2.2. Нормативно-законодательная база

К источникам правовых норм, касающихся НКО, можно отнести международные договоры и иные международные документы, имеющие силу на территории России; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы; нормативные правовые акты (в т.ч. законы) субъектов РФ; Указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти; корпоративные (локальные) нормативные акты НКО; договоры; акты судебной власти.

Международные договоры, общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с частью 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. В Конституции РФ закреплено, что если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Следует отметить, что в рамках СНГ 24 сентября 1993 г. была принята «декларация глав государств — участников Содружества Независимых Государств о международных обязательствах в области прав человека и основных свобод», согласно которой названные государства признали себя обязательными соблюдать права человека, закрепленные в международных нормах, включая документы ОБСЕ, и при необходимости привести национальные законодательства в соответствии с указанными нормами³³.

Учитывая, что права человека определяют суть современной международно-правовой доктрины, признание приоритета международных норм играет важную роль в определении статуса НКО.

К первостепенным международным актам, действующим в Российской Федерации на основании ст. 15 Конституции РФ, относятся Всеобщая Декларация прав человека от 10.12.1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16.12.1966 г., Документ Копенгагенского совещания конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.1990 г. и другие документы Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Венская декларация и Программа действий от 25.06.1993 г., Конвенция Совета Европы о защите прав человека и основных свобод от 04.10.1950 г. Источником международного права признаются и документы международных межгосударственных организаций. В частности, для НКО важны конвенции и резолюции Международной организации труда (МОТ), особенно Конвенция № 11 от 25.10.1921 г. относительно права на ассоциацию и объединение трудящихся в сельском хозяйстве, Конвенция № 87 от 9 июля 1948 г. «О свободе ассоциаций и защите права на организацию», а также резолюцию и рекомендации ЮНЕСКО, являющейся специализированным учреждением ООН по вопросам образования, науки и культуры³⁴.

Документы международных неправительственных организаций, во- первых, воздействуют на позицию того или иного государства и способствуют формированию международного права, во-вторых, непосредственно регулируют отношения внутри этих организаций.

Многие положения, выработанные неправительственными организациями, признаются доктриной и практикой международных отношений³⁵.

В национальном законодательстве ведущая роль принадлежит Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу. Нормы Конституции РФ имеют приоритет над иными нормами; законы и подзаконные акты создаются только на основе Конституции РФ и не должны ей противоречить; Конституция РФ имеет прямое действие на территории России.

Новым для российской правовой системы источником права являются федеральные конституционные законы. Согласно ст. 108 Конституции РФ, они принимаются в особом порядке, исключительно по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Очевидно, что нормы указанных федеральных конституционных законов серьезно влияют на те или иные элементы правового положения НКО.

Традиционный источник права — федеральные законы, принимаемые, согласно ст. 105 Конституции РФ, Государственной думой Федерального Собрания РФ. Для НКО основополагающую роль играют законы, непосредственно регулирующие их статус. Так, в настоящее время действуют федеральные законы РФ «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г., «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г., «О свободе совести и о религиозных объединениях» от 26 сентября 1997 г., «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 г., «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» от 12 января 1996 г. и другие, в том числе Гражданский кодекс РФ, дающий правовое определение НКО и регулирующий их права и обязанности в гражданских правоотношениях.

Источником правовых норм о НКО являются также указы и распоряжения Президента РФ. Согласно ст. 90 Конституции РФ, Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории России. Имевшие первоначально (при введении поста президента) характер исполнительно-распорядительных актов главы исполнительной власти, они по Конституции РФ 1993 г. представляют собой подзаконные акты главы государства, обладающие после федерального закона наибольшей юридической силой³⁶.

Исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на территории страны, и обеспечивает их исполнение. В системе источников права по-прежнему большой сегмент занимают нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, особенностью которых является подзаконность.

Нормы, регулирующие те или иные аспекты организации и деятельности НКО, имеются в большом количестве ведомственных нормативных актов. Прежде всего, это акты Министерства юстиции РФ, регулирующие процедуру регистрации общественных и религиозных объединений, крупный массив нормативных актов Министерства финансов РФ и Министерства по налогам и сборам РФ, определяющих формы учета материальных ценностей и исполнение налоговых обязательств НКО, а также некоторые ведомственные нормативные акты, выпускаемые Министерством труда РФ, Центральным банком РФ, Государственным таможенным комитетом РФ, иными органами исполнительной власти.

Особое место в системе источников правовых норм занимают корпоративные (локальные) нормы НКО. Действующее законодательство предусматривает обязательное регулирование именно этими нормами таких важных аспектов, как цели и задачи НКО, структура, срок и полномочия руководящих органов. Как правило, исключительно локальными нормами определяются все процедурные вопросы деятельности НКО.

Значение источников права имеют решения Конституционного Суда РФ, которые согласно ст. 6 ФЗ РФ «О Конституционном Суде РФ» от 21.07.94 г. обязательны для исполнения на территории РФ. В ходе практической деятельности НКО необходимо пользоваться текстами законодательных и нормативных актов, опубликованных в официальных изданиях. Несмотря на то, что почти каждое ведомство издает свои бюллетени, для оптимизации ознакомления с документами большинству НКО достаточно нескольких общепризнанных изданий.

Кроме того, необходимо знакомиться с официальными публикациями органов власти того субъекта РФ, где зарегистрировано или действует конкретная НКО.

Наиболее подробно хотелось бы рассмотреть Федеральный закон “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”, который устанавливает основы правового регулирования благотворительной деятельности, возможные формы ее поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления, особенности создания и деятельности благотворительных организаций.

В соответствии с этим законом благотворительной организацией является некоммерческая организации (НКО), которая:

а) не имеет в числе своих учредителей органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также государственных и муниципальных унитарных предприятий, государственных и муниципальных учреждений;

б) создана для благотворительных целей;

в) достигает этих целей путем благотворительной деятельности - бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передачи гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстным выполнением работ, предоставлением услуг, оказанием иной поддержки;

г) осуществляет благотворительную деятельность в интересах общества в целом или отдельных категорий лиц;

д) создана в формах общественных объединений, фондов, учреждений или в иных формах, предусмотренных для благотворительных организаций.

Общественные благотворительные учреждения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм:

• общественная организация;

• общественное движение;

• общественный фонд;

• общественное учреждение;

• орган общественной самодеятельности.

Правильный выбор организационно-правовой формы общественного объединения служит немаловажным условием эффективности его дальнейшей деятельности, позволяет избежать конфликтов и разногласий в управлении, способствует точному соблюдению законодательства РФ.

Организационно-правовую форму общественных благотворительных объединений следует различать по следующим критериям:

• цель деятельности (многообразие целей благотворительных объединений приводилось выше);

• наличие/ отсутствие членов;

• руководящие органы и порядок их формирования;

• порядок управления имуществом.

Выбрав ту или иную организационно-правовую форму в зависимости от цели деятельности, будущее общественное благотворительное объединение будет включать в себя учредителей и членов или участников.

Наличие членства предусмотрено Законом³⁷ только в общественных организациях.

Учредители общественной благотворительной организации автоматически становятся ее членами и не имеют никаких особых прав и обязанностей.

Общественное движение не имеет членства и состоит из участников.

Общественный благотворительный фонд не имеет членства и может, как иметь, так и не иметь участников. В отличие от общественной организации и общественного движения в общественном фонде главное - это имущество, которое можно использовать для реализации конкретных программ: помощи детям-сиротам, развития культуры, поддержки здравоохранения и др.

Итак, учредителями общественного благотворительного объединения являются физические лица и юридические лица - общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором принимается устав общественного благотворительного объединения, формируются руководящие и контрольно-ревизионные органы.

Членами общественного объединения могут быть физические и юридические лица - общественные объединения, чья заинтересованность в совместном решении задач данного объединения в соответствии с нормами его устава оформлена индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного благотворительного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения (ст. 6 Закона).

Учредителям следует определить территориальную сферу деятельности создаваемого благотворительного общественного объединения в зависимости от того, предполагается ли наличие структурных подразделений объединения на территории других Субъектов РФ или иностранных государств и на какой территории оно будет осуществлять свою деятельность.

Ни одно общественное благотворительное объединение не должно существовать без устава. Каждый устав индивидуален, так как определяет цели, задачи, права и обязанности этого конкретного объединения, права и обязанности его учредителей, членов, участников и руководящих органов.

Учредители могут предусмотреть в уставе любые положения, относящиеся к деятельности общественного благотворительного объединения, но в законодательстве указано несколько положений, которые обязательно должны быть отражены в уставе.

В соответствии со ст. 20 Закона устав общественного объединения должен предусматривать:

• название, цели общественного благотворительного объединения, его организационно-правовую форму;

• структуру общественного объединения, руководящие и контрольно-ревизионные органы, территорию, в пределах которой данное объединение осуществляет свою деятельность;

• условия и порядок приобретения и утраты членства в общественном объединении, права и обязанности членов данного объединения (только для объединения, предусматривающего членство);

• компетенцию и порядок формирования руководящих органов общественного объединения, сроки их полномочий, место нахождения постоянно действующего руководящего органа;

• порядок внесения изменений и дополнений в устав общественного объединения;

• источники формирования денежных средств и иного имущества общественного объединения и его структурных подразделений по управлению имуществом;

• порядок реорганизации и/или ликвидации общественного объединения.

Разработка проекта устава завершает подготовительную стадию создания общественного благотворительного объединения. Теперь необходимо созвать общее собрание (съезд, конференцию) учредителей, в котором должны принять участие не менее трех физических лиц³⁸. Как уже говорилось, зарегистрированное общественное благотворительное объединение также может выступить в качестве учредителя и при этом имеет те же права, что и граждане.

Государственную регистрацию общественных объединений производят в органах юстиций.

После государственной регистрации общественного благотворительного объединения его надлежит поставить на учет в государственных органах. Эта процедура носит характер уведомления государственных органов о существовании общественного объединения.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления не обязаны поддерживать благотворительные организации, закон провозглашает право оказывать такую поддержку.

Конкретные налоговые и иные льготы устанавливаются специальными нормативными актами.

Льготы федерального уровня предоставляются всем благотворительным организациям на всей территории России, а дополнительные льготы, предоставляемые органами власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, распространяются на ограниченную территорию и могут быть предоставлены только по платежам, поступающим в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты соответственно.

Закон запрещает предоставление налоговых льгот в индивидуальном порядке отдельным благотворительным организациям, их учредителям (членам) и иным участникам благотворительной деятельности.

Благотворительные организации помимо доходов от предпринимательской деятельности, поступлений из бюджетов могут использовать и другие источники для формирования имущества:

• взносы учредителей;

• для организаций, основанных на членстве - членские взносы;

• благотворительные пожертвования от граждан и юридических лиц в денежной или натуральной форме. Пожертвованное имущество, в соответствии с пожеланиями благотворителей может быть продано;

• труд добровольцев;

• другие, не запрещенные законом источники.

Помимо предоставления благотворительным организациям нрав на совершение тех или иных действий, закон обязывает благотворительные организации к определенному поведению.

В случае совершения благотворительной организацией действий, противоречащих ее целям, а также закону “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”, орган, зарегистрировавший благотворительную организацию, может направить ей предупреждение в письменной форме. Организация, получившая предупреждение неоднократно, может быть ликвидирована в порядке, предусмотренном ГК РФ.

Основой нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность некоммерческих благотворительных организаций являются: международные договоры и иные международные документы, имеющие силу на территории России; Конституция Российской Федерации; федеральные конституционные законы; федеральные законы (в т.ч. Федеральный закон “О благотворительной деятельности и благотворительных организациях”. //СЗ РФ. 1995, №З3; Федеральный закон “Об общественных объединениях” от 19.05.95 г.// СЗ 1995, № 21. Федеральный закон “О некоммерческих организациях” от 12.01.96 г. //СЗ 1996, №3.); нормативные правовые акты (в т.ч. законы) субъектов РФ; Указы Президента РФ; постановления Правительства РФ; нормативные правовые акты органов исполнительной власти; корпоративные (локальные) нормативные акты НКО; договоры; акты судебной власти.

Кроме перечисленных нормативно-законодательных документов управление организациями третьего сектора осуществляется в соответствии с региональными законами и подзаконными актами.

Организационно-правовыми формами общественной некоммерческой деятельности, в соответствии с многообразием целей организации, отраженными в ее уставе, могут быть общественная организация, общественное объединение, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.

Правильный выбор организационно-правовой формы общественного объединения позволяет избегать конфликтов и разногласий в управлений, способствует точному соблюдению законодательства РФ, служит условием эффективности его дальнейшей деятельности.