Тема 5. Становлення та розвиток казначейської системи Росії

Основні терміни земський збір, прикази, казенний приказ, казначей, податі, і поняття. колегія, Камер-колегія, рентарія, казенні палати, Депар-

тамент державного казначейства, бюджетна реформа, грошо­вий обіг, державний розпис доходів і видатків, принцип єдиної каси, фінансова ревізія.

5.1. Казенний приказ -урядовий орган у Російській державі

Процес створення і становлення казначейської системи в Росії має багату і тривалу історію. Протягом останніх двох століть управління фінансами в Російській державі є самостійною галуззю державної адміністрації.

На початку XVI ст. на політичній карті Європи з'явилась велика держава - Росія. Населення її складало понад 6 млн. чоловік. XVI століття - це період правління Івана IV, який в 1.547 р. приймає титул царя. Іван IV свої зусилля зосередив на централізації та укріпленні самодержавної влади.

У роки правління Івана IV було створено урядовий гурт -"Вибрана рада", тобто неофіційний уряд Російської держави у 1547-1560 рр. "Вибрана рада" провела ряд реформ, що сприяли розвитку російської економіки. Наприклад, з ініціативи Вибраної ради в 1549 р. був створений перший Земський збір для рішення важливих питань державної політики. Рішенням Вибраної ради були створені перші органи центрального державного управління - прикази.

Російський історик С.М. Соловйов зазначав, що "Приказьі єсть одно из самьіх вьіпуклнх, самьіх характеристических явлений древней России, Московского государства. Времени происхождения зтого учреждения нельзя определить вследствие самой простоти его. Государь одному из своих приближенньїх приказьівает ведать постоянно одно какое-нибудь дело или несколько дел, однородньїх или совершенно разнородньїх, придает ему в помощь другого или двух; для письмоводства необходимо являлись дьяки, подьячие, и образовивался приказ. Так как приказ имел свои расходи, то для покрьітия их приписьівались к нему в ведение города или известньїе разрядьі податних людей, с которьіх он собирал подати. С развитием

государственнои деятельности каждое новое дело вело к учреждению нового приказа, и число приказов увеличивалось все более и более".*

До приказів, які відали господарством великого володаря, дворів царських належали: Казенний; Ситенний; Кормовий; Хлібний; Житній; Конюшенний.

Казенний приказ - це урядовий орган у Російській державі, що займався наповненням та збереженням царської казни.

Очолював приказ Казенного двору скарбник. У ХУ-ХУПст. скарбнику давався придворний і думний чин. Йому допомагали два дяки. Скарбник займався стягненням митних зборів і оброків, справами про холопство, володів правом суду, зокрема над платниками мита, брав участь у переговорах з іноземними представниками. На початку XVII ст. доходи і справи про холопство були вилучені з відання скарбників. Пізніше скарбники керували місцевими казначействами і прибутково-витратними касами.

У приказі казенного двору, відзначав С.М. Соловйов,"...сложена казна царская, сосудьт золотьіе и серебряньїе. и множество всякого рода дорогих материй, всякая долговая казна, из которой берут на разнне надобности особам царского дома и на жалованья всякого чину людям; государь жалует платьем приближенньїх к себе людей и вообще непосредственно ему служаших, дарит знаменитих людей шубами бархатними, золотими и атласними на соболях.

Кроме знатних людей, с Казенного же двора видаются ежегодно сукна, камки и тафти по портищу дворянам, стряпчим, жильцам, конюхам, сокольникам, певчим, истопникам, царициним мастерицам, швеям видаются бархатнне вершки и соболи на шапки, киндяки на подкладку, сафьян на сапоги, с Казенного же двора отпускаются ежегодно сукна стрельцам, отпускаются сукна, соболи и шелковне материн донским козакам. Но великий государь благочестив, не может он забить духовенство: и, действительно, на Казенний двор беспрестанно являются священники, дьяконн, дьячки и пономари московских и городових соборних и простих царских церквей за государевьш жалованием, за сукнами: иннм давшій ежегодно, другим раз в несколько лет, как повелось. Больше 18 000 духовенства перебнвает на Казенном дворе за сукнами. Дачи с Казенного двора на ограничивались одним русским духовенством: в Москве всегда можно било встретить греческих монахов, архиереев, архимандритов и простих чернецов, которне приехали за милостинею; у них царские жалованнне грамоти, в которьіх

68

' Соловьев С.М.: Соч. - Т 13. -М: Мьісль, 1991. - С. 72.

69

означено, в какой срок имеют они право приезжать в Москву за сбором на церковное строение: Казенний двор снабжает их сосудами,

парчами, бархатами.

Откуда же берутся деньги на все зто? Про то знает Приказ Большого дворца. В нем сидит боярин и дворецкий, да окольничий, да думньїй дворянин, да два или три дьяка: ведомн в нем больше 40 городов, собираются подати с посадских людей, с таможен, откупов и со всяких угодий; кроме 40 городов ведомьі еще 8 слобод московских: котельники, оловянишники, кузнецьі, плотники, рьібники, шатерники, горшечники, печники, кирпичники. Собирает приказ всех денег со 120 000 рублей в год, и идут зти деньги на все дворцовие расходьі.

Постоянное увеличение государственньїх потребностей в Московском государстве требовало увеличения финансовьіх средств для их удовлетворения. Как же поступало московское правительство в зтом случае? Очень просто и, естественно, по понятиям времени: явится новая потребность, новий расход - оно налагает новую подать; отсюда зто накопление разного рода податей, которне наконец начали затруднять финансовьіе отправления древний России. Так явились пищальние деньги, которьіх с новгородского посада, пригородков, рядков и погостов сходило 5236 рублей. Мьі видели, что ближайшие к месту воєнних дєйствий области должньї бьіли виставлять на войну посошннх людей; но отдаленньїе области платили посошньїе деньги - по два рубля с человека. Для продовольствия войска с земель, находящихся в частном владении, белих собирался так назнваемьій бепьш корм; с московской сохи — по

43 алтьша без двух денег.

Кроме дани, источником дохода для правительства служили оброки: в 1543 году волгоградские писцьі, по слову великого князя, отдали на оброк кирилловскому игумену две великокняжеские пустоши черньїе, потому что зти пустоши находятся между монастьірских деревень, а от великокняжеских деревень отошли; с зтих пустошей, сказано в грамоте, великому князю не надобньї ни дань, ни посошная служба, ни наместничьи кормьі, ни тиунские, ни праветчиковские, ни доводчиковские пошлиньї, и с черньїми людьми они не тянут ни во что; а дает монастнрь с зтих пустошей великому князю оброк ежегодно по десяти алтьін. Отдавались на оброк пашни, сенокосн, леса, реки, мельницн, огородьі; отдавались зти статьи на оброк из наддачи тому, кто наддавал против оброчной ценьї, платимой прежним содержателем. Правительство спешило пользо-ваться наместничьими доходами в то время, когда старьій наместник внезжал из города, а новий еще бьіл не назначен. Так, в 1555 году,

70

когда наместник князь Палецкий вьіехал из Новгорода, царь писал дьякам: "Сей час же вьіберите из городничих или из решеточннх приказчиков сина боярского доброго, кому пригоже и можно верить, и велите ему ту половину Новгорода, наместничьи и его пошлинньїх людей всякне доходи ведать на меня и приведите его к присяге, и надзирайте над ним, чтоб нашим доходам истери не било".*

Виділення царської казни в особливий приказ надавало їй значення державної казни, але роль казначейського приказу в фінансовому житті держави була обмежена. Це пояснюється тим, що численні прикази, як правило, самі зберігали кошти, які вони збирали. В 1700 р. казначейський приказ ввійшов до складу наказу Великого двору, який відповідав за господарство царя.

На початку XVII ст. державною казною, що забезпечувала загальні видатки, в Росії управляли фінансові та інші прикази. Вище приказів стояв цар з Боярською думою, нижче — все місцеве управління. Необхідно відзначити, що в цій системі організації фінан­сів велику роль відігравали ділові якості керівника, який відповідав за конкретну справу, його відносини з царем.

Таким чином, існування приказів було характерною рисою системи управління у Московській Русі. Така система управління заснована на системі доручення тій чи іншій особі вести різні справи. Ці справи передавались з одного приказу до іншого, що також призводило до зосередження управління самими різними галузями в руках однієї особи, а це в свою чергу вело до свавілля з боку чиновників.

5.2. Управління фінансами за часів Петра І

Ідея замінити систему особистих доручень системою державних установ, які б суттєво відрізнялися від приказів як за своїм складом, так і за способом рішення справ, належала Петру І, під час правління якого значних змін зазнала і система управління фінансами. Свою реформаторську діяльність Петро І розпочав з укріплення і центра­лізації системи державного управління, яка одержала назву абсолют­ної монархії. Цар мав повну законодавчу, виконавчу, судову і духовну владу.

Опорою влади став державний бюрократичний апарат, який повністю залежав від володаря і був йому підпорядкований. Струк-

^: Соловьев С.М.: Соч. - Т 13. -М.: Ммсль, 1991. - С. 22, 29.

71

тура системи державного управління зазнала ряд послідовних перетворень - спочатку Боярська дума стала Ближньою канцелярією, потім - Урядовим сенатом (1711 р.). Сенат нараховував 9 членів, які призначались царем особисто відповідно до їхніх ділових якостей. Сенат займався наповненням державного бюджету, здійснював нагляд за державним апаратом, в його віданні було затвердження нових податків та монетна справа. Тобто, це був перший колективний орган управління фінансами. Сенат був підконтрольний генерал-прокурору і обер-прокурору, які знаходились у безпосередньому підпорядкуванні імператору.

Прикази, які діяли до цього, були замінені колегіями. У 1721 р. їх було 12 і половина з них мала фінансово-економічний характер. Кожній колегії відводилась конкретна сфера державної діяльності.

Створюючи колегії, Петро І прагнув виділити крупні групи справ та доручити кожну з них особливій вищій державній установі. Головною ідеєю створення колегії було колегіальне прийняття як управлінських рішень, так і рішень за результатами обговорення будь-якої справи. Кожний член колегії мав право голосу.

Петро І зробив значний крок до більш раціонального розме­жування окремих галузей управління. Справа в тому; що прикази в московській державі організовувалися іноді без особливої на те потреби. Крім того, справи якими займався окремий приказ, були настільки різноманітними та різнохарактерними, що це призводило до плутанини та уповільнення їх вирішення.

Першочергово Петро І виділив управління військовими справами та іноземними відносинами. Для цього були створені Колегія іноземних справ, Військова колегія та Адміралтейств-колегія. Згодом ці три колегії набули більш високого рангу порівняно з іншими, іноді їх навіть називали "державними". Крім того, особливе місце посідали Камер-колегії, Мануфактур-колегії, Берг-колегії Комерц-колегії та Штатс-контори. Коло їх завдань було окреслене вирішенням найважливіших питань того часу, а саме управлінням фінансами, управління справами, пов'язаними з розвитком промисловості, торгівлі та взагалі господарства. Передбачалося, що всі ці п'ять установ будуть не тільки доповнювати одна одну, але й колегіально вирішувати найбільш складні питання.

Камер-колегія повинна була збирати доходи, а також шукати додаткові джерела надходження грошових коштів до казни держави. Штатс-контора (спочатку мала назву Штатс-контор-колегія) розпоряжалась державними коштами.

72

Мануфактур-колегія, Берг-колегія та Комерц-колегія

керували справами промисловості та торгівлі. Спочатку Мануфактур-колегія та Берг-колегія були об'єднані в одну установу. Новий порядок вищого державного управління в Росії створював можливість на якісно новому рівні здійснювати управління справами в урядових установах. Ця можливість забезпечувалась самим принципом колегіальності, на якому було засноване обговорення питань та прийняття по них рішень, що сприятливо впливало на розвиток російського суспільства.

Фінансовими питаннями займалась Камер-колегія. Першим президентом Камер-колегії був князь Дмитро Михайлович Голіцин. Одночасно 15.12.1717 р. призначено президентів усіх інших дев'яти колегій. В обов'язки президента, перш за все, входило вирішення всіх організаційних питань щодо відкриття нових установ, які повинні були вступити в дію з 11.12.1719 р. Камер-колегії було надано дозвіл відсунути строк початку діяльності на рік. Саме тоді Петром І був підписаний законодавчий акт "Учреждение и регламент Камер-коллегии". Розглядаючи положення цього акту, можна уявити законодавчу діяльність щодо фінансових взаємовідносин між державою та господарськими суб'єктами.

Регламент від 1719 р., що складався з 26 пунктів, як і більшість указів та актів того часу, був не досить чітким та систематизованим. Так, 12 пунктів містять загальні роздуми про завдання та функції колегії, 9 - визначають її внутрішні порядки, 5 пунктів регулюють її взаємовідносини з іншими державними установами. Аналізуючи зміст цих пунктів, можна стверджувати, що Петро І, сам того не уявляючи, створив установу нового типу. Він поставив перед Камер-колегією такі завдання, реалізація яких дійсно робила її органом вищого управління та контролю над усіма доходами держави. Петра І не задовольняли тільки функції спостереження за надходженнями державних доходів. Він зробив наголос на тому, що чим активніше Камер-колегія буде опікуватись розвитком державного господарства, тим енергійніше вона буде розширювати ті загальні вказівки, якими обмежене коло її завдань в Регламенті, тим точніше будуть реалізовуватися задуми та сподівання законодавця.

У державі був проведений новий адміністративний поділ. На чолі кожної з восьми російських губерній стояв губернатор, що мав адміністративну, поліцейську, судову і фінансову владу. В 1719 р. Петро І поділив країну на 11 губерній і 50 провінцій. У свою чергу провінції, які очолювали воєводи, були поділені на повіти. В 1719 р. у провінціях при воєводах запроваджено посаду рентмістра або

73

казначея, який підпорядковувався Штабс-колегії. Рентмістер приймав всі надходження, які зберігав у земській казні, та видавав по асигновках. При цьому рентарія (казначейство) знаходилась при губернській канцелярії, а до столиці гроші надходили до головної казенної палати, звідки розподілялись через центральне управління.

Отже, Камер-колегія, що забезпечувала розвиток економічних сил країни, мала безпосереднє відношення до управління державними зборами. За поставленими завданнями (а не способами управління) вона являла собою прообраз сучасного Міністерства фінансів. Враховуючи завдання, покладені на Камер-колегію (економічний розвиток країни, ефективний збір державних доходів та пошук нових їх джерел), дуже важливо було всіляко підтримувати таку установу. В цьому випадку слід було зберігати принцип розподілу відомств, який проголошено при заснуванні всієї колегіальної системи. Тобто, з одного боку, необхідно було позбавити Камер-колегію від справ, що не мають по суті прямого відношення до її завдань, а з іншого — надати більше прав щодо управління фінансами, частина яких ще залишалася в компетенції інших установ, непідпорядкованих Камер-колегії. Однак саме в цьому напряму було зроблено значно менше, ніж очікувалось.

Головним джерелом наповнення казни було обкладення населення прямими зборами та різного роду податками. За Петра і вони досягай значних розмірів — 30-40%. Це прямі, непрямі звичайні та надзвичайні податки, борошномельний і трубний, з ласощів і приправ, з судів і лавок, бань і обрядовий, існував навіть податок з бороди. Непрямі податки забезпечували до 40% доходної частини казни. Поряд з непрямими зборами широко застосовувались і прямі податки: рекрутський, драгунський, корабельний тощо. Одним з джерел поповнення бюджету було монопольне право на карбування монет. Велике значення для поповнення бюджету мала заміна Петром І подвірного подушним обкладенням податного населення. Подушний податок сплачувало все чоловіче населення країни, крім духовенства та осіб, що перебували на державній службі. Розмір податку визначався сумою, необхідною для утримання армії і флоту.

Уведення нової податкової системи було пов'язано з реформуванням армії, що передбачало створення нової регулярної армії, а також ліквідацію колишньої системи комплектування і забезпечення військ.

У 1714 р. обер-фіскал Нестеров запропонував обкладати податтю всіх селян і посадських людей імперії не з двору, а з душі або сім'ї. А оскільки подушний податок більш зрівняльний і народу його

74

легше сплачувати, за "поголовщину" висловився і Петро І, який видав відповідний указ сенату.

Принципи нової податкової системи було викладено в Указі від 26 листопада 1718 р.

Складовими цієї реформи були: перепис населення, перевірка поданих списків ("казок") населення, розкладка і розміщення полків по губерніях.

Докладний указ про перепис видано 22 січня 1719 р. Відповідно до цього указу переписом охоплювалися всі основні категорії сільського населення країни. Під час перепису в "казки" (списки) заносилися дані про чоловіче населення, "від старого до самої останньої дитини", із зазначенням імені та віку кожного. Відповідальність за подання "казок" про поміщицьких селян покладалась на самих поміщиків, а за відсутності - на прикажчиків, старост або виборних селян. "Казки" про дворових і церковно-монастирських селян повинні були подаватися прикажчиками. За приховування душ від перепису прикажчикам, старостам і виборним селянам загрожувала страта.

На початку 1719 р. по губерніях розіслано близько 1000 примірників Указу про перепис. Цей перепис істотно відрізнявся від попередніх тим, що його об'єктом була "душа чоловічої статі".

Восени 1719 р. створено канцелярію переписних справ, що підпорядковувалася безпосередньо сенату. Однак справа з переписом просувалась дуже повільно, і, на вимогу Петра І, було вжито рішучих заходів. Так, на початку грудня 1719 р. 40 унтер-офіцерів і солдат було направлено до губерній з особливими повноваженнями спеціальних кур'єрів. Вони одержали право заарештовувати місцевих чиновників, які не справилися з переписом, і "тримати їх в канцеляріях у ланцюгах і взалізі скованих".

У грудні 1719 р. отримано дані про 4 млн душ чоловічого населення. Однак уряд не довіряв цій інформації, тому що доповідні та доноси з місць свідчили про значне приховування душ. Влада певною мірою заохочувала "доносителів": за доноси на свого пана селянин міг розраховувати на грошову винагороду (5 рублів), а інколи й на "вольну". Сенат також ухвалив не карати за помилкові доноси, а винних у приховуванні душ при каятті прощали. Це принесло свої наслідки. Так, 1 січня 1722 р. стало відомо про 391 тис. прихованих душ чоловічої статі, а 6 лютого 1722 р. Зотов повідомив про облік 4,9 млн душ чоловічої статі. Для того, щоб набрати необхідну для Петра І кількість душ (5 млн), було запропоновано включити до числа платників "старих, калік і дурнів". Отримавши необхідні 5 млн душ,

75

Петро І приступив до чергового етапу реформи - перевірки даних перепису 1719-1721 рр. і уточнення так званого "подушного числа" -контингенту платників податку.

Це складе завдання було доручено спеціальним військовим ревізорам, ретельно відібраним сенатом та самим Петром І. 5 лютого 1722 р. сенат затвердив спеціальну інструкцію ревізорам.

У губернських містах ревізори засновували "головні канцелярії свідчення душ чоловічої статі". Місцева влада фактично їм підпорядковувалась. У вересні 1722 р. до Слобідської України, Азовської та Київської губерній уперше було направлено ревізорів, яким доручалося "провести поголовний перепис малоросів", які мешкали, як вважав імператор, уже на території Росії.

На другому етапі податкової реформи було задіяно велику кількість військових офіцерів, і армія фактично залишалася без офіцерського складу. Для уточнення даних перепису було задіяно 45 відсотків особового офіцерського складу російської армії.

Провівши велику ревізійну роботу, уряд Російської імперії одержав такі дані: з 8,2 млн. душ чоловічої статі, що становило населення імперії, подушним податком обкладалося щонайменше 5,8 млн душ або 71 відсоток. Таким чином, майже .3/4 чоловічого населення імперії було охоплено системою подушної податі у результаті здійснення податної реформи, що надавало цьому заходу важливого історичного значення.

За проектом, підготовленим Військовою колегією, в 1720 р., витрати на кавалериста становили 40 рублів, піхотинця - 28,5 рубля. Загальні ж витрати на сухопутні сили сягали 4 млн рублів. У міру уточнення кількості душ чоловічої статі змінювався і розмір подушного податку. З 1 рубля в 1728 р. його було знижено до 70 копійок у 1725 р.

Подушний податок сплачувало все чоловіче населення держа­ви, крім дворян, духовенства і державних службовців. Упродовж майже ста років подушна подать була основним прямим податком у Росії і становила близько 50 відсотків від усіх прибутків бюджету держави. В Україні подушне було поширене в другій половині XVIII століття.

Цікавим є той факт, що полковий командир мав наглядати за збором подушної податі, надходженням і розподілом отриманих грошей на полкові потреби.

Таким чином, військові брали участь у роботі фінансово-податного апарату на всіх етапах - від збору подушної податі до її розподілу.

76

Передача грошей здійснювалась привселюдно, у присутності всіх офіцерів полку. Отримані суми вносилися до прибуткової полкової книги. Частина грошей спрямовувалась до Військової колегії (на медикаменти, зброю, сукно тощо). Решта коштів, що залишалася у полковій касі, призначалася для купівлі коней, провіанту, полкових припасів тощо і витрачалася лише з відома офіцерів полку.

Щодо інструкцій, створених під час податної реформи, слід зазначити, що система оподаткування по душах мала дещо поліцейські риси. Це виражалося в тому, що прикріплення платників до місця, де їх було занесено до реєстру подушного окладу, обмежувало їх пересування, посилювало владу місцевої адміністрації та поміщиків над ними.

З уведенням подушної податі зросла роль паспортної системи. Документи, що фіксували міграцію селян, з'явилися ще в допетровські часи. Однак за часів подвірного обкладання паспортна система не була обов'язковою і загальною. На початку XVIII ст. новий паспортний режим став реальністю з уведенням подушної податі та посиленням загальних поліцейських засад.

З впровадженням податної реформи створено нову систему утримання та розміщення армії, що мала три особливості. По-перше, вона була розрахована на мирний період і передбачала утримання армії (при збереженні її боєздатності) тривалий час. По-друге, нова система утримання армії становила єдине ціле з податною системою. По-третє, розміщення полків серед населення, яке сплачувало податок на їх утримання, давало змогу військовим контролювати ситуацію на місцях, ефективно стягувати недоїмки, боротися з утечею, придушувати бунти. Створення паспортної системи, що стало можливим завдяки введенню подушного перепису, давало змогу вести нагляд за міграцією населення і регулювати її відповідно до інтересів держави.

Внаслідок реформ істотних змін зазнала вся система прямих податків. Найважливішою рисою нового оподаткування стало те, що було введено єдиний грошовий податок, який замінив десятки дрібних подвірних зборів і повинностей. Подушна подать у розмірі 70 копійок стягувалась понад 70 років. Введення постійного прямого податку дало змогу стабілізувати й уніфікувати фінанси в цілому, оскільки уряд у своїх розрахунках міг спиратися на реальні бюджетні дані. Завдяки системі збору податків оподаткування стало більш гнучким і оперативним. У цілому податна реформа була небаченою за масштабами і суворістю перевірки всього населення країни.

77

Утримання відомств, посольств

Утримання

Усе це й зумовило збереження подушної системи протягом півторавікового періоду після смерті її засновника. У XIX ст. з розвитком непрямого обкладання частка подушної податі зменшилася. У 1776 р. від подушної податі було звільнено купців, а у 1863 р. — цехових ремісників і міщан. На європейській території Росії, у тому числі й в Україні, подушну подать було скасовано у 1887 р., а у Сибіру-в 1899 р.

У 1700-1704 рр. проведена реформа монетного двору, передбачалось карбування золотої, срібної і мідних монет. В основу реформи був покладений десятинний принцип: рубель, гривенна, копійка. Головними грошовими одиницями стали: мідна копійка для дрібної торгівлі, срібний рубль для крупних торгових операцій. Карбування монет стало монополією держави. Петро І заборонив вивіз за кордон золота та срібла.

Основні напрямки видатків з казни

Утримання

царського

двору

Утримання

навчальних

закладів

Прямі податки

Рекрутський

Драгунський

Корабельний

Інші

78

Податкова система при Петрі І

	Непрямі податки
	Борошномельний
	Трубний

З ласощів і приправ

З судів і лавок

З бань

Обрядовий

Податок з бороди

Інші

Заснування Камер-колегії не вирішило питань управління фінансами, адже вона розглядала безліч справ, до яких не мала прямого відношення, що негативно позначалося на її діяльності.

23.06.1731 р. був виданий новий Регламент камер-колегії, що регулював її діяльність, аж до ліквідації в 1785 р. Цей Регламент мав досить суттєві відмінності від першого, що виявило більш серйозне ставлення уряду до фінансових справ держави.

5.3. Казенні палати - губернські фінансові органи

Прийняття нового Регламенту в 1731 р. стало визначною подією в історії фінансового управління Росії XVIII ст., яка знаменувала відмову уряду від намірів зосередити державне управління фінансами у межах окремої самостійної установи. Так, за Регламентом з кола обов'язків нової Камер-колегії було скасовано найважливіше завдання "управляти". Проте і за новим Регламентом Камер-колегія веде свої справи не належним чином, незважаючи на те, що має чітко визначені способи їх вирішення.

Все це вказувало на необхідність зміни існуючої системи фінансового управління в державі. 30.03.1764 р. Катерина II призна­чає президентом Камер-колегії довірену особу імператриці князя Б.А. Куракіна. З цього приводу вона видає Указ щодо завдань фінансового управління взагалі та Камер-колегії окремо. Катерина II,

79

ґрунтуючись на першому петровському регламенті, ставить перед колегією важливі та масштабні завдання.

Президент Камер-колегії був звільнений від поточних справ по колегії та отримав дозвіл докладати щодо стану справ безпосередньо імператриці. Усі поточні справи повинні були вестись конторою при Камер-колегії, а для неї самої зберігалась можливість займатися більш важливими справами. Тільки тепер існуюча колегія отримала завдання колишньої контори, а повноваження колишньої колегії були передані її президенту.

Більше яких-небудь суттєвих кроків у галузі реформування фінансової діяльності зроблено не було. Крім формального визнання з боку вищого керівництва, Камер-колегія отримала тільки деяке збільшення штатів відповідно до Указу від 15.12.1763 р., який передбачав збільшення штатів усіх урядових установ.

З 1764 р. виконувати обов'язки державного скарбника доручено генерал-прокурору князю А.А. В'яземському, але офіційно такої посади в Росії не існувало. У 1771 р. за наказом імператриці Катерини її А.А. В'яземському було доручено скласти окладну по всій державі книгу, для чого зі всіх відомств у 1-й департамент Урядового сенату надійшла інформації щодо державних доходів і видатків, а з 1773 р. ці відомості були передані до особливої Експедиції про державні доходи, яка була заснована для цих цілей при урядовому Сенаті.

За час правління Катерини II в цілому видаткова частина бюджету збільшилась більш ніж у 4,5 рази (з 17 млн до 78 млн руб.). Структура видатків була така: 88% — видатки на армію і державний апарат, 11% - на утримання двору, 1% - на освіту, охорону здоров'я, благодійність. Доходна частина була побудована таким чином, що більше третини надходило як подушна подать, 40% складали непрямі податки і промислові збори. Серед них питний податок складав 28%' доходів бюджету. Дефіцит державного бюджету складав 200 млн. руб. Для наповнення казни у 1769 р в Росії вперше був здійснений випуск асигнацій. Уряд також вдався до зовнішніх позик. Першими закордонними кредиторами були голландські та генуезькі банкіри (1769 р.). До кінця століття сума зовнішніх позик складала понад половини державного боргу держави.

Реформа фінансового управління все ж була проведена, але значно пізніше і не як самостійна реформа, а як наслідок реформи обласного управління. З останньою була пов'язана ліквідація Камер-колегії, яка проіснувала до 01.01.1785 р.

Для вищого управління фінансовими справами передбачалось заснувати особливий орган, створивши не нову колегіальну установу, а довірити управління державними фінансами одній особі, на принципово нових засадах. Таким чином, у процес управління вводився новий на ті часи міністеріальний початок.

Для управління усіма справами, що раніше були у компетенції Камер-колегії, в губернських містах створено казенні палати, а для прийому та зберігання грошових коштів, що надходили до казни, в кожному обласному місті впроваджено посаду як скарбник.

/Казенні палати в царській Росії - це губернські фінансові органи, які створені в 1775 р. Початково їх функцією було "казенне управління" в губернії: збір даних про чисельність населення, управління соляними та питними опікунами, облік надходжень доходів. У подальшому за казенними палатами залишились тільки фінансові функції: нагляд за своєчасним надходженням доходів до бюджету та витрачанням коштів у межах асигнувань, передбачених для губернії, складання відомостей доходів і видатків, ревізія звітності. Казенні палати проводили торги на казенні підряди і постачання, переводили окремі особи з одного податного стану до іншого. При казенних палатах знаходились податні інспектори і податна присутність. У підпорядкуванні казенних палат знаходились губернські та повітові казначейства. Наприклад, в 1782 р. створено казенні палати Чернігівської та Новгород-Северської губернії. У 1796 р. у зв'язку зі створенням Малоросійської губернії Новгород-Сіверська казенна палата була ліквідована, а Чернігівська до 1802 р. називалась Малоросійською. Палата здійснювала облік усіх доходів і видатків державних установ губернії та звітність по них, перепис населення для стягнення подушних зборів, облік податкових об'єктів, контроль за стягненням податків. У цьому ж році було створено Чернігівське губернське казначейство та 8 повітових казначейств: Березнянське, Борознянське, Городянське, Козелецьке, Ніжинське, Новгород-Сіверське, Остерське, Чернігівське.

В офіційному акті "Учреждения о губерниях" казенна палата була представлена як департамент, що виконує функції Камер-колегії і Ревізіон-колегії та наступні обов'язки:

а) збір доходів як у повному обсягу, так і у певний час;

б) доставка зібраних доходів до пунктів призначення;

в) складання щорічних реєстрів про доходи кожного повіту губернії, при цьому наведена інформація повинна бути точною;

80

81

г) доведення усіх відомостей про доходи та витрати до відома державного казначейства.

Крім того, в обов'язки казенної палати входило суворе спостереження за тим, щоб у губерніях з населення не стягувались будь-які додаткові, а значить заборонені, збори. У випадку фіксування подібних порушень казенна палата була зобов'язана подати скаргу у відповідні судові органи.

Повітові казначеї, на підставі вказівок, частину казенних коштів залишали місцевим органам, а частину надсилали до Комісаріату та Адміралтейства. Суми, що залишалися після проведення цих операцій, поступали в казначейства на рахунки для залишкових сум, які буди засновані в Петербурзі та Москві 04.08.1780 р., і в казначейства на рахунки для штатних сум, які були засновані там же 24.10.1780 р. Останні отримували у своє розпорядження гроші на всі витрати, визначені по штатах, за винятком тих сум, які вже пішли на фінансування місцевої адміністрації. З казначейства для залишкових сум фінансувалися або нові, нещодавно встановлені витрати, або понадштатні надзвичайні витрати. В обох випадках гроші виділялися тільки на підставі іменних указів.

Новий устрій безперечно привніс деякий порядок у діловодство та звітність. Але впорядкування рахівництва ще не означало покращання фінансового стану країни в цілому та фінансового господарства окремо. Обласна реформа, незважаючи на її історичне значення (наблизила суд та управління до населення, відродила у провінції самоуправління, сприяла тому, що більше третини усіх державних доходів витрачалися саме на місцях, тоді як на початку правління Катерини II там не витрачалося й 5 % доходної частини бюджету), коштувала дуже дорого. Сенат розрахував, що на створення та обслуговування нових установ, навіть за умови ліквідації колегії, щорічно потрібно витрачати на 2,5 млн руб більше, ніж витрачалося раніше. А це складало не менше 12-15% доходу бюджету на той час, коли ця реформа тільки впроваджувалася.

Великі витрати стали відчутними майже з перших кроків -грошей на створення нових установ не вистачало. Між тим підтримувалась думка, що фінансовий стан країни, якщо не гарний, то досить задовільний. Це було можливим за рахунок періодичної емісії грошових знаків. Однак реально існуючий стан справ призвів невдовзі до паралічу усіх заходів, що приймалися в галузі фінансо­вого управління. Наслідком цього стало те, що при кращому, ніж раніше, устрої фінансового управління Катерина II мала гірші, ніж раніше, фінанси.

82

Сфера управління державними фінансами гостро вимагала певних змін, які відбулися тільки за часів правління імператора Павла. Проте фінансові розпорядження цієї епохи були вкрай невизначені, що було притаманно взагалі усім наказам впродовж 1797-1801 років.

У 1797 р. при царюванні імператора Павла в Росії була офіційно введена посада державного скарбника, на яку призначено А.І. Васильєва. Під час перебування на цій посаді він упорядкував систему складання кошторису доходів, видатків і звітів по казначейству, а також систему бухгалтерського обліку. Таким чином, фінансове управління в країні, як і раніше, здійснювалось казенними палатами, але тепер під наглядом державного скарбника, посада якого прирівнювалась імператором Павлом до посади міністра фінансів.

08.09.1802 р. прийнято знаменитий Указ про заснування міністерств, що започаткував нову еру вищого устрою та управління в Росії.

Так, у 1802 р. колегії, які ще за петровських часів були головним органом виконавчої влади, були замінені міністерствами. Було засновано вісім міністерств: військово-сухопутних сил, військово-морських сил, закордонних справ, юстиції, внутрішніх справ, фінансів, комерції і народної освіти. Також у 1802 р. було реформовано Сенат, який став вищим судовим і контролюючим органом у системі державного управління. Його участь у законодавчій діяльності полягала у тому, що він одержав право "подання" імператору проектів з перегляду застарілих законів.

Одночасно з посадою державного скарбника була заснована посада міністра фінансів, що привело до суттєвого перерозподілу обов'язків у фінансовій сфері. До міністра фінансів фактично перейшли усі функції вищого управління державними фінансами, в той час як державний казначей визнавався як головний рахівник країни. Таким чином, первинна значущість цієї посади була значною мірою втрачена, а зміст — викривлений.