Правовой статус регулятивных органов общественного телевидения в России

В Послании Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 г. Президент РФ Д.А. Медведев выступил с инициативой создания Общественного телевидения.

Эта идея получила не только широкое общественное обсуждение, но и политико-правовое развитие. Так, 22 марта 2012 года в Государственной Думе Федерального Собрания РФ состоялись парламентские слушания "О создании общественного телевидения в Российской Федерации", 26 марта 2012 г. - слушания в Общественной палате РФ. 17 апреля 2012 г. был принят Указ Президента РФ N 455 "Об общественном телевидении в Российской Федерации"*(280).

Ключевыми вопросами создания Общественного телевидения оказались вопросы о целях его создания, источниках финансирования и формировании руководящих органов, которые будут осуществлять информационную политику такого телевидения.

Согласно руководящим принципам Рекомендации N R (96) 10 Комитета министров Совета Европы "О гарантиях независимости общественных средств массового вещания" "независимость общественного вещания должна быть недвусмысленно гарантирована на национальном уровне посредством комплекса норм, затрагивающих все аспекты их деятельности". Статья 1 указанных рекомендаций предусматривает, что "правовая основа, регламентирующая деятельность организаций общественного вещания, должна предусматривать, что исключительно их советы управления несут ответственность за текущую деятельность своих организаций". Иными словами, гарантией независимости общественного телевидения от государственного вмешательства, или вмешательства политических организаций должны стать управляющие ими общественные советы. Поэтому Комитет министров Совета Европы указывает, что члены попечительских советов назначаются открытым и основанным на плюрализме способом; коллективно представляют интересы общества в целом, не имеют права получать каких-либо полномочий или указаний от любого лица или организации, кроме как назначившей их организации; не могут быть уволены, временно отстранены или заменены в течение срока своих полномочий любым лицом, кроме назначившего их органа и т.д.*(281)

Отметим, что с одной стороны, в Рекомендациях не установлены сами способы формирования подобных советов (они определяются национальным законодательством), с другой стороны, - на работе советов в большой степени будет сказываться то, какой орган или организация сформировал попечительский совет.

Анализ данных о системе общественных советов в европейских странах, представленных в специальной литературе, позволяет выделить основные модели их формирования:

1. право назначения принадлежит исполнительным органам власти: правительству, профильному министерству (Бельгия, Кипр, Дания и др.);

2. назначения производятся исключительно парламентом (Болгария, Чехия, Эстония, Исландия, Латвия и др.);

3. участвуют одновременно исполнительная и законодательная власть (Франция, Польша, Румыния);

4. участвуют законодательная власть и общественные организации (Австрия, Германия, Греция, Люксембург).

В качестве самого известного общественного телевидения приводят британскую ВВС. Попечительский совет состоит из 12 членов, назначаемых Королевой.

В Португалии в формировании Высшего совета по вопросам электронных СМИ участвуют органы исполнительной, законодательной, судебной власти и общественные организации.

В рамках этих моделей находятся и попытки формирования наблюдательных советов в странах постсоветского пространства. В Киргизии члены совета и его председатель назначаются Президентом республики. На Украине в состав Общественного совета входят по 1 представителю от политических партий, имеющих депутатов в Верховной Раде, по 1 от творческих союзов и общественных объединений, зарегистрированных в Минюсте, их перечень определяется парламентом, а так же по 1 представителю от Президента, Кабинета Министров, Национального банка, Прокуратуры и т.д. Общая численность и состав Общественного совета утверждаются опять же Верховной Радой.

В России был свой, не особенно положительный опыт формирования Общественных советов. Указом Президента РФ "О гарантиях информационной стабильности и требованиях к телерадиовещанию" от 20 марта 1993 г. N 377 был утвержден минимальный стандарт требований к телерадиовещанию. В частности этим Указом устанавливалась необходимость "подчиняться авторитету попечительского совета, призванного быть гарантом справедливости и стабильности в распространении телерадиоинформации", кроме того, указывалось, что до вступления в силу закона, регулирующего деятельность государственного телерадиовещания, состав попечительских советов утверждается Президентом Российской Федерации*(282).

Постановлением Девятого (внеочередного) Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года "О мерах по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании и в службах информации" вводился Федеральный наблюдательный совет по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании, а так же соответствующие наблюдательные советы на государственных телерадиовещательных компаниях. Группа депутатов, обратившихся в Конституционный Суд РФ, указывала, что наблюдательные советы станут организационным механизмом для контроля за деятельностью средств массовой информации и установления цензуры. Конституционный Суд в своем Постановлении отметил, что "содержание постановления не дает оснований для такого вывода: постановление не наделило наблюдательные советы правом вмешиваться в деятельность средств массовой информации, требовать от редакций предварительного согласования сообщений и материалов, налагать запрет на их распространение, что согласно статье 3 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" составляет содержание понятия цензуры массовой информации"*(283).

В 1998 г. был представлен проект закона "О государственном управлении и поддержке Всероссийской государственной телевизионной и радиовещательной компании", он предусматривал создание утверждаемого Президентом РФ наблюдательного совета из числа представителей палат Парламента, Правительства и иных лиц.

В 2000 г. был внесен проект закона "О высшем совете по защите нравственности в области телевизионного вещания и радиовещания в Российской Федерации", указанный Совет должен был состоять из 12 членов и формироваться по принципу квотирования: 3 человека назначаются Президентом, 3 - Государственной Думой Федерального Собрания, 3 - Советом Федерации Федерального Собрания, 3 - Правительством.

В 2002 г. М.А. Федотовым был разработан законопроект "Об общественном телевидении и радио в Российской Федерации". Этот законопроект предусматривал, что органом управления организации общественного телевидения и радио является Попечительский совет. Предусматривалось, что его состав будет формироваться на паритетных началах Общественной палатой Российской Федерации и Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека из числа кандидатов, представленных общественными объединениями и иными некоммерческими негосударственными организациями. Таким образом, предполагалось, что Попечительский совет будет формироваться структурами гражданского общества: общественными объединениями и некоммерческими негосударственными организациями, а Общественная палата и Совет при Президенте РФ будут оказывать им содействие, проводя согласительные процедуры при выдвижении кандидатур в состав Попечительского совета, а в случае необходимости организовывая голосование среди объединений и организаций, выдвинувших кандидатов.

Эти проекты не были приняты.

Попытки создания общественных советов предпринимались также крупными российскими телеканалами (Культура, ВГТРК, НТВ, ОРТ), но статус и порядок формирования определялся не на законодательном, а на уставном уровне. Советы формировались из известных деятелей культуры и политики, однако их деятельность не получила большого общественного резонанса.

После предложения Президента РФ Д.А. Медведева о создании Общественного телевидения Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека был разработан проект федерального закона "Об общественном телевидении и радио", который затем был предложен для общественного обсуждения.

В законопроекте Президентского совета представлена следующая структура управления Общественным телевидением:

во-первых, устанавливается, что Попечительский совет, который является представителем потребителей информационных услуг, формируется Общественной палатой РФ;

во-вторых, Попечительский совет исполняет четко определенные функции: осуществляет общественный контроль 1) за соответствием вещательной политики нуждам потребителей, 2) за соблюдением независимости общественного телевидения, 3) за принятием органами общественного телевидения решений и обеспечением их исполнения, 4) за соблюдением законодательства о СМИ;

в-третьих, определяется, что генеральный директор организации общественного телевидения и радио и его заместители, а также главные редакторы учрежденных и выпускаемых организациями общественного телевидения и радио теле- и (или) радиопрограмм назначаются (избираются) на должность на конкурсной основе с заключением по результатам конкурса контрактов сроком на пять лет. Конкурсы на замещение должностей генерального директора организации общественного телевидения и радио, а также его заместителей и главных редакторов учрежденных и выпускаемых организацией теле- и (или) радиопрограмм организуются и проводятся Попечительским советом. Таким образом, с одной стороны обеспечивается редакционная самостоятельность, с другой стороны, Попечительский совет будет иметь механизм влияния на содержательное наполнение программ Общественного телевидения, контролировать их соответствие запросам общества;

в-четвертых, высшим органом управления Корпорацией "Общественное телевидение является Совет директоров", в состав которого входят по одному представителю, назначаемому Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думой Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, а также Генеральный директор Корпорации, главные редакторы учрежденных и выпускаемых Корпорацией теле- и (или) радиопрограмм и представители редакционного коллектива Корпорации. Генеральный директор является председателем Совета директоров по должности. В компетенцию Совета директоров входит, с одной стороны, определение приоритетных направлений вещательной политики, а, с другой - организационные и административно-хозяйственные функции" (ст. 56). Тем самым в законопроекте четко разграничены функции Попечительского совета и Совета директоров.

Однако, закон опять не был принят, но последовал Указ Президента РФ "Об общественном телевидении в Российской Федерации" от 17 апреля 2012 г. В нем, в частности, закрепляется следующая структура руководящих органов создаваемого Общественного телевидения:

1) Совет по общественному телевидению. Порядок его формирования определен так: гражданами Российской Федерации и российскими юридическими лицами вносятся предложения по кандидатурам для включения в состав Совета по общественному телевидению в Общественную палату РФ. Затем Общественная палата проводит отбор этих кандидатур и представляет список Президенту РФ. Президент РФ утверждает состав Совета. Члены Совета назначаются сроком на пять лет. При этом устанавливается, что членами Совета не могут быть члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, лица, замещающие государственные должности РФ, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ, муниципальные должности, должности муниципальной службы;

2) Наблюдательный совет организации "Общественное телевидение России", который является высшим органом управления указанной организации. Председатель, заместители председателя и члены которого назначаются на должность и освобождаются от должности Советом по общественному телевидению;

3) Генеральный директор - единоличный исполнительный орган организации "Общественное телевидение России", назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Генеральный директор одновременно является главным редактором.

Совет по общественному телевидению создается с участием субъектов гражданского общества, поскольку указание на "российские юридические лица", позволят предлагать кандидатуры членов Совета общественным объединениям, включая политические партии, коммерческим и некоммерческим организациям. Однако, окончательный состав Совета утверждает Президент РФ. Совет по общественному телевидению будет исполнять две основные функции: осуществлять общественный контроль за деятельностью Общественного телевидения и назначать членов наблюдательного совета.

Наблюдательный совет создается для управления организацией "Общественное телевидение", однако, он не имеет каких-либо механизмов влияния на информационную политику Общественного телевидения и будет в основном заниматься административно-хозяйственной деятельностью.

Наконец, основные функции по определению информационной политики будут сосредоточены в руках генерального директора и одновременно главного редактора, поскольку согласно ст. 19 Закона РФ "О средствах массовой информации" именно главный редактор руководит редакцией, представляет редакцию в отношениях с учредителем, гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями, государственными органами и в суде.

Можно отметить, что модель общественного контроля за деятельностью Общественного телевидения, закрепленная Указом Президента РФ, имеет некоторые черты сходства с моделью такого контроля, предложенной Президентским советом. В частности, разделяются функции общественного контроля за административной деятельностью Общественного телевидения и за содержанием телепродукции.

В то же время назначение и освобождение от должности главного редактора Общественного телевидения Президентом РФ существенно снижает возможности общественного влияния на программную политику телеканала и ставит под сомнение реализацию принципа невмешательства органов государственной власти в деятельность канала.

Принципиально другая модель осуществления общественного контроля предложена Хартией Сетевого общественного телевидения СОТВ.РУ).

Предполагается, что формирование Наблюдательного совета (общее количество - 50 человек) будет происходить по двум квотам, каждая из которых должна быть представлена в Совете равным количеством членов. Половина членов Совета формируется из числа лиц, представленных организациями, подписавшими данную Хартию. Другая половина членов Совета формируется по предложениям граждан, подписавших Хартию в индивидуальном порядке. Совет избирает из своего состава трех сопредседателей. Выборы сопредседателей производятся путем рейтингового голосования среди членов Совета.

Подписание Хартии, так же как и голосование по каждой квоте производится в электронном виде. Решения Наблюдательного совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми органами управления Сетевого общественного телевидения.

Совет назначает директора Сетевого общественного телевидения по предложению сопредседателей. Назначение происходит, если за предложенную кандидатуру проголосовало более половины членов Совета. Если кандидатура директора не поддержана большинством голосов в Совете, сопредседатели организуют конкурс на соискание данной должности и по его итогам предлагают Совету три кандидатуры для рейтингового голосования. С назначенным директором Сетевого общественного телевидения заключается контракт сроком на три года.

Для осуществления контроля за расходованием средств Сетевого общественного телевидения Наблюдательный совет избирает из своего состава контрольную комиссию, которая ежегодно проводит проверку финансовой деятельности менеджмента и назначает финансовый аудит.

Достоинством предложенной модели является независимость сформированного таким образом Наблюдательного Совета прежде всего от исполнительной власти и от доминирования крупных политических партий. В то же время назначение директора общественного телевидения общественным советом позволит ему осуществлять опосредованное влияние на информационную политику канала и тем самым достигать заявленных целей общественного вещания.

Подводя итоги, можно сказать, что поиски механизмов общественного контроля за телерадиовещанием ведутся с начала 1990-х годов, т.е. практически со времени установления в нашей стране принципа свободы массовой информации. При этом по-разному определяются цели такого контроля: защита нравственности, повышение достоверности и объективности информации, защита прав потребителей информационных услуг, формирование культуры профессиональной и честной журналистики и т.д., а так же способы повышения эффективности общественного влияния на деятельность СМИ.

На сегодняшний день существует общественный запрос на телевидение, которое бы предлагало универсальную программную политику, предназначенную для различных общественных групп, неангажированную, многостороннюю информацию о жизни внутри страны и за рубежом, способствовало бы развитию общественного диалога и в то же время не являлось бы зависимым от рекламы и государственного контроля. Достижение подобного баланса в реализации общественных интересов в масс-медийной сфере возможно только участии самого общества в лице его гражданских структур в формировании регулятивных органов общественных СМИ.

С.А. Куликова*(284)