80

Введение

В современных условиях глобализации экономических процессов, формирование и развитие частно-государственного партнерства является ключевым инструментом реализации государственной политики на локальном, региональном и национальном уровнях во всех странах мира. Частно-государственное партнерство имеет длительную историю своего развития, первые проекты, осуществляемые в рамках партнерства, берут свое начало с середины прошлого столетия, но широкое распространение и отлаженный финансовый и правовой механизм для осуществления этого партнерства стал использоваться в зарубежных странах только в 80-е гг. ХХ века.¹ В настоящее время в Великобритании, США, Венгрии, Франции и в ряде других стран частно-государственное партнерство выполняет роль экономического механизма, объединяющего и реализующего цели социальной политики на локальном уровне с возрождением и развитием городов, а в отдельных случаях и неурбанизированных территорий.²

В Россию понимание важности и эффективности использования частно-государственного партнерства для развития территорий пришло сравнительно недавно. Немногочисленный опыт использования частно-государственного партнерства в России за период 2006 – 2011 гг. показывает, что в основном такое партнерство осуществляется при строительстве инфраструктурных объектов, хотя возможности и потенциал частно-государственного партнерства намного шире.³ Проекты частно-государственного партнерства могут реализовываться при инженерном обустройстве территорий, создании муниципальных и торгово-промышленных зон, технопарков, для развития наукоемких отраслей.

Укрепление позиций частно-государственного партнерства в обществе, осмысление его положительных результатов находит выражение и на государственном уровне. Правительством РФ принята Программа развития частно-государственного партнерства в России на период 2006 – 2008 гг., правовое обеспечение частно-государственного партнерства регламентируется принятым ФЗ «О концессионных соглашениях», внесены дополнения и изменения в налоговое, гражданское законодательство России. Вместе с тем, практическая реализация проектов в рамках частно-государственного партнерства до настоящего времени испытывает определенные сложности, особенно на муниципальном уровне, хотя механизм и сущность частно-государственного партнерства призваны, в первую очередь, обеспечивать развитие территорий муниципальных образований. Данные обстоятельства определили выбор тематики дипломного проекта, который посвящен исследованию финансово-экономических аспектов развития частно-государственного партнерства в муниципальных образованиях.

Актуальность темы дипломного проекта заключается в необходимости внедрения механизмов частно-государственного партнерства в развитие муниципальных образований. Использование финансово-экономических инструментов частно-государственного партнерства позволит обеспечить развитие муниципальных территорий в условиях нехватки бюджетных средств, низкого социально-экономического уровня муниципалитетов. Для реализации частно-государственного партнерства в структуру муниципального образования необходимо теоретическое осмысление и разработка методических положений по развитию экономики муниципальных образований как первичного объекта управления, основывающегося на одной из форм частно-государственного партнерства.

В настоящее время в отечественной и зарубежной литературе существует достаточно большое количество публикаций, посвященных теоретико-понятийным аспектам частно-государственного партнерства, что свидетельствует о достаточно высокой разработанности проблемы в научной литературе. Однако многие вопросы системного характера в сфере применения механизмов частно-государственного партнерства для развития муниципальных образования еще не решены и нуждаются в дальнейшем исследовании. В немногочисленных публикациях по реализации частно-государственного партнерства в рамках муниципальных образований можно наблюдать отсутствие единого мнения исследователей в вопросах терминологии, недостаточно разработан механизм взаимодействия и взаимной ответственности органов местного самоуправления, населения и частного сектора. Все вышеизложенное предопределило постановку цели и задач дипломного проекта, структуру и логику проводимого исследования.

Целью дипломного проекта является научное обоснование финансово-экономических аспектов частного государственного партнерства и разработка примерной модели развития производственной инфраструктуры муниципального образования. Указанная цель работы определила постановку следующих задач:

1. рассмотреть экономические предпосылки возникновения и развития частно-государственного партнерства в зарубежных странах и в России;

2. проанализировать понятие частно-государственного партнерства на основе зарубежных и отечественных публикаций;

3. классифицировать виды и формы частно-государственного партнерства в зарубежных странах и в России;

4. обозначить сущность и экономический инструментарий частно-государственного партнерства в развитии муниципального образования;

5. исследовать финансово-экономический механизм реализации проекта частно-государственного партнерства в муниципальном образовании;

6. разработать примерную модель проекта частно-государственного партнерства для развития производственной инфраструктуры муниципального образования;

7. рассмотреть перспективы дальнейшего развития частно-государственного партнерства в России.

Объектом дипломного проекта является частно-государственное партнерство в управлении развитием муниципальных образований.

Предметом дипломного проекта выступают финансовые и экономические отношения частно-государственного партнерства в управлении развитием муниципальных образований.

Структура дипломного проекта. Дипломный проект состоит из введения, трех глав, заключения, списка используемой литературы, приложений.

Теоретической и методологической основой в работе являются статистические материалы Госкомстата РФ, программы социально-экономического развития муниципальных образования, труды отечественных и зарубежных ученых по частно-государственному партнерству (В. Варнавский, Д. Амунц, И. Ваславская, С. Серегин, Д. Львов, П. Барнс, Р. Бойль, М. Мейер, Д. Стиглиц); развитию региональной экономики (А. Воронин, М. Глызырина, С. Ерошова, О. Санжина, У. Изард); теории управления муниципальными образованиями (М. Вейтцман, А. Гапоненко, А. Горбунов, А. Широков, О. Киниченко).

Новизна проводимого в работе исследования состоит в развитии теоретической базы частно-государственного партнерства, а также в исследовании финансово-экономических аспектов и механизмов частно-государственного партнерства для социально-экономического развития муниципальных образований.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ПОНЯТИЯ И СУЩНОСТИ ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РАБОТАХ ОТЕЧЕСТВЕНЫХ И ЗАРУБЕЖНЫХ ЭКОНОМИСТОВ

1.1. Понятие и предпосылки возникновения частно-государственного партнерства в России и зарубежных странах

С середины ХХ века общественные услуги во всем мире существенно подорожали. Перед правительствами самых разных стран встала дилемма: либо увеличивать налоги, либо привлекать частные средства даже в те области экономики, которые всегда считались прерогативой государства. Появившаяся альтернатива в виде приватизации инфраструктурных объектов оказалась неудачной, потому что не  были в достаточной мере просчитаны риски, возникающие как для общества, так и для бизнеса. Поэтому был необходим поиск нового механизма: решением возникшей проблемы стало частно-государственное партнерство, которое, по сути, являлось не новым механизмом, а известным еще с середины XVI века (Франция, 1552 г. постройка канала), взаимовыгодным партнерством бизнеса и государства. До Первой мировой войны железные дороги, автострады, мосты, электростанции и другие объекты строились за счет средств частных предпринимателей, готовых принять на себя значительный риск в обмен на ожидаемую высокую доходность своих инвестиций. Такие амбициозные проекты, как Суэцкий канал и Транссибирская магистраль, были профинансированы и реализованы частными компаниями. Однако после Первой мировой войны основным способом финансирования крупных проектов стали государственные заимствования. Восстановление разрушенной в результате Второй мировой войны европейской инфраструктуры потребовало колоссальных капиталовложений, ресурсы для которых не могли быть обеспечены частным сектором. В результате основными финансовыми инструментами стали государственные облигационные займы и кредиты. 

Однако 80-е годы XX столетия ознаменовались возрождением интереса к взаимовыгодному сотрудничеству со стороны как государственных органов, так и частного сектора.

Реализация такого партнерства между бизнесом и государством, должна была способствовать решению государством своих социально-экономических задач. Как отмечает В.Г. Варнавский: «Во-первых, была признанна эффективность частного бизнеса по сравнению с государственным управлением, а  во-вторых, практически во всем мире возникли бюджетные ограничения, которые и способствовали развитию взаимовыгодного партнерства»⁴.

В начале 90-х годов ХХ века появился термин «государственно-частное партнерство», связано это было с «британской моделью» частно-государственного партнерства. В 1992 г. правительство Д. Мейджора объявило о «частной финансовой инициативе» («Private Finance Initiative PFI»), которая представляла собой концепцию управления госсобственностью. Суть частной финансовой инициативы состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования (строительства, реконструкции, эксплуатации, управления и т. п.). В 1997 году процедуры PFI были изменены, и появились новые критерии правительственной поддержки частно-государственного партнерства - проектов. Далее последовала серия проектов, среди которых создание интегрированной системы обработки отходов на острове Уайт, школ в Бриджпорте и Дорсете, северного кольца Бирмингема и т.д. По данным британского правительства, такие проекты обеспечивали 17 % экономии для бюджета страны.⁵

В США частно-государственное партнерство также имеет длительную историю своего существования, в большей степени кооперация властей и частников в США была распространена на муниципальном уровне. По данным Национального совета по государственно-частному партнерству (National Council for Public-Private Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности муниципальных властей (водопровод, канализация, уборка мусора, эксплуатация парковок и т.д.) при исполнении двадцати трех город использует коммерческие фирмы.

Идея частно-государственного партнерства в Германии возникла во второй половине 80-х годов прошлого века. Процесс начался с крупных проектов восстановления и перестройки городской инфраструктуры в Северной Рейн-Вестфалии. В начале 90-х годов ХХ века были созданы агентства развития, объединяющие государственных партнеров (местные власти) и землевладельцев, торговые ассоциации и т.д. В качестве высшего приоритета агентства приняли задачу восстановления заброшенных земель.⁶

Изложенное выше позволяет отметить, что механизм частно-государственного партнерства в зарубежных странах имеет длительную историю своего существования, он с успехом применяется на практике, являясь предметом изучения зарубежных экономистов. Частно-государственное партнерство в зарубежной литературе рассматривается с позиции различных подходов. Например, представители одного из направлений исследуют главным образом экономическую природу частно-государственного партнерства, способы его ресурсного обеспечения. Другие акцентируют внимание на развитии контрактных отношений в рамках трастовых взаимодействий для укрепления частно-государственного партнерства.

В России механизмы частно-государственного партнерства также имеют достаточно длительную историю своего существования, несмотря на то, что в различных публикациях первый этап развития частно-государственного партнерства относят к концу ХХ века. Тем не менее, еще во второй половине XIX века в царской России в железнодорожном строительстве были не только известны, но и широко применялись концессионные соглашения. Во многих городах царской России коммунальные сети и общественный транспорт находились в концессионном управлении частных компаний. Достаточно распространены концессии были в России и в годы нэпа.⁷

Прошло много лет, прежде чем в России о частно-государственном партнерстве (в современном его понимании) заговорили во всеуслышание. Первый этап становления частно-государственного партнерства в России можно отнести к концу 90-х годов прошлого столетия, когда развитие рыночных отношений позволило сформировать экономические механизмы, включая отношения собственности. В это время частному сектору стали передаваться объекты и функции, которые изначально находились в государственной собственности. Важно отметить, что государство передавало не все функции. Бизнесу передавалось право пользования, управления. Государство же должно было создать вполне определенную законодательную среду, в рамках которой будет функционировать частный сектор, определенный механизм регулирования деятельности частника.

Второй этап становления частно-государственного партнерства в России относят к 1999 - 2003 гг. Шаги, направленные на структурные изменения в экономике, помогли сформировать новую экономическую среду. Иностранные инвесторы, в это время выделяли два основных преимущества российской экономики: макроэкономическая стабильность и высокие темпы экономического роста. Иными словами, отмеченный выше период, создавал все условия для инвестиционной политики. На данном этапе окончательно сформировалось понимание необходимости взаимодействия бизнеса и государства. Более того, несколько лет назад, отечественные экономисты характеризовали второй этап, как окончательный в развитии частно-государственного партнерства.

Понимание необходимости осуществления частно-государственного партнерства на взаимовыгодных условиях еще не является залогом его успешной реализации. Отсутствие законодательной базы, финансовых и экономических инструментов в России не позволил всецело, как за рубежом, осуществлять и реализовывать на практике проекты частно-государственного партнерства. Только в 2005 году был принят первый законодательный документ ФЗ «О концессионных соглашениях».⁸ Принятие данного закона имело огромное значение для развития частно-государственного партнерства, так как обеспечивало защиту частника, хотя легального определения концессии в нем не существовало.

В октябре 2006 г. в соответствии с поручением Правительства РФ была начата реализация Комплексного плана мероприятий по развитию механизмов частно-государственного партнерства. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.) содержался раздел «Развитие механизмов частно-государственного партнерства», определяющий приоритетные направления, инструменты взаимодействия государства и бизнеса, финансовые и экономические механизмы взаимодействия.

Завершая краткий исторический анализ развития частно-государственного партнерства в России и зарубежных странах, и переходя к рассмотрению понятия частно-государственного партнерства, необходимо отметить следующее. В России механизм частно-государственного партнерства стал разрабатываться только в 2006 году, а в зарубежных странах - начиная с 80-х годов прошлого века. Осуществляемые в рамках государственно-частного партнерства проекты в Европе можно обнаружить в самых разных отраслях экономики. Более того, за рубежом для поощрения частного капитала к реализации непривлекательных для бизнеса проектов вместе со своим материальным вкладом государство предоставляет общественно значимым проектам деньги (бюджетные вложения, налоговые льготы, дотации).

Рассмотрение понятия частно-государственного партнерства необходимо начать с выявления его экономической сущности.

По мнению исследователя Белых Л.А.: «Частно-государственное партнерство означает сотрудничество государственного и частного секторов с целью экономически более эффективного выполнения общественных задач. Это могут быть различные формы кооперации. Сюда относятся, проекты по инфраструктуре, городскому транспорту, строительство городов, проекты по недвижимости и др.»⁹

Развитие частно-государственного партнерства, отмечает В.Н. Мочальников, означает изменение сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом аспектах. Широта и глубина частно-государственного партнерства по своим масштабам и степени влияния на систему хозяйственных отношений может сравниться с приватизационными процессами. И от того, насколько полной и качественной будет экономическая и методическая проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого значительного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений».¹⁰

В своих исследованиях И.Н. Макаров придерживается следующей точки зрения: «существующие в настоящее время немногочисленные определения партнерства как явления, отражающего экономические интересы государства и частных компаний (инвесторов), является крайне узкой, поскольку она не учитывает наличия значительных внешних эффектов, имеющих не только экономичес­кий характер».¹¹

Стоит отметить, что в экономической науке, кроме частно-государственного партнерства, существует понятие «расщепление прав собственности». Когда содержание отношений частного бизнеса и государства реализуется в форме концессий, аренды, совместных предприятий, контрактной системы, соглашений о разделе продукции.¹² Существующие неточности во многих определениях неслучайны, они являются следствием отсутствия (даже в настоящее время) нормативно-правового обеспечения частно-государственного партнерства, и как следствие, легального определения этого явления в экономике.

По моему мнению, наиболее полное определение понятия частно-государственного партнерства, можно найти в работах В.Г. Варнавского. Автор пишет: «Государственно-частное партнерство – это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в широком спектре отраслей промышленности и вплоть до сферы услуг».¹³ В отличие от других исследователей, в своих работах В.Г. Варнавский раскрывает экономическую сущность этого явления: «По своей экономической сущно­сти частно-государственное партнерство представляет собой полуприватиза­ционную форму хозяйство­вания. Концептуальные основы партнерства в странах Европейского союза заключаются в том, что государство продолжает оставаться собственником инфраструктурных объектов, сохраняя за собой право распоряжения ими».¹⁴

Итак, проведенный теоретический анализ позволяет сделать выводы о том, что в отечественной литературе частно-государственное партнерство рассмат­ривается главным образом в качестве инст­румента развития территорий или реализа­ции конкретных экономических проектов. Однозначного определения частно-государственного партнерства и одинаковых форм проявления партнерства нет во всем мире. Каждая страна по-своему реализует проекты частно-государственного партнерства, изменяя его под свои обстоятельства. Тем не менее, рассмотренные в работе определения можно свети к двум основным трактовкам: во-первых, частно-государственное партнерство как принцип взаимодействия государства и бизнеса. Данное понимание предполагает некое обязательное правило взаимодействия государства и бизнеса в определенных сферах; во-вторых, частно-государственное партнерство как правовая форма такого взаимодействия предполагает наличие конкретных форм (механизмов) взаимодействия государства и бизнеса, в первую очередь, правовых форм.

В современной экономической литературе выделяются следующие основные принципы частно-государственного партнерства:¹⁵

- сторонами частно-государственного партнерства являются частный бизнес и государство;

- взаимодействие сторон в частно-государственном партнерстве закрепляется на официальной, юридической основе;

- взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер;

- частно-государственное партнерство имеет четко выраженную публичную направленность;

- в процессе реализации проектов на основе частно-государственного партнерства консолидируются, объединяются активы (ресурсы и вклады) сторон;

- финансовые риски и затраты, а также достигнутые в частно-государственном партнерстве результаты распределяются между сторонами в пропорциях согласно взаимным договоренностям, зафиксированным в соглашениях, договорах, контрактах.

Завершая теоретический анализ понятия и экономической сущности частно-государственного партнерства в России и зарубежных странах, коротко обозначим основные сферы применения этого явления. В таблице 1 (приложение 1) представлены данные, отражающие основные сферы применения частно-государственного партнерства в зарубежных странах.¹⁶ Данные таблицы, позволяют отметить, что за рубежом частно-государственное партнерство включает широкий спектр бизнес-моделей. Сотрудничество может проходить в рамках различных законодательных структур, с разнообразным диапазоном задач и компетенций. В таблице 2 (приложение 1) для сравнения приведены основные сферы реализации проектов частно-государственного партнерства в России в настоящее время¹⁷.

Длительная история существования и реализация частно-государственного партнерства во многих странах мира свидетельствует о том, что партнерство имеет огромный потенциал для развития государства и общества. При надлежащей организации и правовом оформлении частно-государственного партнерства выгодно и для государства, и для бизнеса. Несмотря на отмеченные в работе этапы становления частно-государственного партнерства в России, в настоящее время этот механизм еще полностью не реализован. Тем не менее, вектор движения определен, он предполагает становление новой траектории социально-экономического раз­вития, характерной чертой которого выступает взаимодействие и единение интересов различ­ных социальных сил.

1.2. Формы и способы обеспечения частно-государственного партнерства

Анализ существующих отечественных и зарубежных публикаций позволяет отметить, что под формами обеспечения частно-государственного партнерства подразумеваются категории, в рамках которых осуществляется партнерство бизнеса и государства. Формы частно-государственного партнерства отличаются степенью ответственности, которую государство или частный сектор берут на себя за эксплуатацию и техническое обслуживание, капитальные вложения и текущее финансирование, коммерческий риск.¹⁸ Схематично правовое обеспечение форм частно-государственного партнерства в России представлено на рисунках (приложении 2).

В зарубежных странах существует большое количество форм частно-государственного партнерства: контракты на обслуживание; аренда; контракты на строительство; концессии. Например, в Великобритании на смену традиционному взаимодействию заказчика (государства) и подрядчика (бизнеса), пришла модель, называемая частная финансовая инициатива, при которой государство лишь заказывало, но не оплачивало бизнесу те или иные капиталоемкие объекты. После завершения работ объект оформлялся государством в долгосрочную аренду при условии, что подрядчик продолжал обеспечивать его эксплуатацию. В результате инвестиции возвращались подрядчику за счет арендных платежей. Как правило, после окончания оговоренного срока аренды объект передавался заказчику по символической стоимости или бесплатно. При ограниченной финансовой возможности обеспечения расширенного воспроизводства, государство передает объекты в долгосрочную аренду (концессию) бизнесу, оставляя за собой право контроля их деятельности.

В США наиболее распространена концессионная и контрактная форма частно-государственного партнерства. Так, государственные заказы (переходящий портфель) ежегодно достигают 1,5-1,7 трлн. долл., или 20% совокупного портфеля заказов промышленности. В выполнении госзаказов прямо или косвенно ежегодно занято 15-17% населения США. Государственной контрактной системой охвачено 90-92% номенклатуры товаров и услуг в национальной экономике.¹⁹ В странах Европейского Союза наиболее востребована концессионная форма частно-государственного партнерства.

Таким образом, к наиболее востребованным формам частно-государственного партнерства в зарубежных странах можно отнести: различные контракты, предоставляемые государством частному сектору; арендные отношения; финансовая аренда (лизинг); соглашение о разделе продукции (СРП); концессионные соглашения (договоры). Но, пожалуй, основной, получившей распространение и в России, наиболее эффективной формой реализации частно-государственного партнерства, именно для бизнеса, являются концессионные соглашения.

Так, по мнению В.Г. Варнавского, который является крупнейшим специалистом в области применения концессий: «Частно-государственное партнерство, основанное на концессионном механизме является одной из наиболее развитых, рыночных и комплексных форм партнерства частного сектора и государства на современном этапе. Поскольку в отличие от других форм партнерских отношений частно-государственное партнерство носит многоцелевой и долгосрочный характер»²⁰. Концессия, как форма реализации частно-государственного партнерства позволяет и государству, и частному сектору осуществлять стратегическое прогнозирование и планирование своей деятельности; предоставляет частному сектору большую, а часто и полную свободу в принятии инвестиционных и управленческих решений, дает возможность диверсифицировать риски между всеми участниками, благодаря чему существенно повышается жизнеспособность концессионных проектов.

Такой же точки зрения придерживается Левитин И., который отмечает: «Концессия, объединяя элементы договоров аренды, подряда, франчайзинга и  инвестиционного соглашения, позволяет сбалансировано учесть самый широкий спектр интересов государства и частного партнера. Границы свободы концессионера закрепляются в концессионных договорах. А сроки концессий обычно составляют десятки лет».²¹

В таблице 1 (приложение 3) представлены виды соглашений и их краткая характеристика, на основании которых реализуются проекты частно-государственного партнерства в международной практике.²² В таблице 2 (приложение 3) представлены более простые формы частно-государственного партнерства (близкие к концессионным), которые используются в зарубежных странах.

Обобщая изложенный выше материал, представляется необходимым сделать следующие выводы. Концессия, как форма частно-государственного партнерства, представляет собой в наибольшей степени развитую и перспективную форму реализации партнерства. Спецификой партнерских соглашений подобного рода является передача частному инвестору исключительно государственной и муниципальной собственности, поскольку иная собственность в концессию передаваться не может. Сторонами, участвующими в концессионном механизме будут являться публичное образование (государство и муниципалитет) и частный сектор (инвестор). В любом другом случае договор или соглашение теряет главное – свою концессионную сущность.

«Конкурентное преимущество» концессий перед другими формами частно-государственного партнерства можно свести к следующим основным положениям:

- концессионные соглашения (договоры), в отличие от контрактных, арендных и др., имеют долгосрочный характер, что, дает концессионеру и концеденту возможность осуществлять стратегическое планирование своей деятельности;

- в процессе реализации концессионных соглашений (договоров) частный сектор имеет наиболее полную степень свободы в принятии управленческих и административных решений, что коренным образом отличает концессии от совместных (государственно-частных) предприятий;

- у концедента в пределах существенных условий концессионного соглашения (договора) имеется вполне достаточное количество так называемых «рычагов воздействия» на концессионера в случае нарушения последним указанных условий, а также при возникновении потребности защиты публичного (общественного) интереса;

- концедент (государственное или муниципальное образование) уступает (передает) концессионеру исключительно права владения и пользования объектом своей собственности на возмездной основе, оставляя за собой право распоряжения ею.

В настоящее время партнерство на основе концессий успешно используется более чем в 120 странах мира. Так, во Франции действуют более 20000 договоров с частными операторами, при этом 75% дорожной сети построено на базе концессий (таблица 1).²³

Еще одним примером успешной реализации проектов в рамках частно-государственного партнерства служат страны «Боль­шой семерки». Основными направлениями использования проектов частно-государственного партнерства явля­ются: здравоохранение (92 проекта), об­разование (81 проект), строительство до­рог (24 проекта)²⁴.

Таблица 1

Частно-государственное партнерство во Франции (концессии)

Сектор	Стоимость проекта (млрд. евро)	Участие частного сектора, %
Платные автодороги	6	100%
Автостоянки	0,8	59%
Городской транспорт	8,6	16%
Водоснабжение и канализация	11,4	71%
Утилизация городских отходов	5,7	73%
Районное теплоснабжение	0,9	93%

Отмеченные выше в качестве примера Страны «Боль­шой семерки» наиболее интересны, поскольку они имеют наиболее высокие социально-экономические показа­тели, для них характерно наличие рыноч­ной экономики.

В странах с переходной экономикой правительства, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к проблеме использования частного сектора экономики с целью развития ряда слож­ных проектов или передачи некоторых нерентабельных проектов в руки част­ных компаний.

В настоящее время в мире существуют две основные международные модели частно-государственного партнерства:

1. Первая – европейская модель. Она основывается на британской модели, где риски и обязательства более – менее планомерно распределяются между государством и частным сектором. (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина). В этой модели частный сектор действительно берет на себя большие риски, связанные, в том числе, и с экономикой проекта, с реализацией проекта, с сервисными услугами, уровнем и качеством услуг. Особенностью таких проектов является детальное описание форс-мажорных обстоятельств, которые могут произойти, и как государство и частный сектор будут из этого выходить.

2. Вторая модель – японская, где государство берет на себя почти все риски. Государство предлагает частному сектору выделить необходимые средства, при этом гарантируя отдачу. Это представляется особенно важным, государство риски берет на себя, потому что важно, чтобы частный сектор профинансировал и обеспечил уровень услуг. Поэтому договоры по частно-государственному партнерству в Японии маленькие. Там нет больших затрат на консультации, потому что роль государства представлена немного в другом ракурсе. Данная модель распространена в США, Канада, Япония, многих странах Европейского Союза.

Но частно-государственное партнерство осуществляется не только в наиболее развитых (отмеченных выше) странах. Предпринимаются усилия для реализации проектов в рамках частно-государственного партнерства в странах Восточной Европы, а также странах постсоветского пространства, но выделить их в качестве отдельной модели до настоящего времени не представляется возможным. Невозможность выделения отдельной модели обусловлена тем, что в этих странах (в том числе и в России) только формируются институты частно-государственного партнерства, разрабатывается нормативно-правовая база для обеспечения этих проектов, хотя именно странам с развивающейся рыночной экономикой необходимо развитие инфраструктурного, социального комплексов, что обеспечивается в рамках частно-государственного партнерства. Например, концессионные формы частно-государственного партнерства, с успехом применяющиеся за рубежом, могли бы повысить эффективность социально-экономического развития многих муниципальных образований в России, так как в концессию передается только государственная и муниципальная собственность. Нехватка бюджетных ассигнований в большинстве муниципальных образований России также возможно разрешить в рамках частно-государственного партнерства. Малая распространенность в России до настоящего времени проектов частно-государственного партнерства обусловлена многими причинами социально и экономического характера. В России ситуация усугубляется еще и тем, что государство пытается в подобного рода проектах максимально снизить свои риски, перекладывая их на частника. Более того, соответствие гарантий государства и субъектов государства (муниципальным образованиям) затратам частного бизнеса является важным моментом, который сегодня полностью не ясен и не отражен в законодательстве. В таких условиях сложно инвестировать в проекты частно-государственного партнерства. Именно поэтому в России до 2005 года ни одна из форм частно-государственного партнерства (в том числе и концессии) не применялись. Ситуация изменилась летом 2005 года, когда был принят закон о концессиях. Вместе с тем, реализация первого концессионного проекта в России произошла спустя 3 года. В июне 2008 года был объявлен победитель первого концессионного проекта в России - Западного скоростного диаметра, дороги в 46,6 км вокруг Санкт-Петербурга, консорциум «Невский Меридиан». Членами консорциума являлись шесть компаний, стоимость проекта превысила 200 млрд рублей²⁵. Показатели экономической эффективности для участников первого концессионного проекта Западного Скоростного Диаметра в г. Санкт-Петербург, представлены в таблице 2.

Таблица 2

Основные показатели эффективности участников проекта по строительству Западного Скоростного Диаметра в г. Санкт-Петербург

Показатель эффективности	Концессионер	Концедент
		Без учета косвенных эффектов	С учетом косвенных эффектов
Чистый дисконтированный доход, млн. руб.	2255	-6 377	64 129
Индекс прибыльности инвестиций	1,06	0,83	2,71
Срок окупаемости (лет)	24	30	10
Внутренняя норма доходности, %	10,18%	4,54%	18,24%

Среди других крупных проектов в рамках концессионных соглашений можно выделить проект по строительству дорог транспортного коридора Север-Юг, здесь крупным проектом станет платная дорога Краснодар-Абинск-Кабардинка. По мнению отечественных аналитиков, большинство концессионных проектов в России связано именно с развитием транспортной инфраструктуры.²⁶

Можно отметить опыт города Москвы с проектом строительства в Москве станции по очистке сточных вод. Зарубежный инвестор по контракту с правительством Москвы за свой счет через специально созданную в России компанию, принадлежащую ему на 100%, обеспечил финансирование, осуществил строительство, а также поставку и монтаж необходимого оборудования (модель ВООТ от английского Build, Own, Operate, Transfer – Строить, Владеть, Управлять, Передать). Указанная компания является собственником созданного актива и оператором проекта, а Москва выступает покупателем услуги по очистке воды. Установленные контрактом периодические платежи города постепенно возмещают инвестиционные и эксплуатационные затраты частного партнера. При этом эквивалентные по стоимости пакеты акций компании-оператора переходят в собственность города. По окончании проекта станция по очистке воды – объект инфраструктуры города, созданный частным партнером за собственный счет, – переходит в собственность города. При этом не исключается возможность пролонгации партнерских отношений с действующим оператором в части дальнейшего управления станцией. 

Также в России (особенно в муниципальных образованиях) за последние годы стали использоваться формы частно-государственного партнерства связанные с развитием научно-исследовательской и научно-практической деятельности.²⁷ Реализация партнерства направлена на популяризацию и расширение практики проведения совместных научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ, внедрение результатов совместных исследований в практической деятельности компаний частного сектора экономики. Примеры соответствия форм и механизмов частно-государственного партнерства приведены в таблице 3.

Таблица 3

Примеры соответствия форм и механизмов частно-государственного партнерства в России

Группы (формы) механизмов	Механизмы частно-государственного партнерства
Управление имуществом	Механизм №1 Реконструкция зданий (сооружений) ОУ на основе договора аренды. Механизм №2 Строительство и реконструкция объектов недвижимого имущества образовательного учреждения на основе концессионного соглашения. Механизм №3 Строительство зданий (сооружений) на основе инвестиционного договора.
Экономическая поддержка	Механизм № 4. Соинвестирование в целях осуществления партнерских проектов без цели извлечения прибыли. Механизм № 5. Создание нового юридического лица - коммерческой организации. Механизм № 6. Создание целевого капитала (эндаумент-фонда).
Содержательный компонент	Механизм № 7. Заказы на подготовку специалистов. Механизм № 8. Передача имущества, поддержка и модернизация инфраструктуры в рамках согласованных с компанией проектов.
Развитие научно-практической деятельности	Механизм №9. Совместные исследовательские проекты.

В целом, проведенный теоретический анализ свидетельствует о том, что на данный момент существует достаточное количество научно обоснованных теоретических и прикладных исследований, подтверждающих значимость частно-государственного партнерства для экономического развития государства. Но, несмотря на все многообразие научных исследований, по моему мнению еще недостаточно изучены некоторые сферы реализации проектов частно-государственного партнерства. К такой сфере можно отнести развитие территорий муниципальных образований в рамках частно-государственного партнерства. Для устранения существующего пробела мы обратимся к методологическому исследованию механизмов, способствующих реализации проектов частно-государственного партнерства в муниципальных образованиях.

2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1. Общая характеристика финансово-экономических методов и инструментов частно-государственного партнерства

В современной экономике на долю государственной собственности приходится значительная часть производственного капитала страны. В государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Вместе с тем многие инфраструктурные отрасли не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической значимости. Для того чтобы разрешить это противоречие, в России, так же, как и во многих других странах, обратились к практике частно-государственного партнерства. В такой системе отношений происходит объединение потенциалов двух хозяйствующих субъектов. С одной стороны государства - в форме его собственности, с другой бизнеса - в виде применения современных методов хозяйствования, менеджмента, а также привлечения инвестиций и внедрения инноваций. В рамках частно-государственного партнерства государство осуществляет надзор за ходом выполнения условий, зафиксированных в договорах о партнерстве. В его функции входит контроль над ценами, тарифами, доходами, качеством производимого продукта, регулирование распределения рисков.²⁸

Финансовый механизм частно-государственного партнерства был начат разрабатываться в нашей стране только в 2006 году, и в настоящее время он все еще находится в стадии доработки. При разработке финансового механизма реализации частно-государственного партнерства в России упор был сделан на оправдавшую себя практику развития подобного института в индустриально развитых странах, с учетом российских особенностей. Например, при разработке финансового механизма частно-государственного партнерства в России использовался опыт США и Израиля, Индии.

Несмотря на то, что частно-государственное партнерство относительно новое явление, за последние несколько лет в России появился инвестиционный ресурс его использования, а именно - инструменты частно-государственного партнерства (таблица, приложение 5). На федеральном уровне в настоящее время существует несколько финансовых инструментов частно-государственного партнерства: Инвестиционный фонд, особые экономические зоны, концессии, Венчурный фонд, Российская венчурная компания, технопарки. Государственные капиталовложения с использованием финансовых инструментов на ближайшие пять лет оцениваются более чем в 15 млрд долларов: предполагается, что каждый рубль государственных инвестиций будет генерировать порядка 4–5 рублей частных (в настоящее время эта пропорция выдерживается), результатом «первой пятилетки» частно-государственного партнерства может стать запуск инвестиционных проектов на 100 млрд долларов только за счет применения федерального инструментария.

Коротко рассмотрим действие каждого из инструментов частно-государственного партнерства. Первый инструмент, Инвестиционный фонд. Он предназначен для софинансирования инвестиционных проектов. В настоящее время господдержка из инвестиционного фонда осуществляется в трёх форматах: прямое софинансирование проектов; участие в акционерном капитале компании, которая будет заниматься тем или иным проектом; система государственных гарантий. Государство будет финансировать бизнес-проекты стоимостью не менее 5 миллиардов рублей в течение пяти лет. Частный инвестор должен будет вложить минимум 25 % средств. Рентабельность проекта должна составлять не менее 4 % и не более 11 %.²⁹

При отборе проектов используются два типа критериев: качественные и количественные. К качественным относится: национальная приоритетность. В количественные критерии входят: общеэкономическая эффективность, которая выражается во вкладе проекта в прирост регионального и ВВП; бюджетная эффективность (рост налоговых поступлений); финансовая эффективность (внутренняя норма доходности, сроки окупаемости, индекс окупаемости инвестиций). Данный финансовый инструмент позволяет в частно-государственном партнерстве бизнесу получить следующие преимущества: за счет Инвестиционного фонда разработать документацию и профинансировать строительство производственной инфраструктуры; привлечь к развитию социальной и коммунальной инфраструктуры средства регионального бюджета; получить региональные налоговые льготы и произвести часть оборудования предприятия в режиме особой экономической зоны. В качестве примера в таблице 4 представлены данные о наиболее крупных инвестиционных проектах, реализуемых в рамках частно-государственного партнерства в России за последние годы.

Таблица 4