Глава 2. Взаимодействие органов исполнительной власти Российской Федерации
2.1 Разграничение полномочий в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации
Россия, являясь федеративным демократическим правовым государством, по форме правления – президентская республика. Однако конституционный статус Президента страны имеет некоторые особенности.
Будучи главой государства, Верховным Главнокомандующим и председателем Совета Безопасности, Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства, давать поручения Правительству и федеральным органам исполнительной власти, ведающим вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, юстиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, которые подчинены непосредственно Президенту (Рис. 1). Президент вправе принять решение об отставке Правительства. Конституция не указывает, какие основания для этого требуются, что означает, что Президент может решить вопрос самостоятельно.
Таким образом, во взаимоотношениях Президента с Правительством императивность действий главы государства в проведении внутренней и внешней политики проявляется наиболее полно. Правительство и органы исполнительной власти в целом, в отличие от других ветвей власти, непосредственно подконтрольны Президенту.
Орган исполнительной власти — это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.
Органы исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительные функции, образуются вышестоящими органами, как правило, имеют постоянные штаты, наделены оперативной самостоятельностью, подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти, их образование, структура, порядок деятельности в обязательном порядке регламентируются нормами административного права.
Необходимо подчеркнуть, что все эти признаки взаимосвязаны. Органам исполнительной власти свойственна именно совокупность всех перечисленных особенностей, их строгое сочетание.
В соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят:
федеральные министерства;
федеральные службы;
федеральные агентства.
Современную структуру органов исполнительной власти Российской Федерации составляют 18 министерств, 35 федеральных служб и 31 федеральное агентство (Рис. 1)
В настоящее время под руководством Правительства Российской Федерации действуют 13 федеральных министерств, 24 федеральные службы, 27 федеральных агентств, остальные органы исполнительной власти – 5 федеральных министерств, 11 федеральных служб и 4 федеральных агентства, находятся в подчинении Президента Российской Федерации. (Рис. 1).
Общий порядок взаимодействия органов в системе исполнительной власти Российской Федерации установлен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30.
Рис. 1. Структура органов исполнительной власти РФ
Работа федеральных органов исполнительной власти, главным образом, строится по функциональному признаку и охватывает четыре основных блока:
экономический – охватывает основные направления в развитии национальной экономики, группирующиеся вокруг базовых отраслей: топливно-энергетический комплекс, строительство и жилищная политика, промышленность, финансы, транспорт и др.;
административно-политический – обеспечивает оптимальные внутренние и внешние условия развития государства, удовлетворяя интересы граждан в безопасности, защите собственных прав и т.д.;
социальный – предполагает разработку специальной политики государства в удовлетворении социальных потребностей людей (образование, здравоохранение, социальная защита, труд, культура и др.), ориентированной на сохранение стабильности в обществе на принципах справедливости и приоритета общечеловеческих ценностей;
контрольный – представляет перечень существующих в рамках правительственного аппарата контрольных органов, ответственных за адекватное проведение правительственной политики в регионах, а также за координацию между хозяйствующими субъектами на территории. Специализированную функцию контроля в сфере исполнительной власти осуществляют специальные федеральные службы, а также специальные департаменты и отделы федеральных министерств, а также надзоры и комиссии. [21 стр. 115].
Рамки компетенции федеральных органов исполнительной власти, устанавливаются соответствующими законодательными и нормативными правовыми актами. Для Правительства РФ – Федеральным Конституционным Законом; для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств – Указами Президента РФ.
Функции федеральных органов исполнительной власти устанавливаются в строгом соответствии с установленными рамками компетенции нормативными правовыми документами, регламентирующими их деятельность, в следующем порядке:
- для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных Президенту РФ – в Положениях, утвержденных Указами Президента РФ;
- для федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных Правительству РФ – в Положениях, утвержденных постановлениями Правительства РФ.
Например:
Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации подведомственно Правительству РФ.
Президентом РФ установлены полномочия Министерства, в том числе по координации деятельностью трех федеральных служб и одного федерального агентства.
Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 321 утверждено Положение, регламентирующее деятельность Министерства, с перечнем функций, установленных строго в рамках установленных Президентом полномочий.
Общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти устанавливаются Типовым регламентом, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 № 425.
Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным Конституционным Законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Функции Правительства Российской Федерации, установленные Федеральным Конституционным Законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»:
распределение функций между федеральными органами исполнительной власти;
утверждение положений о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти;
установление предельной численности работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, установление размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
назначение на должность и освобождение от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации;
организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
регулирование в социально-экономической сфере;
обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль за деятельностью ее органов;
формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;
реализация права законодательной инициативы.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции органов исполнительной власти установлены в следующем порядке:
Функции федерального министерства:
выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности;
правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.
Функции федеральной службы:
контроль и надзор в установленной сфере деятельности;
специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.
Функции федерального агентства:
оказание государственных услуг, по управлению государственным имуществом;
правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору;
издание индивидуальных правовых актов в пределах своей компетенции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства.
Этим же Указом Президента Российской Федерации установлено, что:
а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
б) под функциями по контролю и надзору понимаются:
- осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
- выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
- регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
в) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
г) под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Вывод: функции органов исполнительной власти Российской Федерации устанавливаются в строгом соответствии с рамками их компетенции на основании законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих их деятельность. Такой подход обеспечивает целостность системы государственного управления, полноту управленческих воздействий, исключает дублирование функций и полномочий.
На основании анализа функций федеральных органов исполнительной власти можно утверждать, что рамки компетенции федеральных органов исполнительной власти установлены в следующем порядке:
- для федерального министерства: выработка государственной политики и нормативное правовое регулирование в установленных сферах деятельности;
- для федеральной службы: контроль и надзор в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности;
- для федерального агентства: предоставление государственных услуг, управление государственным имуществом, правоприменительные функции в установленной сфере деятельности, за исключением функций контроля и надзора.
Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.