9.5. Бюджетний федералізм і фінансове вирівнювання

Згідно з концепцією суспільних благ держава надає населенню певні блага або послуги, які ним колективно споживаються. Перелік таких благ зумовлений основними функціями і завданнями держави. Окремі послуги мають суто локальний характер, а місцева влада здатна їх надавати з більшою ефективністю та економією на затратах, оскільки вона наближена до споживачів і володіє необхідною інформацією. Місцеве населення має змогу виявляти свої уподобання і домагатися певної кількості та якості локальних суспільних послуг через механізм впливу на прийняття рішень (вибори до органів місцевої влади і контроль за їх діяльністю). При цьому місцеві податки і збори для жителів територіальної громади постають як ціна благ, що надаються на локальному рівні.

Відповідно до положень концепції суспільних благ головною функцією місцевої влади є ефективне забезпечення населення місцевими суспільними послугами, які за своїм змістом можна поділити на: послуги економічного характеру, соціальні послуги, послуги, пов'язані з управлінням господарством адміністративно-територіальної одиниці, послуги щодо охорони правопорядку, навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки громадян.

Розподіл функцій і завдань держави і місцевого самоврядування у сфері надання суспільних послуг передбачає розмежування фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів влади всіх рівнів, кожен з яких наділений самостійними правами щодо формування і використання належних їм коштів. При цьому постає питання забезпечення такого розподілу фінансових ресурсів, який би давав змогу за допомогою бюджетно-податкових важелів ефективно вирішувати загальнодержавні і місцеві проблеми, раціонально використовувати завжди обмежені ресурси, не обмежуючи самостійності владних структур, оптимізувати міжрегіональні зв'язки, протистояти можливим непередба-чуваним обставинам.

Окрім раціонального розподілу фінансових ресурсів, виникає потреба їх подальшого перерозподілу у зв'язку з необхідністю підтримки тих територій країни, де за об'єктивних обставин не вистачає власних дохідних джерел. Механізм перерозподілу фінансових, у тому числі бюджетних, ресурсів має узгоджувати інтереси територій-донорів і територій-реципієнтів, тобто стимулювати перших за надану допомогу і попереджати розвиток споживацьких настроїв з боку других.

Весь комплекс проблем, пов'язаних з розмежуванням повноважень і відповідальності між рівнями влади, а на цій підставі розподілом доходів і видатків бюджетної системи з метою забезпечення економічної доцільності, політичної стабільності і соціальної справедливості вирішується в умовах бюджетного федералізму.

Поняття бюджетного федералізму охоплює широке коло політичних, економічних і фінансових питань. Важливим призначенням бюджетного федералізму стає забезпечення витрачання завжди обмежених бюджетних коштів на тому рівні державної влади, де вони дають максимальний ефект за умови адекватних пропорцій розподілу зібраних податків.

Бюджетний федералізм не обмежується лише територіальним перерозподілом ресурсів у вигляді фінансової допомоги, його метою також є забезпечення самодостатності територіальних формувань, стимулювання власних зусиль громад до нарощування економічного потенціалу. Бюджетний федералізм виконує важливу політичну і соціальну функції. Рух бюджетних ресурсів у напрямку від територій до центру об'єднує регіони з різним фінансово-економічним потенціалом у єдиний державний організм і тим згуртовує націю.

Динамічний розвиток і всемірне зміцнення місцевого самоврядування в розвинутих країнах світу, зокрема європейських, зумовили все більше поширення принципів бюджетного федералізму у побудові бюджетних систем, одним з яких є відповідність доходів бюджетів тим функціям, що покладаються на органи влади певного рівня. Бюджетний федералізм передбачає самостійність органів місцевої влади у прийнятті рішень щодо якості і переліку місцевих послуг, у сфері оподаткування і розміщення ресурсів, в управлінні комунальним майном, у залученні альтернативних джерел доходів тощо.

Бюджетний федералізм передбачає проведення бюджетної децентралізації, основною метою якої є покращення якості суспільних послуг, що надаються громадянам за рахунок коштів державного та місцевих бюджетів. Причому відповідальність за надання таких послуг несуть загальнодержавні або місцеві органи влади. За змістом бюджетна децентралізація становить передачу повноважень, функцій і компетентності від центрального уряду до органів місцевого самоврядування, що супроводжується передачею відповідних фінансових ресурсів.

Практичне втілення бюджетної децентралізації, як підтверджує досвід розвинутих країн, означає, що органи місцевого самоврядування набувають більшої відповідальності і в їх розпорядження надходить більше коштів. Щодо розподілу владних повноважень, то слід зазначити, що в Україні спостерігається тенденція передачі все більшої частини функцій і завдань від центрального до місцевого рівня. Практично всі питання місцевого життя органи місцевого самоврядування змушені вирішувати власними силами. Проте не завжди таке розширення переліку функцій і завдань місцевих владних структур супроводжується передачею їм адекватних фінансових ресурсів.

У результаті виникла і неухильно заглиблюється суперечність між обсягами доходів, які зосереджуються на рівні місцевих бюджетів, і обсягами видатків, що згідно з чинним законодавством мають фінансуватися з цих бюджетів. Нині розміри видатків місцевих бюджетів перевищують закріплені за ними і їхні власні доходи майже удвічі.

Проведення бюджетної децентралізації має супроводжуватися суттєвими зрушеннями у структурі видаткової частини місцевих бюджетів у контексті виконання органами місцевого самоврядування делегованих і власних повноважень. Становище, яке склалося на сьогодні, значно обтяжує місцеву владу необхідністю виконання державних функцій, адже більше 90 % видатків місцевих бюджетів України пов'язано із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих і лише 10 % — власних повноважень.

У загальному фонді місцевих бюджетів переважають закріплені доходи над власними (у співвідношенні 85 до 15 %), що також суперечить принципам бюджетного федералізму і бюджетної децентралізації. Невелика частка власних доходів свідчить про неможливість повною мірою задовольнити всі ті різноманітні потреби, які виникають на місцевому рівні і пов'язані зі створенням нормальних умов для життєдіяльності громадян. Більше того, склалась ситуація, за якої органи місцевого самоврядування використовують частину власних доходів на фінансування делегованих повноважень, тобто тих, які держава має повністю фінансувати за рахунок загальнодержавних коштів.

Нестача фінансових ресурсів змушує органи місцевого самоврядування майже всі наявні кошти направляти на фінансування поточних потреб установ, що утримуються з місцевих бюджетів, а також на соціальний захист населення. Водночас для вирішення потреб розвитку залишається обмаль коштів. Невеликими є капітальні видатки місцевих бюджетів і їх бюджети розвитку, у багатьох бюджетах місцевого самоврядування їх узагалі немає.

Останніми роками відбувається посилення залежності місцевих бюджетів від фінансової допомоги з центру, що також суперечить принципам бюджетної децентралізації. Так, протягом останніх п'яти років щорічні темпи приросту обсягів трансфертів з державного бюджету місцевим бюджетам значно випереджали темпи збільшення їхніх доходів; у цілому за місцевими бюджетами України частка трансфертів у сукупних доходах наближається до 50 %; для бюджетів багатьох сіл і селищ вона може перевищувати 90 % .

Спостерігається значна регіональна диференціація частки міжбюджетних трансфертів у складі доходів місцевих бюджетів, яка спричинена відмінностями в рівнях соціально-економічного розвитку окремих територій, різним податковим потенціалом і, відповідно, неоднаковими можливостями наповнення місцевих бюджетів.

Як відомо, важливим надбанням Бюджетного кодексу України стало впорядкування міжбюджетних відносин і, зокрема, вдосконалення порядку надання трансфертів місцевим бюджетам з державного бюджету на основі використання прозорих формалізованих процедур, що сприяло більш повній реалізації принципу справедливості і гласності у розподілі бюджетних ресурсів та суттєво зменшило гостроту міжбюджетних відносин. Такі позитивні зрушення були досягнені у практиці розрахунку головного виду міжбюджетних трансфертів — дотацій вирівнювання, які надаються органам місцевого самоврядування для фінансування делегованих повноважень.

Проте накопичений досвід застосування формульних розрахунків виявив також і невирішені проблеми:

• відсутність безпосереднього зв'язку між розмірами дотацій вирівнювання і основними макроекономічними показниками розвитку адміністративно-територіальних одиниць;

• у механізмі розрахунку дотацій вирівнювання не повною мірою враховується регіональна специфіка територій.

Позитивні зміни практично не торкнулися порядку виділення цільових субвенцій місцевим бюджетам; субвенційний механізм залишається непрозорим, залежним від суб'єктивних чинників, внаслідок чого кошти безсистемно розподіляються по території країни, посилюючи тим самим диспропорції соціально-економічного розвитку, створюючи різні інвестиційні можливості для органів місцевого самоврядування.

Надання фінансової допомоги з державного бюджету має базуватися на глибокому та всесторонньому аналізі соціально-економічного розвитку населених пунктів, районів, областей; застосуванні гласних, науково обґрунтованих та єдиних для всіх підходів у визначенні конкретних розмірів трансфертів. Водночас мають враховуватися цілі регіональної політики, спрямованої на подолання депресивності окремих територій.

Основною метою надання субвенцій інвестиційного характеру має бути зменшення міжрегіональних диспропорцій у можливостях здійснювати бюджетні інвестиції. При цьому велике значення має запровадження обґрунтованих і випробуваних на практиці правил розподілу, побудованих на засадах справедливості, неупередженості та об'єктивності.

Теперішня система формування дохідної бази місцевих бюджетів, у тому числі порядок надання бюджетних трансфертів, не створює стимулів для збільшення власних доходів органів місцевого самоврядування, не сприяє пошуку додаткових резервів і залученню альтернативних джерел, а заохочує споживацькі настрої. Справа у тому, що в сучасних умовах:

• немає дієвих стимулів до збільшення надходжень як до державного, так і місцевих бюджетів;

• порядок надання трансфертів не враховує кращі результати діяльності місцевих фінансових органів;

• органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на формування власних доходів;

• не працює повноцінно інститут місцевого оподаткування;

• не створено механізмів відмови від не забезпечених фінансовими ресурсами делегованих державою повноважень органам місцевого самоврядування.

Зміна пропорцій у розподілі бюджетних ресурсів на користь місцевих бюджетів, а також демократизація бюджетного процесу і забезпечення бюджетної прозорості є важливими умовами здійснення процесу бюджетної децентралізації в Україні.

Перерозподіл фінансових ресурсів за умов бюджетного федералізму проводиться з метою вирівнювання соціально-економічного розвитку регіонів країни, специфіка якого безпосередньо впливає на формування фінансового потенціалу територій. У зв'язку з цим доходи і видатки місцевих бюджетів окремих регіонів України мають досить значні відмінності. Тому виникає потреба у проведенні фінансового вирівнювання, спрямованого на нівелювання (у певних межах) таких відхилень, оскільки їх існування створює неоднакові умови для надання державними органами економічних, соціальних, адміністративних та інших послуг. Як відомо, в Конституції України закріплені рівні можливості для всіх громадян у здійсненні своїх прав, незалежно від території їх проживання. Сплачуючи однакові податки, громадяни мають право розраховувати на однаковий рівень надання суспільних послуг, фінансування яких забезпечується головним чином за рахунок бюджетних коштів.

Фінансове вирівнювання — приведення витрат бюджетів (за економічною і функціональною класифікацією) у відповідність до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій. Але враховуючи, що на сьогодні у нас не розроблені й законодавчо не визначені державні соціальні гарантії, то метою фінансового вирівнювання є наближення видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення до середнього рівня видатків, який склався по країні.

З'ясування суті і механізму здійснення фінансового вирівнювання, як у нашій, так і в зарубіжних країнах, свідчить, що його слід розглядати не лише як діяльність у межах бюджетної системи, пов'язану з перерозподілом бюджетних ресурсів. У широкому розумінні фінансове вирівнювання відображає процеси політичного, економічного і соціального значення, за допомогою яких вирішуються загальнодержавні завдання щодо забезпечення динамічного зростання економіки, розвитку продуктивних сил, покращення добробуту населення, усунення розбіжностей у рівнях розвитку окремих територій, фінансового забезпечення місцевого самоврядування, вирішення національних проблем тощо. Все це надає фінансовому вирівнюванню виняткового значення і зумовлює його особливе місце у фінансовій системі, у тому числі у міжбюджет-них відносинах.

Гарантування усім громадянам рівних прав і свобод, зокрема права на соціальний захист, достатній життєвий рівень, освіту, охорону здоров'я тощо, потребує фінансування відповідних видатків з бюджетів усіх адміністративно-територіальних одиниць із застосуванням єдиних підходів щодо їх кількісного визначення. Показником, за допомогою якого можна проаналізувати територіальні особливості у фінансуванні певних суспільних потреб, є розміри видатків з місцевих бюджетів (сукупних, і в тому числі за розділами функціональної класифікації) у зіставленні з кількістю населення, яке проживає на території місцевого самоврядування, тобто видатки в розрахунку на одного мешканця.

Аналіз доходів і видатків місцевих бюджетів у розрахунку на одну особу наявного населення дає підставу стверджувати, що в Україні не проводиться ефективне вирівнювання бюджетної забезпеченості, хоча необхідність його здійснення неодноразово підкреслювалась на державному рівні. Протягом останніх років відмінності у розмірах видатків місцевих бюджетів не тільки не були ліквідовані або принаймні послаблені, а відбулося подальше їх поглиблення. Амплітуда коливань граничних значень видатків у розрахунку на одного мешканця залишається досить значною, розбіжності між максимальним та мінімальним рівнями постійно зростають.

Фінансування соціально значущих видатків з місцевих бюджетів здійснюється з істотними відхиленнями від середніх показників по країні, що є наслідком відмінностей в економічному і соціальному розвитку територій, у наявній мережі об'єктів соціально-культурної сфери, яка формувалася протягом тривалого історичного періоду. Коливання розмірів видатків у розрахунку на одного мешканця означає, що потреби місцевого населення задовольняються по-різному в різних територіальних утвореннях.

Виняткове значення фінансового вирівнювання для досягнення позитивної економічної динаміки в країні, реалізації завдань регіональної політики, забезпечення соціальної справедливості і політичної стабільності в суспільстві зумовлює доцільність дотримання таких підходів при його здійсненні:

— врахування об'єктивно існуючих розбіжностей в економічному та соціальному розвитку регіонів, окремих населених пунктів, особливості їх місцезнаходження, природно-кліматичні, екологічні, демографічні та інші умови, які спричинюють диференціацію бюджетних видатків;

• механізм фінансового вирівнювання має бути узгоджений із визначеними у чинному законодавстві цілями та пріоритетами регіональної політики, враховувати встановлені критерії та перелік депресивних територій країни, які потребують додаткових фінансових ресурсів;

• вирівнюванню видатків місцевих бюджетів має передувати вирівнювання їх доходної бази як необхідної передумови для створення рівних можливостей функціонування всіх територіальних громад, тобто для здійснення ними однакових видатків;

• визначення ступеня вирівнювання доходів місцевих бюджетів з метою забезпечення заінтересованості органів місцевого самоврядування у збільшенні доходних джерел;

• кінцевою метою вирівнювання видатків бюджетів органів місцевого самоврядування має бути забезпечення надання суспільних послуг населенню кожної територіальної громади на єдиному рівні, який гарантується законами країни.

Вирішення завдань фінансового вирівнювання досягається за допомогою певної системи форм і методів державної підтримки, проте центральне місце в ній займають процедури бюджетного регулювання і фінансової допомоги територіям у вигляді бюджетних трансфертів.

Зазначені засади фінансового вирівнювання реалізуються у процесі формування механізмів надання фінансової допомоги місцевим бюджетам у формі міжбюджетних трансфертів. Вихідною умовою забезпечення ефективності таких механізмів є застосування єдиних, прозорих, науково обґрунтованих підходів щодо державної фінансової підтримки розвитку територій.

Принципи бюджетного федералізму і цілі фінансового вирівнювання реалізуються у державній регіональній політиці. У 2001 р. в Україні було розроблено Концепцію державної регіональної політики, у 2005 р. прийнято Закон України "Про стимулювання розвитку регіонів", а в 2006 р. — Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року. У цих документах визначено правові, економічні та організаційні засади державної регіональної політики, її пріоритетні напрями та фінансове забезпечення, механізм державного регулювання і стимулювання розвитку регіонів та подолання депресивності територій. Досягнення визначених цілей державної регіональної політики неможливе без цілісної і ефективної організації місцевих фінансів та їх інститутів.