает следующие виды информации¹:

• о фактическом состоянии регулируемой сферы общественных отношений, о тенденциях и перспективах их развития (информация правовая, социологическая и т.д.);

• о состоянии законодательства в данной области;

• о зарубежном опыте правового регулирования данной сферы;

• научная информация;

• расчетная информация (экономическая, финансовая, демогра­фическая, техническая и др.);

• прогнозная информация (о возможных последствиях действия закона);

• социальная информация (общественное мнение).

' См.: Тихомиров ЮЛ. Общая теория государства и права: Академический курс в 2 т. Т. 2: Теория права. - М., 1998. - С. 168-173.

10 Юридическая техника

Ю ридическая техника

290 Методы сбора информации могут быть самыми различными¹:

♦ анализ литературных источников (книги, сборники, периоди­ ка, архивные документы и др.);

составление поисковых вопросов, обращенных к ведомствам, предприятиям, учреждениям, специалистам, ученым и т.п.;

• направление запросов в государственные структуры, обладаю­щие в силу выполняемых ими функций специальной информацией;

• исследование исторической информации;

• анализ нормативных правовых аналогов, как российских, так и зарубежных, и др.

Главное, чтобы полученная информация была достаточной и ком­плексной. И лишь когда собрана и обобщена необходимая информа­ция, можно приступать к формированию замысла законопроекта.

Разработка концепции законопроекта

Концепция законопроекта, как правило, составляется специально подобранной для этой цели группой и предназначена для законодате­лей. Вот почему ее важно грамотно сформулировать в письменном виде и оформить в виде документа под названием «Концепция закона (далее идет его примерное название)». Возможно, при разработке проекта закона название придется уточнить или изменить.

Концепция должна отражать:

• предмет правового регулирования;

• цели закона;

• доказательства выбранного подхода решения вопроса;

• соотношение законопроекта с другими нормативными актами;

• структуру закона;

• механизм реализации;

• возможные последствия его принятия;

• его стоимость.

Составление проекта закона

Если концепция закона одобрена органом, принявшим решение о принятии закона, для разработки законопроекта создается группа разработчиков. Ее задача — превратить концепцию в текст закона. В. Б. Исаков, посвятивший много лет законотворчеству, считает, что оптимальным является вариант, когда в группе равноправно пред­ставлены два «крыла»:

¹ Властно НА. Законодательная технология. Теория. Опыт. Практика. — Ир­кутск, 2001. - С. 19-25.

Г лава 9. Правотворческая процедура

1. специалисты-«предметники», хорошо владеющие знаниями и 291 опытом в конкретной сфере деятельности, которая является предме­том правового регулирования;

2. специалисты в области нрава'.

Если этого баланса добиться не удается, законопроект получается односторонним: либо преобладает организационно-технический под­ход при отсутствии четкой юридической формы, либо детальная про­работка юридических конструкций сочетается со слабостью содержа­ния законопроекта.

Существует, правда небольшая, практика поручения разработки законопроекта альтернативным группам. Сравнение результатов их работы позволяет увидеть сильные и слабые его стороны, и тогда либо выбрать наиболее удачный вариант, либо сделать новый с учетом по­ложительных сторон каждого проекта.

Проведение экспертизы

Экспертиза призвана дать оценку законопроекта но многим пара­метрам:

• соответствия общепризнанным нормам и принципам междуна­родного права, Конституции и другим законам;

• соответствия всем правилам правотворческой техники (содер­жательным, логическим, структурным, языковым, реквизитным).

В конце проделанной работы составляются сопроводительные документы:

• пояснительная записка;

• перечень актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению и принятию в связи с вступлением в силу данного закона;

• финансово-экономическое обоснование (если предполагаются материальные затраты);

• заключение Правительства.

Внесение законопроекта

(стадия законодательной инициативы)

Составить свой законопроект и предложить его законодательно­му органу может любое лицо. Но парламент не обязан принять его к рассмотрению. Он должен рассматривать только проекты, внесенные

¹ Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов Законов / В кн.: Законодательная тех­ника. - М., 2000. - С. 63.

10*

Ю ридическая техника

292 органами, которые по Конституции пользуются правом законода­тельной инициативы. Это право не означает, что парламент непре­менно должен принять положительное решение, он лишь обязан вы­разить свое отношение к проекту (отклонить или принять его за осно­ву и направить на доработку).

В каждой стране круг субъектов законодательной инициативы не­одинаков. Общим же является их официальное установление.

Конституция Российской Федерации (ст. 104) предоставляет право законодательной инициативы наиболее информированным и компетентным в решении социальных вопросов органам и должност­ным лицам. Круг их небольшой:

• Президент Российской Федерации;

• Совет Федерации;

• члены Совета Федерации;

• депутаты Государственной Думы;

• Правительство Российской Федерации;

• парламенты субъектов Федерации;

• суды высших инстанций (Конституционный, Верховный, Выс­ший Арбитражный) но вопросам их ведения.

Таким образом, Конституция различает две группы субъектов права законодательной инициативы!

• субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо рамками;

• субъекты, которые пользуются правом законодательной ини­циативы лишь по вопросам их ведения.

Субъект законодательной инициативы направляет законопроект и сопроводительные документы Председателю Государственной Ду­мы. Законопроект считается внесенным со дня его регистрации.

И лишь после того как этот законопроект по поручению Предсе­дателя Государственной Думы проанализируют фракции и ответст­венный комитет на предмет соответствия его требованиям Конститу­ции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы, за­конопроект включается в план законопроектных работ.

Рассмотрение проекта в комитетах и комиссиях парламента

Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Ду­мой, направляется ее Советом в соответствующий комитет нижней палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии ■ и депутатские объединения; Президенту Российской Федерации, | в Совет Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также '

Г лава 9. Правотворческая процедура

в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный 293 Суд по вопросам их ведения для подготовки и представления отзы­вов, предложений и замечаний.

При направлении законопроекта в несколько комитетов Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов ответст­венный по законопроекту комитет.

Подготовку законопроекта в первом чтении осуществляет ответ­ственный комитет. Для этой цели создается рабочая группа, в кото­рую включаются депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, органов государственной власти, общественных объе­динений, научных учреждений, эксперты и специалисты. Если зако­нопроект затрагивает несколько комитетов, может быть создана со­вместная рабочая группа. Не бездействует и Аппарат Государствен­ной Думы: его Правовое управление готовит заключение после проведенной им правовой и лингвистической экспертиз.

И лишь после этого законопроект направляется в Совет Государ­ственной Думы для вынесения его на пленарное заседание.

Обсуждение концепции законопроекта

Обсуждение концепции считается первым чтением законопро­екта. Оно проходит по следующей схеме:

• доклад инициатора законопроекта;

• содоклад ответственного комитета Государственной Думы;

• предложения и замечания фракций и депутатских групп;

• выступление депутатов;

• свое мнение высказывают полномочные представители Прези­дента и Правительства Российской Федерации;

• слово могут попросить представители законодательных (пред­ставительных) органов субъектов Федерации;

• могут выступить другие лица, приглашенные для участия в об­суждении.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Госу­дарственная Дума может:

• принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний;

• принять закон;

• отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальней­шему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права за­конодательной инициативы.

Юридическая техника

'--