7. Муніципальне право як навчальна дисципліна

Правове положення місцевого самовряду­вання як самостійної форми в механізмі здійснення народовлад­дя зумовило необхідність повного охоплення усіх аспектів його організації та діяльності в єдиній галузі наукових знань. Станов­лення законодавства в сфері організації і діяльності місцевого са­моврядування сприяло не лише формуванню нової комплексної галузі права та науки, а й призвело до появи нової навчальної дисципліни.

Муніципальне право як навчальна дисципліна являє собою систему знань, одержаних наукою муніципального права і прак­тикою його створення і реалізації. Воно виділилось в особливий напрям вітчизняного право- й державознавства та є складовою частиною української правової науки. Як навчальна дисципліна муніципальне право має вужчий зміст, ніж наука, оскільки ви­вчається в рамках програм, тематичних та учбових планів нав­чального курсу. Новий предмет в системі юридичної освіти не підміняє інші навчальні дисципліни, а стимулює розвиток різних сфер вітчизняного правознавства та сприяє досягненню якісно нового рівня юридичної освіти в країні. Цілісний характер цієї галузі знань визначається єдністю її об’єкту — місцевого само­врядування.

Ця дисципліна вивчається у всіх юридичних навчальних за­кладах України, щоправда, під різними назвами. Щодо назви навчальної дисципліни немає єдності, що, безумовно не йде на користь цьому курсу. Ситуація ус­кладнюється ще й тим, що не вироблено єдиної орієнтовної нав­чальної програми, немає вітчизняних підручників та якісних нав­чальних посібників, в яких б комплексно досліджувалася само­врядна проблематика.

Проблема зумовлена, насамперед, різними підходами до зміс­ту цієї навчальної дисципліни, неоднаковою позицією щодо пи­тання про значення інститутів муніципального права для будів­ництва демократичної, правової та соціальної держави. Також не завжди береться до уваги, що ця дисципліна базується на консти­туційному положенні про те, що органи місцевого самоврядуван­ня не входять до системи органів державної влади.

Щодо категоріального апарату запропонованого курсу, то, хоча правова наука постійно оперує категоріями «комунальний», «місцеве самоврядування», «місцеве будівництво», «локальна (місцева) демократія» тощо, найбільш адекватно відображає суть відносин, які виникають в процесі здійснення місцевого самовря­дування та реалізації делегованих йому державою повноважень термін «муніципальний». Аргументацію ж деяких вчених, які за­перечують використання терміну «муніципальне право» як «ма­ло зрозумілого для пересічних громадян словосполучення», на наш погляд, навряд чи можна назвати переконливою. За словами Л. Веліхова, «вилучення терміну «муніципальний» лише збіднює офіційну і наукову мову», саме цей термін «рельєфно підкреслює усю конструктивну і економічну своєрідність історично сфор­мованої міської громади, її істотні ознаки та притаманні їй спе­ціальні завдання».

В зв’язку з цим вважаємо, що і навчальна дисципліна, яка ви­вчає процеси становлення, розвитку та організації місцевого са­моврядування в Україні, має називатися «Муніципальне право України».

Місцеве самоврядування є предметом вивчення не тільки му­ніципального права, а й таких наук, як теорія держави та права, історія держави і права України та зарубіжних країн, конститу­ційне, адміністративне, фінансове, господарське право тощо. Од­нак кожна з цих юридичних дисциплін має свій аспект вивчення місцевого самоврядування. Усі вони вивчають місцеве самовря­дування лише стосовно свого предмету. В зв’язку з тим, що міс­цеве самоврядування в Україні є порівняно новим інститутом, в сучасних умовах виникає необхідність в детальній науковій і правовій розробці та вивченні питань щодо природи, системи місцевого самоврядування, функцій і повноважень суб’єктів ло­кальної демократії, основ (механізму) місцевого самоврядування, державних гарантій його здійснення тощо. Це зумовлено тим, що службовці, які поступають до органів місцевого самоврядування, іноді не володіють необхідними знаннями в цієї галузі та в ціло­му в сфері управлінської діяльності. Тому курс «Муніципальне право України» набуває особливого значення в системі профе­сійної підготовки студентів-юристів.

У світлі сучасних проблем становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні перед вітчизняною наукою постає ці­лий комплекс завдань. Завдання муніципального права як нав­чальної дисципліни полягають у наданні допомоги майбутнім юристам щодо розуміння місцевого самоврядування як природ­ного права місцевих жителів на самостійне вирішення питань ло­кального значення, особливого виду публічної влади та специ­фічного інституту конституційного ладу України, у сприянні вихованню поваги до найважливіших муніципально-правових ін­ститутів, зокрема, територіальних громад як первинних суб’єктів місцевого самоврядування, органів місцевого самоврядування, місцевих виборів, комунальної служби тощо, а також створенні передумов для формування муніципальної культури майбутніх фахівців-правників. Завданням навчальної дисципліни муніци­пального права є вивчення умов та засобів, які забезпечують са­мостійність територіальних громад, їх органів та посадових осіб у вирішенні питань місцевого значення, а також відповідальності в системі місцевого самоврядування. Студенти повинні набути навичок використовувати знання з галузі конституційного та му­ніципального права при вирішенні професійних завдань; орієнту­ватися у системі внутрішньодержавного законодавства та прак­тики, а також в міжнародно-правових стандартах, які регламен­тують організацію та діяльність суб’єктів локальної демократії України; інтерпретувати діюче внутрішнє законодавство та на­ціональне законодавство інших держав, а також міжнародно-пра­вові акти з питань організації і функціонування місцевого само­врядування; вірно його застосовувати у практичній діяльності. Муніципальне право прагне вирішити проблеми підвищення ефективності діяльності, прогнозування розвитку місцевого са­моврядування по мірі подальшого розширення демократичних процесів у нашому суспільстві, розробити концепцію розвитку правової політики, освіти і культури в сфері місцевого самовря­дування, сприяння інтеграції наук про місцеве самоврядування.

Му­ніципальне право як навчальна дисципліна має свою систему, під якою розуміється логічна послідовність вивчення питань, які складають її зміст. Курс «Муніципальне право України» передбачає вивчення як загальних положень муніципального права, так і його окремих інститутів, положень Конституції України щодо місцевого самоврядування, профільного законодавства в сфері місцевого самоврядування та інших джерел муніципально­го права; отримання студентами знань про поняття, предмет, ме­тоди і джерела муніципального права як галузі права, науки та навчальної дисципліни; історичні та теоретичні основи місцевого самоврядування; поняття, правову природу та конституційно-правові принципи місцевого самоврядування; форми безпосеред­ньої демократії в місцевому самоврядуванні; систему місцевого самоврядування в Україні; основні функції місцевого самовряду­вання та механізм їх реалізації; гарантії місцевого самоврядуван­ня; відповідальність в системі місцевого самоврядування тощо.

Курс «Муніципальне право України» має проблемний харак­тер. В ньому знаходить своє відображення не тільки вивчення нормативно-правового матеріалу, який регулює правове станови­ще та компетенцію місцевого самоврядування у всіх сферах гро­мадського та державного життя, але й конкретні причини об’єк­тивного, а іноді й суб’єктивного характеру, які призвели до того, що законодавчі установлення про місцеве самоврядування, нез­важаючи на вагомість, актуальність та значущість питань місце­вого значення, не отримали на загальнодержавному рівні відпо­відної реалізації.

Серед загальних положень муніципального права досить значне місце займають положення про поняття і предмет цієї га­лузі права, його місце в правовій системі України, вивчення му­ніципального права як галузі публічного права, підгалузі консти­туційного права, а також як комплексної галузі права.

Предмет муніципального права як навчальної дисципліни складають не тільки норми муніципального права та врегульова­ні ними суспільні відносини, існуючі в даний час, але й практика правового регулювання організації і діяльності місцевої влади на попередніх етапах розвитку української державності. Ця наукова дисципліна вивчає в розвитку форми організації місцевої влади та їх правове регулювання.

Значна увага приділяється вивченню джерел муніципального права. Зокрема, аналізується Конституція України як основне джерело муніципального права України, а також профільне зако­нодавство про місцеве самоврядування. В той же час, при ви­вченні муніципального права аналізується зарубіжний досвід в цій сфері. Україна входить до Ради Європи, в межах якої діє Єв­ропейська Хартія про місцеве самоврядування, що відображає європейський досвід правового регулювання місцевого самовря­дування. Ретельне вивчення кращого зарубіжного досвіду місце­вого самоврядування відіграє важливу роль для становлення та розвитку муніципального права у нашій країні. Тому принципо­ве значення в оволодінні знаннями в сфері місцевого самовряду­вання займає вивчення міжнародно-правових стандартів місце­вого самоврядування. В курсі муніципального права розглядаєть­ся правова природа міжнародних стандартів локальної демокра­тії, зокрема аналізується Загальна Декларація прав людини 1948 р. та її вплив на становлення сучасних концепцій місцевого самоврядування, вивчається Всесвітня Декларація місцевого са­моврядування 1985 р., Європейська Хартія місцевого самовряду­вання 1985 р., Європейська Хартія про регіональне самовряду­вання 1999 р. тощо. В умовах становлення та розвитку в Україні системи місцевого самоврядування муніципальне право розгля­дає тенденції сприйняття Україною міжнародно-правових стан­дартів місцевого самоврядування і локальної демократії.

При вивченні курсу муніципального права розглядаються та­кож локальні джерела місцевого самоврядування, зокрема, звер­тається увага на значення в системі джерел муніципального пра­ва статуту територіальної громади як основного акту локальної саморегуляції.

В курсі муніципального права центральне місце займає ви­вчення системи муніципального права — муніципально-правових інститутів, норм та відносин. Ця навчальна дисципліна розкри­ває поняття, зміст муніципально-правових відносин, дає їх за­гальну суб’єктно-об’єктну характеристику, аналізує механізм правового регулювання муніципальних відносин, а також основ­ні методи правового регулювання відносин, які виникають в про­цесі здійснення місцевого самоврядування. Курс муніципального права передбачає також вивчення міс­ця і ролі муніципального права в системі наукових знань про місцеве самоврядування. Зокрема, аналізуються наукові методи муніципального права, його джерела і завдання. Враховуючи, що предметом навчальної дисципліни муніципального права є наука про місцеве самоврядування, значна увага приділяється вивчен­ню еволюції місцевого самоврядування в ідеях видатних вчених-муніципалістів, зокрема розкриваються основні теорії (концеп­ції) місцевого управління і самоврядування.

Зважаючи на те, що муніципальне право має своїм першо­джерелом конституційне право, ядро цієї навчальної дисципліни складає вчення про конституційно-правові основи місцевого са­моврядування, зокрема розкриття поняття місцевого самовряду­вання, аналіз його теоретичного та юридичного визначення, політико-правової природи, ролі і значення, атрибутів і критеріїв тощо. Досліджується місцеве самоврядування як право населен­ня на самостійне вирішення питань місцевого значення, а також умови обмеження прав територіальних громад на місцеве само­врядування, місцеве самоврядування розглядається як інститут системи конституційного ладу, самостійний вид публічної влади та соціального управління.

Таким чином, муніципальне право як навчальна дисципліна виявляє та вивчає історико-теоретичні засади місцевої демокра­тії, загальні закономірності муніципально-правового регулюван­ня суспільних відносин, узагальнює практику застосування норм муніципального права, практику діяльності територіальних гро­мад та муніципальних органів та на цій основі розробляє науково обґрунтовані рекомендації з метою підвищення ефективності діяльності місцевого самоврядування та муніципально-правового регулювання.

Джерела муніципального права як навчальної дисципліни. Наукове дослідження муніципального права як галузі права здій­снюється на основі джерел однойменної навчальної дисципліни. До них відносять правові акти, які містять норми муніципально­го права, що закріплюють та регулюють організацію і діяльність місцевого самоврядування.

Поряд з юридичними джерелами теоретичну базу цієї нав­чальної дисципліни складають наукові праці вчених, в яких роз­робляється та досліджується проблематика місцевого самовряду­вання, історія його розвитку тощо.

Джерелом муніципального права як навчальної дисципліни є також практика муніципальної діяльності у нашій та зарубіжних країнах. Розробка та дослідження проблем муніципального права здійснюється на основі аналізу практичної діяльності територі­альних громад, органів і посадових осіб місцевого самоврядуван­ня в процесі вирішення питань місцевого значення. Широке коло авторів досліджували окремі питання сучасного стану місцевого самоврядування, причому слід констатувати, що в даний час пе­реважають роботи публіцистичного, науково-популярного харак­теру. Монографічні та дисертаційні дослідження з цієї проблема­тики в Україні тільки з’явилися тільки недавно.

Також важливе значення у становленні та розвитку ком­плексної навчальної дисципліни муніципального права має зару­біжний муніципальний досвід. Україна як член Ради Європи звертається насамперед до найкращого світового досвіду локаль­ної демократії, який знайшов своє відображення в таких доку­ментах як Європейська Хартія про місцеве самоврядування та Всесвітня Декларація місцевого самоврядування.

Муніципальне право — прикладна навчальна дисципліна, во­на повинна орієнтуватися на практику формування системи міс­цевого самоврядування України, враховувати зарубіжний досвід муніципального будівництва.

Таким чином, муніципальне право в силу комплексного ха­рактеру предмета свого вивчення інтегрує теоретичні знання ря­ду галузевих юридичних наук, які торкаються проблем діяльнос­ті суб’єктів місцевого самоврядування, в цілісну систему знань про муніципальне право. Формування та розвиток спеціальної правової галузі, науки та навчальної дисципліни — один з важли­вих факторів, що сприяє створенню та функціонуванню в Украї­ні ефективної системи місцевого самоврядування.